去營利化：我國社會組織發(fā)展的必然要求

摘要：非營利性被認為是社會組織的本質屬性之一。目前，我國社會組織營利化色彩比較濃厚，其主要原因是：指導思想偏差、社會監(jiān)督不力、內部治理結構不完善、審計監(jiān)督弱化。祛除社會組織的營利化色彩，必須以章程為重點完善自律機制，建立健全審計制度，完善信息公開及失信懲戒機制。

關鍵詞：社會組織；營利化；非營利性；自律機制；失信懲戒機制

中圖分類號：C912 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）-05-0016-04

基金項目：國家社科基金項目“境外非政府組織對中國意識形態(tài)安全的挑戰(zhàn)及對策研究”（13CKS037）；河南省哲學社會科學規(guī)劃一般項目“維護國家安全視角下的涉外民間組織管理研究”（2012BZZ011）階段性成果。

作者簡介：孫發(fā)鋒（1977-），男，河南信陽人，鄭州大學公共管理學院副教授，碩士生導師，博士，研究方向：政府治理與改革。

改革開放以來，我國社會組織經歷了從無到有、從小到大、從少到多的發(fā)展歷程。蓬勃發(fā)展的社會組織對我國的市場經濟發(fā)展、現(xiàn)代化建設和社會進步產生了重要影響。但是，一些亟待解決的問題阻撓了社會組織的健康發(fā)展，如社會組織營利化問題。有學者指出：“當前，在中國非營利組織的發(fā)展過程中，一個較為普遍的問題是許多公眾對非營利組織的非營利性表示懷疑。少數(shù)人甚至認為中國的非營利組織只是一種表象，其實質都是以營利為目的?！盵1]社會組織營利化帶來了許多消極影響：不利于發(fā)揮社會組織的公共服務提供和政策倡導功能；不利于提高社會組織的公信力；不利于維護市場經濟秩序。因此，研究社會組織營利化問題，提出“去營利化”的思路對策，對于充分發(fā)揮社會組織對于改革開放事業(yè)的助推作用，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、社會組織營利化及其現(xiàn)實表現(xiàn)

非營利性被認為是社會組織的本質屬性之一。在我國，社會組織主要有三種組織形態(tài)：社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會?！渡鐣F體登記管理條例》規(guī)定，社會團體是“非營利性社會組織”?！睹褶k非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定，民辦非企業(yè)單位是“從事非營利性社會服務活動的社會組織”?！痘饡芾項l例》將基金會界定為非營利性法人?？梢?，現(xiàn)行法規(guī)強調了非營利性這一社會組織的本質屬性。

非營利性是從經濟角度對企業(yè)與社會組織屬性作出的劃分。前者是獲取利潤的工具，后者是“使命共同體”。作為“使命共同體”，社會組織的資產產權是不完全產權，一方面出資人不享有剩余索取權，即資金和財產的提供者并不期望按照其所提供的資金或財產比例獲得經濟利益，收支結余不得向出資者分配。[2]另一方面，社會組織因故出售、轉讓、變賣或清算時，也不存在可以分享一份剩余資金或財產的明確的所有者。它們的剩余資產不能像企業(yè)那樣在成員之間分配，而只能轉交給其他公共部門（政府或其他的社會組織）。[3]上述界定與我國政府對非營利性的評判標準是一致的。國家法制辦和民政部對社會組織非營利性的界定是：“非營利組織和營利組織的主要區(qū)別，不在于是否營利，而在于營利所得如何分配。目前國際上比較一致的觀點是，第一，非營利組織的資產及其所得，任何成員不得私分，不得分紅；第二，非營利組織注銷后，剩余財產應移交同類非營利組織，用于社會公益事業(yè)的發(fā)展。”[4]19

盡管“非分配性約束”被公認為社會組織的本質屬性，但是，并非所有的社會組織均能恪守非營利原則。所謂社會組織營利化，是指社會組織背離不以營利為目的的宗旨和原則，以追逐利潤為主要甚至惟一目標，導致自身行為扭曲和行為失范，社會公益或互益功能弱化、喪失，進而使社會整體福利受到損失。由于社會組織種類多樣，對于非營利性的評判難以提出統(tǒng)一的量化指標；由于社會組織營利行為具有隱蔽性，對變相營利難以建立敏銳的識別機制；由于社會組織商業(yè)化經營成為時代潮流，適度商業(yè)化與過度商業(yè)化的界限難以區(qū)分。這些原因導致即使在發(fā)達國家，遏制營利化現(xiàn)象也成為社會組織監(jiān)管的難點。

與西方國家相比，我國社會組織的自利性和營利化傾向更為強烈。[5]營利化現(xiàn)象在社會團體、基金會和民辦非企業(yè)單位中均不同程度地存在。有些社會團體不僅自身亂收費、亂排名、亂認證，而且設立眾多的分支機構、代表機構從事違規(guī)經營活動。有學者認為：“絕大多數(shù)的社團都在從事營利性活動。”[6]2009年，41家基金會年度工作報告顯示，基金會支付給員工以及為員工支付的現(xiàn)金達3940多萬，人均7928922元（共497名專職工作人員，已剔除不在基金會領取薪酬的專職工作人員49人），工作人員人均福利支出56208元，其中1家基金會支付給員工以及為員工支付的現(xiàn)金甚至達到人均385731元，人均福利支出170770元。41家基金會專職人員的薪酬水平遠高于國家統(tǒng)計局公布的2009年北京市非私營單位在崗職工年平均工資，使公眾有理由懷疑少數(shù)社會組織在為個人營利。[7]但是相對來說，當前民辦非企業(yè)單位的營利化色彩更濃一些。有關政府部門認為：“民辦非企業(yè)單位不得從事營利性的經營活動，并不妨礙其在從事社會服務活動的過程中進行合理的收費，按照國家的規(guī)定根據(jù)自己提供的服務收取合理的費用，以確保成本，略有盈余，對于維持其活動，促進和擴大其業(yè)務規(guī)模是非常必要的，這與從事營利性經營活動是完全不同的概念，必須嚴格加以區(qū)分?！盵4]118上述規(guī)定是粗放式的，“合理的收費”、“略有盈余”的標準彈性過大。因此，《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》對民辦非企業(yè)單位“從事非營利性社會服務活動的社會組織”的定位幾乎成為一紙空文。

二、我國社會組織營利化的根源

“非營利組織的存在與發(fā)展雖然有利他精神的驅使，但組織成員仍然擺脫不了有限理性經濟人的人性特征?！盵8]所以，一旦監(jiān)督和約束機制松弛，社會組織營利化現(xiàn)象就會大行其道。具體來說，我國社會組織營利化的根源如下：

第一，指導思想偏差。我國社會組織監(jiān)管體制的本義是確保社會組織的政治正確性。因此，嚴格控制和限制社會組織的數(shù)量，避免其行為失控，避免其從事敵對性政治活動，避免其像西方國家的壓力集團一樣，通過游行示威等方式提出政治訴求，以維護國家安全和社會穩(wěn)定。這也是政府歷次清理整頓社會組織的重點。[9]但有關方面并未將確保政治正確性與“非營利性”擺在同等重要的位置，對社會組織營利化問題重視不夠，對其危害性缺乏應有的警惕。有學者認為，盡管營利化現(xiàn)象時有發(fā)生，但是實踐中因營利性經營活動對社會組織予以查處的案件很少。[10]事實上，在執(zhí)政黨已經受住執(zhí)政考驗的情況下，社會組織的非法違法活動，主要表現(xiàn)在營利化上。例如，在北京市，沒有經過登記擅自以社會組織名義進行活動的，90%以上都與經濟有關系。[11]我國社會組織監(jiān)管指導思想上的偏差導致政府管理部門的主要精力沒有放在禁止社會組織從事營利性活動上，從而放縱了社會組織的逐利行為，客觀上給社會組織的過度營利行為以可乘之機。endprint

第二，社會監(jiān)督不力。我國社會組織具有明顯的行政化傾向。有學者認為：“中國內地社會團體不僅依附在官僚部門之下，且成為各部門爭奪市場資源與權力的工具，因而多不具自主性”。[12]許多學者也注意到這一現(xiàn)象，他們用不同的術語來描述這一現(xiàn)象，如“組織外形化”、“官民兩重性”、“制度的形同質異”、“政府辦的非政府組織”、“準市民社會”，等等。在行政化背景下，社會組織與政府部門容易結成利益共同體，這種利益共同體通常會削弱政府監(jiān)管的效能。因而，開辟政府系統(tǒng)之外的社會監(jiān)督渠道對于督促社會組織遵循非營利底線、承擔公共責任具有舉足輕重的作用。然而，目前社會監(jiān)督基本處于缺位狀態(tài)。眾所周知，輿論監(jiān)督是社會監(jiān)督主角。相對于政府部門和商業(yè)企業(yè)來說，我國媒體對社會組織的監(jiān)督興趣較弱。絕大多數(shù)媒體沒有設置監(jiān)督社會組織的版面，對社會組織進行監(jiān)督的時間也較短。2005年“胡曼莉事件”被視為媒體充當慈善衛(wèi)道士、看門狗角色的開始。輿論監(jiān)督不具有法定強制力，如果它不與國家性監(jiān)督相結合，其效力就會大打折扣，在現(xiàn)實中，一些被媒體揭露的社會組織營利化現(xiàn)象常常得不到官方回應。如，河北紅十字石家莊中西醫(yī)結合醫(yī)院在學生中散發(fā)低俗刊物、偽造紅會批文去鄉(xiāng)間義診。對于該醫(yī)院打著公益、慈善的幌子營利的行為，河北一家媒體曾進行曝光，但是，“無論你怎么曝光它永遠能正常營業(yè)”。[13]

第三，內部治理結構不完善。社會組織與政府機構的重要區(qū)別在于其實行民主自治機制。健全的民主自治機構能夠增強社會組織的自我監(jiān)督和自我約束能力，是督促社會組織恪守非營利原則的重要屏障。一般來說，社會組織的民主自治機制包括會員大會、理事會、監(jiān)事會、執(zhí)行機構。但在我國，許多社會組織是精英人物創(chuàng)建的，因而其內部治理結構具有濃郁的強人色彩和家長制色彩。此外，雖然一些社會組織建立了民主自治機構，但是大多有名無實。例如，“高規(guī)格社團”——中國國情研究會因嚴重營利化而被查處。在組織機構方面，國情研究會的最高機構是全國會員代表大會，其次是理事會、常務理事會以及顧問、會長，再往下是副會長、秘書長、副秘書長；研究會的常設機構為秘書處，實行秘書長負責制。從形式看，社會團體民主治理的要素一個也不少，但是，這些民主治理機制均在“空轉”。特別重要的是，我國絕大多數(shù)社會組織缺乏貨真價實的理事會。有學者認為：“理事會是非營利組織的決策核心和權力中樞，作為非營利組織的掌舵人，負責實現(xiàn)組織的重大使命，對組織的成敗負最終的責任，因此必須對整個組織握有最大的控制權?！盵14]拿此標志衡量，我國社會組織的理事會不過是個別領導人的“橡皮圖章”。在這種情況下，理事會難以成為社會組織內部制衡關系的中心環(huán)節(jié)，難以成為社會組織業(yè)務活動的核心問責主體。

第四，審計監(jiān)督弱化。審計職責是通過取證以證實經濟活動與經濟事項認定與既定標準的符合程度，并將結果傳達給有關使用者。對于社會組織來說，這里的“既定標準”就是非營利性。但是，審計監(jiān)督的作用并沒有發(fā)揮出來。一是社會組織內部審計力量弱小。相對多的社會組織不設立內部審計機構，或者雖然設立，但審計人員專業(yè)素質差，業(yè)務能力不強。更為重要的是，內部審計機構缺乏獨立性。內部審計人員往往在經濟利益、行政關系、血緣關系上與被審計對象有千絲萬縷的聯(lián)系，因而在具體審計項目上會或多或少受到來自單位負責人、被審單位或相關人員的影響。[15]審計機構不獨立會嚴重影響審計質量；二是社會組織與外部審計單位往往結成利益共同體。一些社會組織會與自己熟悉的會計師事務所簽訂長期合同，由該會計師事務所負責專門做賬，而做假賬則是公開的秘密，有些事后還要求分百分之幾的好處費。[16]這在一些科研類社會組織中表現(xiàn)尤其突出。其結果使外部審計淪為走形式、走過場；三是審計資金的來源沒有明確規(guī)定?！叭髼l例”均要求，社會組織需要接受審計監(jiān)督?！痘饡芾項l例》規(guī)定，基金會年度工作報告應當包括財務會計報告、注冊會計師審計報告等；《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》都規(guī)定，資產來源屬于國家撥款或者社會捐贈、資助的，應當接受審計機關的監(jiān)督。但是，類似條款并沒有規(guī)定審計經費的來源，因而其并沒有得到有效執(zhí)行。

三、社會組織“去營利化”的對策建議

第一，以章程為重點，完善自律機制。章程是社會組織內部的根本大法，是社會組織成員集體共識的凝聚，也是社會組織自律的主要依據(jù)。禁止社會組織營利化，應以審查社會組織章程為重點。這樣做不僅可以為社會組織提供具體的、標準化的行為規(guī)范，而且可以防止政府過多干預所造成的行政化傾向。通過審查章程，督促社會組織對自身的使命、目標、機構設置、人員配置、權力分配、財務管理、經營監(jiān)督等作出明確規(guī)定。特別是對于法律不便規(guī)定的問題應該由章程加以規(guī)定。要保障章程的權威性，使之落實到社會組織每一位成員的日常行為和工作實踐中?，F(xiàn)行的民政部制定的《社會團體章程示范文本》稍顯粗糙，例如，該文本規(guī)定社會團體要建立嚴格的財務管理制度，但“嚴格”的標準沒有作出詳細規(guī)定。所以，財務管理制度的嚴格性僅停留在口號的層次上。又如，該文本對監(jiān)事會這一重要的財務監(jiān)督主體沒有提及。日本《民法典》規(guī)定，法人根據(jù)章程、捐助章程或全會的決議，設置監(jiān)事一人或數(shù)人，負責監(jiān)察法人的財產狀況、業(yè)務執(zhí)行狀況。[17]根據(jù)這一規(guī)定，日本公益法人在組織結構上普遍設置了監(jiān)事或評議員。

需要指出的是，章程應該對理事會的制度建設提供指導性規(guī)范。為了使理事會在社會組織財務治理過程中發(fā)揮積極作用，成為名副其實的問責主體，必須做到以下幾點：一是促進理事會成員的多元化和專業(yè)化。要限制創(chuàng)辦人及其親屬在理事會任職，為受益人、捐贈人乃至社會知名人士在理事會任職創(chuàng)造條件。有條件的社會組織，應考慮像企業(yè)一樣，設立獨立理事，以避免“內部人控制”現(xiàn)象。獨立理事的來源可以是社會知名人士、咨詢公司、新聞媒體，也可以是律師事務所、會計事務所。事實上，律師、審計師等專業(yè)人士在理事會任職，不僅能夠促進社會組織理事多元化，而且能夠優(yōu)化理事會的知識結構。在選用理事時，應優(yōu)先任用具備基本財務知識的人才，或者通過培訓提高理事的財務控制能力和商業(yè)經營能力。美國的有關法律對這一點作出了硬性規(guī)定?！懊绹梢?guī)定，非營利機構的負責人和董事會必須掌握有關財務預算和報表的基本知識，能夠對機構的財務情況作出有效的評估和監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)問題，作出調整，保證機構的健康運作?！盵18]二是適度控制理事會的人數(shù)。英國有句諺語：“大會無成”。我國部分社會組織存在以捐贈換取理事職位的做法，導致理事會成員過多。在這種情況下，理事會決策效率低下、決策能力羸弱，甚至形同虛設。三是健全理事會決策制度。完善議事制度、會議制度、表決制度，建立民主理財機制；健全理事會決策失誤追究制度，對理事的個人圖利行為、違規(guī)財務決策進行問責，提高理事的責任意識和使命感。endprint

第二，建立健全審計制度。審計是重要的經濟監(jiān)管制度，對于禁止社會組織營利化具有直接現(xiàn)實意義。鑒于我國社會組織的審計現(xiàn)狀，應該建立三審制度，“即實行非營利組織內部審計、注冊會計師審計和政府審計三種審計制度的治理模式；實現(xiàn)由內向外、內外結合、內外同治”。[19]首先，加強內部審計。內部審計是組織內部的一種獨立客觀的監(jiān)督和評價活動，它通過審查和評價經營活動及內部控制的適當性、合法性和有效性來促進組織目標的實現(xiàn)。在美國，為了提高內置審計機構的獨立性，非營利組織理事會一般設有審計委員會，“負責金融控制、責任審計，確保組織和管理層（及雇員）行為符合法律和倫理要求”。[20]我們也應在社會組織內部設置符合《中國內部審計基本準則》《中國內部審計職業(yè)道德規(guī)范》要求的審計機構。有條件的社會組織，應考慮在理事會設置審計委員會，以改變內部審計受制于管理層的狀況，從而提高審計質量；其次，加強政府審計。在美國，非營利組織提交年度財務報告后，國稅局會選擇部分非營利組織進行審計。特別是當某些違法行為引起社會公眾關注時，國稅局會對某些行業(yè)的非營利組織進行重點審計。我國現(xiàn)行法規(guī)規(guī)定，社會組織在接受政府資助、社會捐贈時，政府審計部門才會介入。這導致大量社會組織游離于政府審計監(jiān)督之外。因此，要適當拓展政府審計監(jiān)督的范圍。在根據(jù)資金來源確定政府審計對象時，也應考慮社會組織的規(guī)模和影響力；再次，加強社會審計。應該規(guī)定規(guī)模大、影響力強的社會組織接受社會專業(yè)審計機構監(jiān)督為一項強制性義務。建議將審計結果以方便公眾知曉的方式向社會公布，通過強制性的審計監(jiān)督使社會組織的營利化行為無處藏身。

為充分發(fā)揮審計的監(jiān)督功能，還應將任期經濟責任審計引入社會組織，在其理事會換屆時，對組織負責人進行離任審計，實事求是地反映組織存在的經濟問題，真實、全面、準確地反映有關負責人應承擔的經濟責任。此外，要拓展審計監(jiān)督的功能，把財務審計和績效審計擺在同等重要的位置上。財務審計側重于監(jiān)督組織資金使用的合規(guī)性，有利于督促社會組織遵守法律法規(guī)，完善財務管理制度。財務審計只能說清資金撥到哪里，但是無法客觀準確地評估資金的使用效益，績效審計可以衡量資源投入后社會組織行為的實際效果，測度組織行為績效，這是對財務審計的有益補充。

第三，完善信息公開及失信懲戒機制。信息公開是公民個人、新聞媒體監(jiān)督社會組織的前提。假如公民個人、媒體處于信息不對稱的境地，社會監(jiān)督的有效性就會大打折扣。正因為如此，崇尚社會監(jiān)督的國家十分重視社會組織信息公開。例如，美國有兩家網站每年從美國國內稅務局以比較低的價格拿到所有501（C）3機構的990表，屏蔽一些個人信息后，將表格放在網站上，任何人都可查到任何501（C）3機構的990表，從而了解這個機構的有關情況。[21]我國“三大條例”對社會組織信息公開作出了原則性規(guī)定，但由于缺乏懲罰細則，實施效果并不理想。所以，要完善相關法規(guī)，明確規(guī)定存在虛假記載、誤導性陳述、重大遺漏或未披露信息等基本事實時，社會組織及其理事、監(jiān)事、高層管理人員等應承擔相應行政責任、民事責任乃至刑事責任。通過完善法律責任體系，對社會組織信息公開工作作出硬性規(guī)定，強制要求社會組織及時公開收支管理、資金使用等財務信息，以彌補自愿性信息公開的不足，扭轉“暗箱操作”的不正常局面。

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【責任編輯：孫巍】endprint