社會(huì)組織參與社區(qū)治理的困境探究

王穎

摘要：社會(huì)組織在介入社區(qū)治理的過(guò)程中面臨著某些困境，影響社會(huì)組織效能的充分發(fā)揮。介入過(guò)程中，利益協(xié)調(diào)、人員招募、服務(wù)效果、評(píng)估監(jiān)督等方面都存在問(wèn)題，這些問(wèn)題產(chǎn)生的原因包括社會(huì)組織的認(rèn)知度低；自身能力不足；組織的非營(yíng)利性與贏利性的沖突；居民對(duì)社區(qū)的歸屬感不強(qiáng)；行政化色彩強(qiáng)；評(píng)估監(jiān)督體制未建立等。因此，通過(guò)加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制、促進(jìn)非政府化改革和多元共治、提高人員素質(zhì)、建立獎(jiǎng)懲機(jī)制、創(chuàng)新服務(wù)理念等方法可以完善社會(huì)組織介入社區(qū)的治理，提升服務(wù)效率，促進(jìn)社區(qū)的創(chuàng)新治理。

關(guān)鍵詞：社會(huì)組織；社區(qū)治理；困境

中圖分類(lèi)號(hào)：D669.3；D632.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-864X（2016）11-0026-02

一、概念界定及社會(huì)組織介入社區(qū)治理的背景

社會(huì)組織是公民自愿組成的、具有非營(yíng)利性和非政府性的、在公民社會(huì)領(lǐng)域中活動(dòng)的組織。[10]

社區(qū)是在一定地域中形成的，具有密切相互關(guān)系和意識(shí)的人們生活共同體。[11]

社區(qū)治理是指“在法制化、規(guī)范化的前提下，由政府行政組織、社區(qū)黨組織、社區(qū)自治組織、社區(qū)非營(yíng)利組織、轄區(qū)單位以及社區(qū)居民等多元主體共同管理社區(qū)公共事務(wù)的活動(dòng)?！盵12]

改革開(kāi)放以來(lái)，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的放開(kāi)，社會(huì)矛盾不斷顯現(xiàn)，群眾的切身利益與需求得不到滿(mǎn)足，對(duì)政府及服務(wù)機(jī)構(gòu)滿(mǎn)意度低。隨著改革的深入，社會(huì)組織得到快速發(fā)展，在提供公共服務(wù)、調(diào)節(jié)社會(huì)矛盾等方面發(fā)揮了重要作用。十八屆三中全會(huì)提出推進(jìn)社會(huì)事業(yè)改革創(chuàng)新，創(chuàng)新社會(huì)治理體制，鼓勵(lì)多元主體參與社區(qū)公共事務(wù)，將促進(jìn)社會(huì)各主體尤其是社會(huì)組織參與社會(huì)的治理，推進(jìn)民主化和現(xiàn)代化進(jìn)程。

二、社會(huì)組織介入社區(qū)治理的現(xiàn)狀

社會(huì)組織介入社區(qū)治理主要是向社區(qū)內(nèi)各類(lèi)弱勢(shì)群體以及普通居民提供福利服務(wù)和發(fā)展性服務(wù)，比如優(yōu)撫救濟(jì)、居家養(yǎng)老、親子溝通、學(xué)習(xí)輔導(dǎo)、青少年成長(zhǎng)性活動(dòng)等；資金主要來(lái)自于政府，部分來(lái)自于民間。社會(huì)組織與社區(qū)合作，多是購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、資源支持和項(xiàng)目補(bǔ)貼。社區(qū)為社會(huì)組織提供場(chǎng)地、活動(dòng)場(chǎng)所、人員名單，社會(huì)組織提供服務(wù)。社會(huì)組織介入社區(qū)治理，減小了政府和社區(qū)提供公共服務(wù)的壓力，居民得到了良好的服務(wù)，評(píng)價(jià)較原有服務(wù)有所提高。

三、社會(huì)組織介入社區(qū)治理的困境及原因分析

（一）困境。

1.利益沖。

社會(huì)組織介入社區(qū)治理涉及居委會(huì)、政府、社會(huì)組織、居民等多個(gè)主體，每個(gè)主體有各自的利益。如何協(xié)調(diào)、平衡各方利益，達(dá)到效益的最大化成為社會(huì)組織介入社區(qū)治理的一個(gè)困境。H機(jī)構(gòu)希望多開(kāi)展有針對(duì)性的小規(guī)模服務(wù)，社區(qū)卻希望多開(kāi)展大規(guī)模有社會(huì)效應(yīng)的活動(dòng)；民政局希望機(jī)構(gòu)多提供免費(fèi)的外來(lái)務(wù)工子女的學(xué)習(xí)輔導(dǎo)，居民也希望提供免費(fèi)服務(wù)，但機(jī)構(gòu)不可能大面積地不收費(fèi)。

2.人員招募問(wèn)題。

服務(wù)對(duì)象招募困難?，F(xiàn)實(shí)中，許多社區(qū)都反映社區(qū)居民參加活動(dòng)的積極性不高。H機(jī)構(gòu)在社區(qū)進(jìn)行宣傳招募時(shí)，許多居民只是觀(guān)望，對(duì)于服務(wù)的真實(shí)性存疑或者對(duì)活動(dòng)興趣不大，也有招募到的居民在開(kāi)展活動(dòng)時(shí)爽約。

員工人數(shù)少，素質(zhì)不高。像H機(jī)構(gòu)對(duì)于招聘的要求是本科學(xué)歷有兩年以上經(jīng)驗(yàn)或者研究生以上學(xué)歷。社會(huì)組織招募員工的要求高即意味著招募到的人員少，該機(jī)構(gòu)反映招募到溝通、策劃能力強(qiáng)、專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)高的員工存在困難。

3.服務(wù)水平無(wú)法滿(mǎn)足居民需求。

隨著物質(zhì)生活水平的提高，人們的需求層次有所提高，對(duì)服務(wù)提出更多、更高的要求。在H機(jī)構(gòu)入駐的社區(qū)，居民對(duì)專(zhuān)業(yè)的心理咨詢(xún)、老年護(hù)理、法律咨詢(xún)等都存在需求，而能完全應(yīng)對(duì)的社工鳳毛麟角，大多只能選擇不受理或轉(zhuǎn)介給其他機(jī)構(gòu)。

4.評(píng)估與監(jiān)督問(wèn)題。

政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)在評(píng)估主體的篩選、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的訂立、信息的透明公開(kāi)等方面都存在不足。實(shí)際中存在服務(wù)的評(píng)估由實(shí)施方自行組建，且缺乏完整的評(píng)估體系、專(zhuān)業(yè)的評(píng)估方法。由于缺乏專(zhuān)業(yè)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，H機(jī)構(gòu)在服務(wù)前期、服務(wù)中期以及服務(wù)結(jié)束都只能由機(jī)構(gòu)本身來(lái)進(jìn)行評(píng)估，很難確保評(píng)估的真實(shí)性、準(zhǔn)確性。政府部門(mén)評(píng)估側(cè)重的是結(jié)果評(píng)估，且缺乏專(zhuān)業(yè)性，無(wú)法指出機(jī)構(gòu)在服務(wù)過(guò)程中存在的問(wèn)題和改進(jìn)的建議。

（二）原因分析。

1.社會(huì)組織。

（1）社會(huì)組織認(rèn)知度低。

社會(huì)組織近些年迅速發(fā)展，多是服務(wù)弱勢(shì)群體，也未普及全社區(qū)；社會(huì)組織最初從國(guó)外引入，不像居委會(huì)是中國(guó)的“本土產(chǎn)品”，與居民聯(lián)系不深，很難得到居民的信任。筆者在南京市江寧區(qū)的幾個(gè)街道做調(diào)查，約三分之一的居民沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)過(guò)社會(huì)組織。

（2）能力不足，無(wú)法滿(mǎn)足服務(wù)對(duì)象需要。

雖然社工進(jìn)行過(guò)專(zhuān)業(yè)的培訓(xùn)，但由于目前社工工資待遇低，認(rèn)知度低，發(fā)展空間不大，所以經(jīng)常跳槽，缺失的激勵(lì)機(jī)制無(wú)法驅(qū)動(dòng)社工在實(shí)踐中做出進(jìn)一步的探索，社工能力得不到提升。H機(jī)構(gòu)在提供老年服務(wù)時(shí)，遇到有自殺傾向的老人，員工憑借自身的閱歷與經(jīng)驗(yàn)很難與老人有效溝通，無(wú)法解決老人的問(wèn)題。

（3）組織的非營(yíng)利性與贏利性的沖突。

社會(huì)組織具有非營(yíng)利性，但不意味著不考慮收益，否則組織無(wú)法運(yùn)行。社會(huì)組織接手項(xiàng)目會(huì)得到一筆經(jīng)費(fèi)，但經(jīng)費(fèi)不算多，因此很難保證社會(huì)組織不會(huì)為自身的利益縮減服務(wù)成本，降低服務(wù)質(zhì)量，或者直接拒絕利潤(rùn)低的項(xiàng)目，以此獲得自身收益的最大化。H機(jī)構(gòu)運(yùn)行過(guò)程中，有很多居民來(lái)機(jī)構(gòu)希望辦理低保，但因投入時(shí)間多，收益低，機(jī)構(gòu)選擇縮減或規(guī)避該業(yè)務(wù)。

2.居民因素。

居民對(duì)社區(qū)的歸屬感不強(qiáng)。從前的熟人社會(huì)，人們因?yàn)檠墶⒌鼐?、業(yè)緣生活在同一片區(qū)域，歸屬感和認(rèn)同感都很強(qiáng)。但隨著市場(chǎng)化的進(jìn)行，熟人社會(huì)變成了陌生人社會(huì)，人與人之間缺乏感情的交流和維系，對(duì)于身處的區(qū)域沒(méi)有感情，社區(qū)舉辦活動(dòng)也大多選擇置身事外。筆者了解到，主動(dòng)去向居委會(huì)和社會(huì)組織尋求幫助和服務(wù)的居民只有15.5%，大部分參與人員都是社區(qū)和社會(huì)組織招募來(lái)的，居民主動(dòng)性不高。

3.體制因素。

（1）行政化色彩強(qiáng)，社會(huì)組織受政府影響大。

社區(qū)居委會(huì)雖然是非政府機(jī)構(gòu)，但是我國(guó)的社區(qū)治理一直是政府主導(dǎo)的自上而下的管理，社區(qū)常承擔(dān)部門(mén)下達(dá)的各種事務(wù)性工作，導(dǎo)致社區(qū)疏于開(kāi)展活動(dòng)。社會(huì)組織依賴(lài)政府資金，開(kāi)展的活動(dòng)也會(huì)受到政府的影響，往往制約了社會(huì)組織的靈活性與創(chuàng)新性。

（2）管理松散，評(píng)估監(jiān)督不到位。

雖然社會(huì)組織數(shù)量有大規(guī)模的增長(zhǎng)，但被處罰和取締的也有一定比例。究其原因，一是法律制度體系建設(shè)不完備，監(jiān)督和第三方評(píng)估機(jī)制不健全，二是價(jià)值觀(guān)的導(dǎo)向問(wèn)題。市場(chǎng)導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)某些社會(huì)組織謀求經(jīng)濟(jì)利益的最大化，對(duì)于群眾的真實(shí)訴求和需要?jiǎng)t放在其次。

四、改善社會(huì)組織介入社區(qū)治理的建議

1.深化體制改革，實(shí)現(xiàn)政社分開(kāi)。

政府注意減政放權(quán)，只給予社區(qū)和社會(huì)組織一些指導(dǎo)性的意見(jiàn)或建議，不要過(guò)多干涉社區(qū)和社會(huì)組織的運(yùn)行。明確各方權(quán)責(zé)，實(shí)現(xiàn)政社分開(kāi)，政府進(jìn)行監(jiān)管，社區(qū)和組織施行服務(wù)，雙方互有交涉又不過(guò)分干涉，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民的自治和社區(qū)的自我管理。

2. 完善第三方評(píng)估和監(jiān)督機(jī)制。

加強(qiáng)法制建設(shè)，加快制定有關(guān)社會(huì)組織的法律。建立健全第三方評(píng)估和監(jiān)督機(jī)制，保證評(píng)估的獨(dú)立性、權(quán)威性，注重對(duì)過(guò)程的評(píng)估，并對(duì)評(píng)估做出評(píng)估。監(jiān)督主體可多樣化，包括政府、社會(huì)組織、社區(qū)、群眾，使監(jiān)督更全面、更公正。

3.建立社工扶持制度。

提高社工薪酬待遇，在社會(huì)營(yíng)造社工的認(rèn)同感；同時(shí)注意加強(qiáng)對(duì)社工的培訓(xùn)和考核。政策上給予社工以相應(yīng)的扶助，比如為社工人才提供住房、工作補(bǔ)助，適當(dāng)提高社工薪資，對(duì)于購(gòu)買(mǎi)社工服務(wù)的企業(yè)和組織給予一定的稅收減免，借用市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)手段留住社工人才。加強(qiáng)大學(xué)生對(duì)社會(huì)工作的認(rèn)同感和使命感，提高服務(wù)的專(zhuān)業(yè)化水平。鼓勵(lì)學(xué)校、醫(yī)院、企業(yè)、社區(qū)等購(gòu)買(mǎi)社工服務(wù)，并給予補(bǔ)貼或優(yōu)惠政策。

4.創(chuàng)新服務(wù)理念，鼓勵(lì)多元主體參與社區(qū)治理。

社區(qū)和社會(huì)組織應(yīng)該引入社會(huì)力量，尋求社會(huì)支持。在社會(huì)上募集資金，尋求資源，比如企業(yè)、基金會(huì)，甚至學(xué)校、醫(yī)院等，鼓勵(lì)多元主體的參與。注意發(fā)動(dòng)廣大群眾，引導(dǎo)居民參與社區(qū)自治，鼓勵(lì)居民為社區(qū)治理獻(xiàn)言獻(xiàn)策，讓居民真正成為社區(qū)的主人。

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