論社會組織在安置幫教工作中的功能定位

摘 要 新中國在安置幫教工作中取得的成就是驚人的，但當(dāng)前的困難也是顯然的。政府能夠用來進行安置幫教工作的資源總是有限的，這使得安置幫教工作在規(guī)模，特別是質(zhì)量方面無法不受制約。因此，為了使安置幫教工作的規(guī)模和質(zhì)量與實際需要相稱，從而使安置幫教對象因著安置幫教工作獲得高質(zhì)量的“新生”，引進社會組織便是無法避免的。社會組織介入安置幫教工作可以消除安置幫教工作的強制性，可以更好地贏得信任，可以有更多的渠道籌措資金，可以提供有個性的幫扶，可以實現(xiàn)專業(yè)化幫扶，可以突破地域性限制，可以更靈活、更有效率地幫扶，可以使政府更好地成為安置幫教工作的掌舵者和服務(wù)者，提倡、鼓勵社會組織進入安置幫教領(lǐng)域正成為我國安置幫教工作的努力方向。

關(guān)鍵詞 安置幫教 社會組織 有限政府

作者簡介：陸俊松，廣東司法警官職業(yè)學(xué)院副教授，研究方向：行政法、法律倫理研究。

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.227

“社會組織是獨立于政治組織和經(jīng)濟組織以外的依法成立的、以民間自愿參與、自我組織、自主管理為基礎(chǔ)，以社會公益活動或互益活動為主的非營利組織?！?/p>

將社會組織引進安置幫教工作是許多國家的共同做法。正如高靜波在《赴歐歸來話幫教》中總結(jié)的：“德、法兩國對刑釋解教人員的安置幫教工作是政府扶持、協(xié)會運作，即安置幫教工作由非政府組織的各級社會幫教協(xié)會來實現(xiàn)，協(xié)會由政府管理，政府對協(xié)會的安置幫教工作有預(yù)算撥款、實施保障，但政府的職能部門不直接與刑滿釋放人員接觸?！?不僅歐洲，日本也是如此：“日本的更生保護制度源自民間，有十分堅實的公眾基礎(chǔ)，經(jīng)過長期的發(fā)展，形成了‘官民協(xié)作，以民為主的運作機制，即在政府強力推動下，形成了由政府機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)民間志愿者——保護司開展更生保護工作體系?！?這種做法已經(jīng)成了一種世界趨勢，許多國家競相仿效，我國也不例外。在我國許多地方的安置幫教工作中都已經(jīng)有了社會組織的身影。然而，對社會組織在我國安置幫教工作中到底能夠發(fā)揮怎樣的作用，卻一直缺少系統(tǒng)的理論研究，理論研究的缺乏使得社會組織在安置幫教工作中找不到自己恰當(dāng)?shù)奈恢?，因此，社會組織在安置幫教工作中應(yīng)有的作用一直無法得到凸顯。

根據(jù)對當(dāng)前我國安置幫教工作的了解，我們認為，社會組織進入安置幫教工作可以在以下幾個方面解決我國現(xiàn)行安置幫教工作的困境：

一、社會組織與刑釋解教人員的平等關(guān)系為消除現(xiàn)行安置幫教工作中的“強制性”提供了條件

中央綜治委[1994]2號文件在一開始就明確指出“對刑滿釋放、解除勞教人員的安置、幫教工作是在黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，依靠各有關(guān)部門和社會力量對特定對象進行的一種非強制性的引導(dǎo)、扶助、教育、管理活動?！睆脑撐募?，我們清楚地看到“非強制性”是安置幫教工作的首要特征。把“非強制性”作為安置幫教工作的首要特征并不是出于偶然的沖動，這是對安置幫教工作本質(zhì)的一種準確把握。因為安置幫教的對象雖然曾經(jīng)因為自己的違法犯罪行為被依法強制，但當(dāng)他們進入安置幫教時，他們已經(jīng)是法律上的自由人了，法定的強制期已經(jīng)結(jié)束了，因此任何組織和個人都沒有權(quán)利再對他們進行任何形式的強制了。但在安置幫教的實際工作中，“非強制性”這一基本理念卻沒有得到很好的執(zhí)行。研究者陳雄飛告訴我們，2013年云南省社會治安綜合治理委員會制定的《關(guān)于加強全省刑滿釋放、解除勞動教養(yǎng)人員安置幫教工作的意見》中就直接將中央綜治委[1994]2號文中的“非強制性”規(guī)定刪除。而這樣做的不僅是云南一省。2005寧波市政府頒布的《寧波市歸正人員安置幫教工作實施細則》中不僅刪除了中央綜治委文件中的“非強制性”一詞，而且還特別規(guī)定“歸正人員應(yīng)當(dāng)配合和接受有關(guān)部門的安置幫教，不得無故拒絕。” 到目前為止，1994年中央綜治委的文件中的“非強制性”要求已經(jīng)基本不見蹤影，強制性色彩越來越濃。安置幫教工作的一些基本制度也都體現(xiàn)了明顯的強制性，如刑釋解教人員必須到戶口所在地報到，許多地方安置幫教部門不允許安置幫教對象拒絕組織的安排。更有甚者，許多地方都要求刑釋解教人員定期寫思想?yún)R報，有的基層政府部門還會定期約談刑釋解教人員。這些做法無不體現(xiàn)著濃郁的強制色彩?？梢哉f，現(xiàn)行安置幫教工作對強制性的依賴正日益加深。所以，刑釋解教人員雖然走出了高高的圍墻，走出了堅固的鐵門，但是來自于政府的有形無形的強制依然伴隨著他們。這樣做的結(jié)果，一方面使政府設(shè)立安置幫教制度的本意被扭曲，另一方面又增加了刑釋解教人員的對抗意志，所以許多刑釋解教人員在走出高墻之后寧愿選擇離開“本鄉(xiāng)”、“本土”，使自己真正成為“自由人”。但是社會組織與安置幫教對象間的關(guān)系卻是另一番景象。社會組織因其非政府性決定了其與安置幫教對象間只能是平等關(guān)系，社會組織根本無任何特權(quán)對幫教對象實行任何形式的強制。這樣一種平等的關(guān)系為做好安置幫教工作預(yù)備了充分的前提條件，使安置幫教工作擺脫了出現(xiàn)強制性的可能。

二、社會組織的“自愿性”保證了從業(yè)者的真誠熱情，從而為贏得安置幫教對象的信任創(chuàng)造了條件

雖然在目前的安置幫教工作中，大都將安置幫教工作的內(nèi)容簡化為刑釋解教人員找工作，但就是如此簡化后，該項工作依然是十分艱難而且繁瑣，更何況，除此之外，還要面對刑釋解教人員的種種心理問題、情感問題、家庭問題等等。安置幫教工作需要從業(yè)人員持久的真誠、耐心、熱情、專注。但這是政府無法提供的。政府用來處理安置幫教工作的資源是有限的。雖然與安置幫教工作有關(guān)的政府職能部門眾多，幾乎重要的政府職能部門都承擔(dān)著相關(guān)的職責(zé)，但卻沒有人專職從事安置幫教工作。就拿司法所來說，大多數(shù)的司法所人員都非常有限，但他們卻承擔(dān)著眾多的職責(zé)，安置幫教工作只是其職責(zé)之一。換句話說，雖然承擔(dān)安置幫教工作責(zé)任的部門和人員眾多，但大家都是“兼職”，正如有的地方總結(jié)的：“派出所沒有精力管、司法所沒有人力管、村（居）委會沒有能力管?！边@必然影響安置幫教工作。我國目前安置幫教工作主要是由司法所承擔(dān)，但司法所的人員有限而且司法所本身從事的工作內(nèi)容繁多，因此在工作中，刑釋解教人員常常感到司法所工作人員態(tài)度不好，缺乏耐心，并因而產(chǎn)生不信任和抵觸情緒。而社會組織的“自愿性”正好可以彌補這一不足?！吧鐣M織通常被認為是以志愿精神提供社會公益產(chǎn)品與服務(wù)的部門” 。社會組織的成立是自愿的，社會組織的從業(yè)者是自愿的，社會組織從事安置幫教工作也是自愿的，這種自愿性保證了從業(yè)人員能夠在工作中保有持久的熱情和真誠，而這份持久的熱情、真誠正是贏得需要幫扶的刑釋解教人員信賴的基礎(chǔ)。

三、社會組織可以多方籌措資金，從而彌補政府投入的不足

在安置幫教工作中，許多工作部門都有一個共同的總結(jié)，就是經(jīng)費不足。許多地方的司法所在工作總結(jié)中都特別把經(jīng)費不足當(dāng)作做好安置幫教工作存在的一個主要的困難。然而，各地政府所能給予安置幫教工作的費用總是有限的，無法不受各地財政的影響。發(fā)達、富裕的地區(qū)，經(jīng)費相對充足一些，而對于貧窮的、不發(fā)達地區(qū)來說，經(jīng)費就會成為一個大問題?；鶎诱軌颢@得安置幫教工作經(jīng)費渠道更是有限的，且受到多重的約束。但社會組織在籌措經(jīng)費方面卻有許多便利的條件。社會組織可以進行公開募集資金，社會組織可以接受廣泛的捐款。隨著社會富裕程度的提高，社會組織通過募集和接受捐款可以籌措到巨額的資金，從而彌補單單依靠政府投入帶來的資金的不足。

四、社會組織可以提供有個性特色的幫扶，從而使幫教對象得到更有尊嚴的對待

政府職能部門從事安置幫教工作，因其人力物力的限制，工作重點主要在完成上級的統(tǒng)一部署，無暇顧及各個刑釋解教人員的個性特色，所以各地的政府職能部門在安置幫教工作上呈現(xiàn)出明顯的“一致性”。從幫教內(nèi)容到幫教手段到評價幫教工作的成績等方面都呈現(xiàn)出明顯的共性。但是，刑釋解教人員并不會因為他們都曾經(jīng)是違法犯罪人員而變得千篇一律。他們各自的需求都會有著明顯的不同，他們各自的家庭狀況、經(jīng)濟狀況、身體狀況、文化水平狀況、職業(yè)技能狀況都會不同。此外，因著他們各自不同的違法犯罪經(jīng)歷所產(chǎn)生的心理問題、社會關(guān)系等問題也會不同。所以，每一個刑釋解教人員所需要的幫教都會有自己的特殊要求，只有滿足這種帶有個體特色需求的幫教才算是真正實現(xiàn)了幫教的目的。我們不能因為他們都曾經(jīng)是違法犯罪人員就只把他們作為一個群體對待而忽略他們個體的需求。但是政府職能部門即使有這樣的意愿，他們也做不到。然而社會組織卻可以在此有所作為。概括地說，社會組織因其數(shù)量眾多，從業(yè)人員并沒有數(shù)量上的限制以及專門從事安置幫教等特點而可以實現(xiàn)按每一個需要幫教人員的個體特點來實現(xiàn)有針對性的幫教。

具體來講：首先，法律沒有為社會組織的數(shù)量設(shè)定限制。只要社會有需要，只要有人愿意就可以按規(guī)定成立一個社會組織，而這一點是政府無法做到的，政府的規(guī)模是限定的，無法隨意改變。其次，社會組織的從業(yè)人員也沒有硬性的數(shù)量規(guī)定，根據(jù)需要和可能，從業(yè)人員可以隨時增加。最后，就某一個社會組織來說，它可以只從事安置幫教工作，專心致志地來做這項工作，而這一點也是政府難以做到的?，F(xiàn)在從事安置幫教工作的政府機構(gòu)基本上都是身兼數(shù)職。社會組織的這些特點使得社會組織無論從主觀方面還是從客觀方面都能夠根據(jù)每一個安置幫教對象的個體需要來設(shè)計幫教方案，從而使得每一個需要幫助的刑釋解教人員受到有尊嚴的對待。

五、社會組織可以實現(xiàn)安置幫教的專業(yè)化，從而使安置幫教對象受到有針對性的照顧

一般的政府行政機構(gòu)并不強調(diào)專業(yè)性，大多數(shù)行政機關(guān)的工作人員所從事的工作也并沒有明顯的專業(yè)特色?，F(xiàn)在從事安置幫教工作的行政機關(guān)和具有該職責(zé)的行政人員都不是因為某種特別的專業(yè)特長而被安排從事該項工作的。在現(xiàn)行的安置幫教工作中，需要安置的刑釋解教人員也很少根據(jù)自身的需要受到專業(yè)對待。但是，這種現(xiàn)象并不等于說安置幫教工作不需要專業(yè)性。事實上，刑釋解教人員許多的需求是要借助專業(yè)的幫助才能得到妥善解決的。如其中的女性、老人、青少年、吸毒者，他們的生理、心理上的問題實在需要專業(yè)的幫助，并非一般的泛泛安慰和找一份工作就能解決的。而要政府在安置幫教工作中實現(xiàn)專業(yè)性則更是難上加難，幾近于不可能。但是社會組織卻可以在此有所作為。因為社會組織成立本身就是可以根據(jù)專業(yè)特色來成立的，可以把為刑釋解教中某一特定群體服務(wù)作為自己的目標，如日本有專門的“婦女更生保護會”。毫無疑問，富有專業(yè)特色的幫教會更加有利于被幫教人員，會取得更理想的效果，這應(yīng)當(dāng)成為社會組織從事安置幫教工作的一個受到鼓勵的發(fā)展方向。

六、社會組織可以突破地域性限制，從而使安置幫教對象可以主動選擇有利于自己發(fā)展的地方

現(xiàn)行安置幫教制度非常強調(diào)刑釋解教人員回原戶籍接受安置幫教。從中央綜治委[1994]2號文到中辦發(fā)[2010]5號文都貫穿著這一精神，而地方各級政府及政府部門所制定的各種與安置幫教工作有關(guān)的規(guī)范性文件也都體現(xiàn)著同樣的意思。強調(diào)安置幫教工作的戶籍原則有著明顯的好處：刑釋解教人員回到原戶籍地可以得到家庭及親朋的支持，原戶籍地的基層政府也比較了解情況，可以制訂出有針對性的幫教方案。但這只是問題的一個方面。戶籍原則的另一個方面是，戶籍地也是許多案件中受害人所在地，而讓刑釋解教人員必須回到“充滿敵意”的地方，這很顯然不利于其重新做人，而當(dāng)?shù)鼗鶎诱膊⒉粫驗榘仓脦徒虒ο笫潜镜厝司蜁l(fā)出額外的溫情。所以，戶籍原則對安置幫教工作帶來的影響只能說是利害參半，因此許多刑釋解教人員在離開監(jiān)獄和勞教所后選擇不回原戶籍地，他們寧愿去一個陌生的地方，選擇一切都可以重新開始的地方。

而社會組織從事安置幫教工作卻可以突破這種限制。社會組織因其非政府屬性，其人力物力的來源可以不受地方性的約束，可以接受外地、甚至國際的捐款和志愿者，這使得其有能力接受非本地戶籍的需要幫教的刑釋解教人員，而一些大型的社會組織，甚至可以在全國或全省范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排人力物力，這也為需要幫教的刑釋解教人員選擇有利于自己健康發(fā)展的幫教環(huán)境提供了可能。

七、社會組織可以更有效率、更靈活地進行幫教工作，從而使安置幫教工作展現(xiàn)不同的特色

政府從事安置幫教工作要受到政府組織系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的影響，尤其是具體從事安置幫教工作的都是基層政府的職能部門，它們處于政府這個龐大的系統(tǒng)的末梢，這些職能部門從事安置幫教工作當(dāng)然會把遵照上級的要求作為首選，最看重的是完成上級交付的任務(wù)，因為最終評價其工作成效的是其上級，而且因其本身的基層政府屬性，它們不能擅自根據(jù)安置幫教對象的需要更改上級制定的工作計劃。保持自身的統(tǒng)一性使得政府的安置幫教工作缺少靈活性，而靈活性的缺失就使得在安置幫教工作方面無法及時根據(jù)每一個對象所處的特定情境來設(shè)定幫教計劃、方案，所以全國的安置幫教工作呈現(xiàn)出明顯的格式化特色。而社會組織的非政府屬性正可以避免這種僵化。社會組織自身是獨立的，大多數(shù)的社會組織都沒有一個龐大的組織系統(tǒng)，這種自身組織結(jié)構(gòu)的簡單性為社會組織靈活從事安置幫教工作提供了條件。社會組織在從事安置幫教工作中沒有許多的上級需要服從，它可以根據(jù)幫教對象所處的具體情境靈活地制定幫教計劃方案，只要不違反法律規(guī)定，只要不有礙公序良俗，社會組織可以根據(jù)幫教對象的特點和其所處的具體情勢“量體裁衣”。

八、社會組織從事安置幫教工作可以減輕政府的負擔(dān)，使政府更好地發(fā)揮自身在安置幫教中的作用

從我國安置幫教工作的歷史中，我們看到，安置幫教工作最早是政府發(fā)動的，而且直至今日，政府依然是安置幫教工作不可或缺的主角。政府基本上包攬了安置幫教的全部工作。安置幫教工作的性質(zhì)、對象、范圍、工作目標、任務(wù)及完成任務(wù)的組織手段、經(jīng)費來源莫不由政府統(tǒng)一規(guī)定；此外，安置幫教工作所需要的各種類、各層級的規(guī)范性文件都是由政府制定，所以政府牢牢地掌握著安置幫教工作的方向。從中央到地方，眾多的政府部門承擔(dān)著具體的安置幫教工作任務(wù)，眾多的政府工作人員直接從事著安置幫教的各項工作。以廣東省《安置幫教工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位工作職責(zé)》的規(guī)定為例——這個規(guī)定涉及廣東省高級人民法院、廣東省人民檢察院、廣東省公安廳、廣東省經(jīng)貿(mào)委、廣東省教育廳、廣東省民政廳、廣東省司法廳、廣東省財政廳、廣東省勞動和社會保障廳、廣東省國土資源廳、廣東省地方稅務(wù)局、廣東省工商行政管理局、廣東省總工會、廣東省委員會、廣東省婦聯(lián)、廣東省社科院、廣東省監(jiān)獄管理局、廣東省勞教工作管理局，并且每個涉及的單位都有著具體的職責(zé)。當(dāng)然，這只是涉及的省級單位，而事實上從省級到市縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)到街道辦事處、司法所的各級組織莫不承擔(dān)著安置幫教工作的各項具體職責(zé)，從刑釋解教人員入戶到找工作……正是政府的全方位介入成就了我國安置幫教工作的規(guī)模和可喜的成績。但是，也正是這種全方位介入的方式使得政府在安置幫教工作中早已不堪重負?！半S著現(xiàn)代社會中公民對公共服務(wù)需求的不斷提升，政府大包大攬公共服務(wù)的做法，不僅效率不高、提供的服務(wù)內(nèi)容和質(zhì)量有限，而且因其內(nèi)容日益龐雜，各級政府早已不堪重負?！?/p>

政府開始呼喚非政府組織加入安置幫教工作，政府主動為非政府組織進入安置幫教工作創(chuàng)造條件，而且政府還通過向有志于安置幫教工作的非政府組織購買服務(wù)來支持非政府組織從事安置幫教工作。時至今日，我國的社會組織已經(jīng)有了相當(dāng)?shù)囊?guī)模。根據(jù)俞可平在《論國家治理現(xiàn)代化》一書中提供的數(shù)據(jù)：“目前在各級民政部門正式登記注冊的社會組織已超過40萬個，實際存在的社會組織有可能超過300萬個?！?這是一個十分龐大的資源，如果政府能夠吸引其中的一部分進入安置幫教工作，必將使政府可以從繁重的安置幫教具體工作中抽出身來，從而也使政府從重重職責(zé)的束縛之中得以脫身。當(dāng)然，政府的抽身和脫身并不是說政府從此可以撒手不管，乃是說政府可以在安置幫教工作中站到自己應(yīng)有的位置上，專心做好掌舵者和服務(wù)者，從而使政府有限的資源充分發(fā)揮作用。

注釋：

李峰. 科學(xué)發(fā)展觀視域下社會組織的作用分析.黨政干部學(xué)刊.2014（2）.70.

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陳雄飛.當(dāng)前安置幫教工作中存在的主要問題與建議.犯罪改造與研究.2010（1）.

方瑩.社會組織在刑釋解教人員就業(yè)安置中的功能研究.華東理工大學(xué).2011-12-20.

劉珊.充分發(fā)揮社會組織在社會治理中的積極作用.http：//home.china.com.cn/lmpt/lwjzwk/2015-04-30/a628970.shtml.

俞可平.論國家治理現(xiàn)代化.社會科學(xué)文獻出版社.2014.