政府主導(dǎo)型社會治理模式下社會組織發(fā)展理路

宰思燁

摘 要：在政府主導(dǎo)型的社會治理階段，政府在社會組織發(fā)展過程中處于關(guān)鍵地位，是推動社會組織發(fā)展的重要主體，在分析了我國主導(dǎo)型社會治理的必然性的基礎(chǔ)上，闡述了政府在促進社會組織發(fā)展進程中的宏、微觀兩方面的作用，即更新社會治理的傳統(tǒng)觀念，進行制度創(chuàng)新，自我改革簡政放權(quán)，頂層設(shè)計和改革社會組織管理制度，加大資金投入力度，加強社會組織體系建設(shè)。

關(guān)鍵詞：政府主導(dǎo)；社會治理；社會組織

黨的十八大報告提出要加快推進社會體制改革，加快形成政社分開，權(quán)責(zé)明確，依法自治的現(xiàn)代社會組織體制，加強社會建設(shè)。[1]黨的十八屆三中全會則進一步提出要創(chuàng)新社會治理體制，改革社會治理方式，激發(fā)社會組織活力的改革目標(biāo)。[2]這就為充分發(fā)揮社會組織在社會治理過程中的作用提供了足夠的空間和進行了頂層設(shè)計。但是，不容忽視的是我國現(xiàn)有國情中，社會治理還處于政府主導(dǎo)型的發(fā)展階段，因此，在此階段，我們在研究如何促進社會組織的成長與發(fā)展并發(fā)揮其在社會治理進程中的積極作用的同時需要我們把握政府在其主導(dǎo)型的社會治理模式中所應(yīng)發(fā)揮的作用。

一、社會治理的背景與內(nèi)涵

十一屆三中全會后，我國開始進行市場經(jīng)濟體制改革。隨著市場經(jīng)濟的迅速發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)和利益格局高度分化，社會價值觀念多元化。隨著社會進入高速運轉(zhuǎn)狀態(tài)，變得高度復(fù)雜和不確定的同時，我們也正在邁向一個新的時代即個性化時代和變革時代。原有的政府和社會高度合一，鐵板一塊的社會管理模式已然不能適應(yīng)新形勢的發(fā)展，建構(gòu)可替代性的社會治理模式已成為必然趨勢。為此我國進行了政治、經(jīng)濟、社會領(lǐng)域的改革，政府職能發(fā)生了很大轉(zhuǎn)變，不斷嘗試在新領(lǐng)域簡政放權(quán)，將大量事務(wù)推向社會。

黨的十八屆三中全會《決定》指出，全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”。[2]《決定》全文共24次提到“治理”一詞，這主要有：國家治理、政府治理、社會治理、社區(qū)治理、國際經(jīng)濟治理、治理體系、治理能力、治理體制、治理結(jié)構(gòu)、治理方式、系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理、第三方治理等等。[3]

王浦劬教授把不同層次上涉及治理活動的三個基本概念歸納為國家治理、政府治理和社會治理，本文主要從社會治理層面進行論述。

在公共管理領(lǐng)域，治理的概念是20世紀(jì)90年代在全球范圍內(nèi)逐步興起的。在關(guān)于治理的各種定義中，全球治理委員會的表述具有很大的代表性和權(quán)威性，其對治理作出如下界定：治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。[4]它是使相互沖突或不同的利益得以協(xié)調(diào)并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程，包括正式機構(gòu)、規(guī)章制度記憶種種非正式安排，其核心在于多元主體的合作共治。

相對應(yīng)的，社會治理則是政府組織、市場組織、社會組織以及個人等多元主體通過共同協(xié)商處理社會公共領(lǐng)域內(nèi)的公共事務(wù)的一個持續(xù)過程，以及為保證這一過程得以順利進行的各種制度、體制、理念、規(guī)則、方法和方式的總和。

二、政府主導(dǎo)型社會治理模式的必然性

社會治理的核心要義在于多元主體的合作共治，然而我國由于傳統(tǒng)歷史文化的遠因、計劃經(jīng)濟體制的中因和政府主導(dǎo)型經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的近因，已經(jīng)習(xí)慣了由政府作為單一主體管控國家事務(wù)和社會公共事務(wù)。在一定程度上也導(dǎo)致了我國社會組織發(fā)育明顯不成熟，而缺乏多元主體的協(xié)同并進，社會治理是無法真正實現(xiàn)的。要實現(xiàn)社會治理的目的，就必須充分發(fā)揮政府的作用，這其中當(dāng)然包括建立和培育社會組織。

在我國，由于各種歷史原因和現(xiàn)實因素，一方面，政府據(jù)有社會普遍認同廣泛的權(quán)能地位，并且政府從這種權(quán)能地位出發(fā)制定各種有效政策，促進了國家和社會各方面的飛速發(fā)展，從而又加深了整個社會對其權(quán)能地位的認同和遵從。另一方面，政府在社會資源的控制上仍然占據(jù)著絕對優(yōu)勢地位。此外，考察我國現(xiàn)實國情也可得出這樣的結(jié)論：中國的歷次重大改革，只有靠政府這個強力權(quán)威才能推動。社會治理體制的改革自然也不例外，我國目前大多數(shù)社會組織的建立也是在政府職能轉(zhuǎn)變過程中根據(jù)社會需要政府選擇的結(jié)果，是政府主動讓渡邊緣空間的結(jié)果。[5]

十八屆三中全會的《決定》在全面深化改革的意義上指出，我國的社會治理要堅持系統(tǒng)治理、加強黨委領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互[7]在當(dāng)前的中國，只有實行政府主導(dǎo)型治理，才能更好更快實現(xiàn)有效的社會治理。因此，在我國發(fā)展的現(xiàn)階段，發(fā)揮政府在社會治理中的主導(dǎo)作用，是合乎歷史發(fā)展規(guī)律的必然選擇。

三、政府主導(dǎo)型社會治理模式下社會組織發(fā)展的路徑

所謂政府主導(dǎo)型的社會治理，是指在執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下，由政府組織領(lǐng)導(dǎo)，吸納社會組織、市場組織以及個人等多方面治理主體參與對社會公共事務(wù)進行治理的活動，是以“實現(xiàn)和維護群眾權(quán)利為核心，發(fā)揮多元治理主體作用，針對國家治理中的社會問題，完善社會福利、保障改善民生，化解社會矛盾，促進社會公平，推動社會有序和諧發(fā)展的過程”。[8]在這種社會治理模式下，政府應(yīng)該積極發(fā)揮自身作用，為實現(xiàn)社會治理的各方面要求創(chuàng)造條件，我認為應(yīng)該主要從宏觀、微觀兩方面做出努力：

從宏觀方面來說，首先，切實更新觀念，樹立社會治理理念。政府的態(tài)度很大程度上決定著社會治理的發(fā)展方向，政府及其工作人員必須深刻理解社會治理的內(nèi)涵和要求，由管控社會的理念轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫砩鐣睦砟?，必須要明確社會治理相對于傳統(tǒng)的社會統(tǒng)治和管理所具有的特殊屬性：社會治理強調(diào)以共識愿景，認同信任，公私合作，伙伴關(guān)系，平等協(xié)商，多元共治的方式來制定和執(zhí)行社會政策，實施對社會公共事務(wù)的管理，以提供有效的公共服務(wù)和優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品，在各種主要的治理主體之間造成合作性的行動是其核心問題，[9]必須要明確自身不再是社會治理的唯一主體，而是處于多元主導(dǎo)地位，應(yīng)對其他社會治理主體持包容性態(tài)度，允許并積極支持和促進其發(fā)展。

其次，提升自身能力、進行制度創(chuàng)新，制定和執(zhí)行有利于社會組織發(fā)育和成熟并有效發(fā)揮社會治理主體作用的宏觀政策和法規(guī)。制度是指以憲法、法律、法規(guī)為基本內(nèi)容的正式規(guī)則和以習(xí)俗、傳統(tǒng)、習(xí)慣等形式存在的非正式規(guī)則交錯構(gòu)成的一整套的規(guī)則體系及實現(xiàn)機制。[10]制度是一種稀缺性的資源，合理的制度安排可以為社會治理的實現(xiàn)創(chuàng)造各種有利的制度條件，而政府則是實現(xiàn)制度安排的最經(jīng)常主體之一，因此政府就必須努力通過各種方式和途徑提升自身能力進行制度創(chuàng)新，包括以憲法、法律、法規(guī)為基本內(nèi)容的正式規(guī)則和以習(xí)俗、傳統(tǒng)、習(xí)慣等形式存在的非正式規(guī)則交錯構(gòu)成的一整套的規(guī)則體系及實現(xiàn)機制，向社會提供合理、有效的制度安排，促進社會組織的發(fā)育與成熟并在社會治理中發(fā)揮其積極作用。

再次，通過自身的不斷改革，簡政放權(quán)，實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變。隨著社會的轉(zhuǎn)型，我國政府與社會的關(guān)系發(fā)生了很大變化，政府在社會生活中的地位和作用也發(fā)生了很大變化，政府不再是社會治理的單一主體，而是起著多元主導(dǎo)的作用，為此政府就必須不斷地進行深刻的自我革命，不斷地簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變職能，為社會組織的發(fā)展提供足夠的土壤和空間。自從新一屆政府上臺之后，國務(wù)院多次取消和下放了行政審批事項。這些事項大多集中在經(jīng)濟領(lǐng)域，重點是是投資、生產(chǎn)經(jīng)營活動領(lǐng)域，目的是盡量減少政府的微觀干預(yù)，為企業(yè)松綁，讓民間的創(chuàng)造力活躍起來。這一舉措表明了新一屆政府在簡政放權(quán)、職能轉(zhuǎn)變上邁出了重要的一步，同時也為社會組織的發(fā)展提供了適宜的土壤和有利的空間。政府在今后的工作中仍然要沿著這個方向進行努力，不斷嘗試在重要而全新的領(lǐng)域簡政放權(quán)。

最后，吸取市場經(jīng)濟體制改革和市場組織發(fā)展過程中的經(jīng)驗教訓(xùn)，對社會治理和社會組織進行頂層設(shè)計，盡量規(guī)避社會組織體制和社會組織的畸形發(fā)展。

政府、市場和社會三大組織是社會領(lǐng)域的三大組織，構(gòu)成了社會發(fā)展和前進的重要力量。政府作為主導(dǎo)者，在市場組織和社會組織發(fā)展過程中具有具足輕重的作用?？v觀改革開放后的歷史，政府通過制度供給，釋放民力，強力推動了市場經(jīng)濟和市場組織的發(fā)展，但由于缺乏全面系統(tǒng)可持續(xù)的發(fā)展理念的指導(dǎo)，片面強調(diào)了物質(zhì)經(jīng)濟的增長，而忽略了精神文明建設(shè)，以至于屢屢出現(xiàn)假冒偽劣產(chǎn)品、各種食品安全問題，學(xué)術(shù)造假，社會各個領(lǐng)域普遍存在道德缺失等不良現(xiàn)象，并一次次敲擊人們的心靈。因此，我們必須從市場經(jīng)濟體制改革和市場組織發(fā)展歷程中吸取有益的經(jīng)驗和教訓(xùn)，盡量規(guī)避社會組織體制改革和社會組織的畸形發(fā)展。這就要求政府在制度創(chuàng)新、簡政放權(quán)、頂層設(shè)計時要全面合理地制定社會體制改革戰(zhàn)略和社會組織發(fā)展宏觀規(guī)劃，實現(xiàn)兩者“質(zhì)”和“量”的統(tǒng)一。

從微觀層面來說，政府不僅要為社會組織作用的發(fā)揮提供物質(zhì)基礎(chǔ)，還應(yīng)該在制度、法律法規(guī)和組織機構(gòu)建設(shè)方面提供有力保障。

（一）改革社會組織管理制度。第一，完善社會組織的監(jiān)督體制。我國對國內(nèi)社會組織的管理更多是限制有余監(jiān)督不足，對社會組織應(yīng)該強化監(jiān)督職能，在改革雙重登記管理機制的同時要細化登記管理機關(guān)和財政和審計等多部門對社會組織的監(jiān)管職責(zé)規(guī)定。監(jiān)管內(nèi)容也要全面化，不僅監(jiān)督資金的使用和流向，還包括項目執(zhí)行情況。第二，建立責(zé)任追究機制。社會組織因其公益性特征享有優(yōu)惠政策，堅持權(quán)責(zé)利相一致原則，也為了減免慈善丑聞發(fā)生，建立社會組織的責(zé)任追究機制必要性凸顯。這里包括社會組織活動前、中、后三個階段的合法、合理、合情性審查。

（二）加大資金投入力度。1981年，美國公法（97-113）規(guī)定政府要為私人志愿組織提供至少12%的資金，1985年公法（99-83）明確規(guī)定，政府要為私人志愿組織提供15%的資金]。就目前而言，我國社會組織的政府資助中存在官辦和民辦社會組織區(qū)別對待的現(xiàn)象。官辦性質(zhì)的社會組織隸屬于政府或政府下屬事業(yè)單位，得到政府有力支持；而對民間社會組織的資助嚴(yán)重不足甚至沒有，并且對官辦性質(zhì)的社會組織也主要采取直接撥款形式，資助形式略顯單一。

社會組織作為推動實現(xiàn)社會創(chuàng)新和治理的重要力量，無論官辦民辦都應(yīng)給予大力支持，不僅要加大資金補給力度，還應(yīng)該資助形式多樣化、科學(xué)化。設(shè)立社會組織專項扶植資金，采取項目招標(biāo)形式來實現(xiàn)對社會組織的間接資助。值得強調(diào)的是，項目投招標(biāo)時嚴(yán)格遵循公開透明原則、公平競爭原則、公正原則和誠實信用原則。此外，還需對招標(biāo)、投標(biāo)、競標(biāo)等各個階段做出明確規(guī)定和要求，不能以官辦還是民辦為標(biāo)準(zhǔn)，形成社會組織間的公平競爭機制，保證項目執(zhí)行的效率和效能。

（三）加強社會組織體系建設(shè)。按世界銀行采取的分類方

法，將社會組織分為運作型和倡導(dǎo)型兩大類，運作型組織主要負責(zé)執(zhí)行各類具體項目，表現(xiàn)為不同活動領(lǐng)域的社會組織，如環(huán)保、教育、醫(yī)療、宗教、科學(xué)技術(shù)等。支持型社會組織是指自身不直接參與項目運作，而是在資金、技術(shù)、信息、人力等方面為社會組織提供支持的組織，并負責(zé)各個社會組織間的溝通協(xié)作工作，按功能主要可分為以下幾類：協(xié)會聯(lián)盟組織、人力資源組織、資金提供組織、科研信息機構(gòu)等。

協(xié)會聯(lián)盟類組織主要是制定行業(yè)規(guī)則、提升服務(wù)質(zhì)量，對社會組織進行項目執(zhí)行方面的統(tǒng)一管理，減少組織間的惡性競爭和資源浪費，在規(guī)則有序的基礎(chǔ)上發(fā)揮組織整合作用。人力資源組織與大學(xué)院校聯(lián)合，以大學(xué)院校作為培養(yǎng)人員綜合素質(zhì)的基地，為社會組織發(fā)展提供人員專業(yè)化技能和綜合技能培訓(xùn)方面的需求并在院校培養(yǎng)社會組織的儲備人員。資金提供組織通過多元化的途徑和渠道籌措資金為社會組織的運作提供物質(zhì)上的保障。可以成立規(guī)模較大的基金會，或者把現(xiàn)行小型基金會進行整合，負責(zé)各類社會組織的資金籌集和分配，實現(xiàn)資金的統(tǒng)籌規(guī)劃和利用?？蒲行畔C構(gòu)通過國內(nèi)、國外相關(guān)理論研究為社會組織發(fā)展提供理論指導(dǎo)和信息共享。各個領(lǐng)域的運作型組織都需要建立協(xié)會聯(lián)盟組織、人力資源組織、資金提供組織、科研信息機構(gòu)這樣一套組織體系，分工負責(zé)此領(lǐng)域各事項。要充分發(fā)揮社會組織在社會創(chuàng)新和治理方面的作用，就需要把所有支持型社會組織進行整合分類，從中央和地方、國內(nèi)和國外兩個方向出發(fā)構(gòu)建科學(xué)合理的組織體系。

隨著黨和政府不斷提出社會治理的新規(guī)劃和新舉措，中國開始從“管理”向“治理”轉(zhuǎn)變，社會組織的培育和發(fā)展就被提上了議事日程，而在我國政府主導(dǎo)型社會治理模式下要發(fā)揮政府在促進社會組織發(fā)展中的主導(dǎo)作用，不論是宏觀理念抑或微觀措施仍需要我們加強研究。

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