破除我國(guó)社會(huì)組織法律地位的實(shí)然與應(yīng)然悖論

王萍

【摘要】我國(guó)社會(huì)組織的類型和性質(zhì)復(fù)雜，而法律保障不足又使得社會(huì)組織難以成為社會(huì)治理的主體，難以真正發(fā)揮作用。解決社會(huì)組織的發(fā)展問(wèn)題，首要解決的是社會(huì)組織的法律地位問(wèn)題。通過(guò)改革現(xiàn)有管理體制，完善法人制度，保障社會(huì)組織的獨(dú)立性，為社會(huì)組織創(chuàng)造更為寬松的法律環(huán)境。

【關(guān)鍵詞】 社會(huì)組織 非營(yíng)利 合法性 法律地位

【中圖分類號(hào)】D90 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（下文簡(jiǎn)稱《決定》）提出要發(fā)揮社會(huì)組織在法治社會(huì)建設(shè)中的作用，而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，確立社會(huì)組織的法律地位就成為了一項(xiàng)迫切而重要的議題。

我國(guó)社會(huì)組織的概念界定及立法層面的法律地位

社會(huì)組織在國(guó)內(nèi)外理論界的概念極不統(tǒng)一，常用的有非營(yíng)利組織、非政府組織、第三部門、公益組織等等。而在我國(guó)，這類組織又有著另外的稱謂，最初使用的是“社會(huì)團(tuán)體”一詞，隨后出現(xiàn)了“民辦非企業(yè)單位”這一新類型，而后民政部在一些規(guī)章中又使用了“民間組織”這一名稱。目前，較多采用“社會(huì)組織”一詞，這不僅被官方正式使用，而且對(duì)我國(guó)大眾而言也易于理解和接受。關(guān)于這類組織的共性問(wèn)題，萊斯特·M·薩拉蒙提出的“組織性、民間性、非營(yíng)利性、自治性、志愿性”特征目前得到了較為普遍的認(rèn)同。有學(xué)者提出套用這五個(gè)特征界定中國(guó)的社會(huì)組織，雖然存在與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)的問(wèn)題，如社會(huì)組織的“自治性”不足、對(duì)民辦非企業(yè)一律要求“非營(yíng)利”不符合國(guó)情，但恰恰是現(xiàn)有的制度環(huán)境限制了我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展，這些標(biāo)準(zhǔn)不僅應(yīng)是我國(guó)社會(huì)組織成熟化發(fā)展的方向，也應(yīng)是認(rèn)定社會(huì)組織的標(biāo)準(zhǔn)。

我國(guó)的社會(huì)組織大致分為以下幾類：一、社會(huì)團(tuán)體。其中，有兩類免于登記的團(tuán)體不屬于我們討論的范疇，一是各民主黨派和共青團(tuán)等存在于政治領(lǐng)域的政黨組織。二是單位內(nèi)部團(tuán)體，這類團(tuán)體是為了滿足單位內(nèi)部成員興趣愛(ài)好成立的，主要在單位內(nèi)部活動(dòng)。二、基金會(huì)。由于《基金會(huì)管理辦法》將基金會(huì)定義為社會(huì)團(tuán)體法人，因此傳統(tǒng)上基金會(huì)是被歸入社會(huì)團(tuán)體這一類別中的，這主要也是因?yàn)槲覈?guó)法人制度中不存在財(cái)團(tuán)法人這一類型，但這一定位顯然不符合基金會(huì)應(yīng)有的法律屬性。三、民辦非企業(yè)單位。我國(guó)傳統(tǒng)的事業(yè)單位是國(guó)有性質(zhì)，當(dāng)出現(xiàn)了“民辦”力量參與社會(huì)公共事業(yè)服務(wù)時(shí)，只好創(chuàng)設(shè)了這種獨(dú)具“中國(guó)特色”的組織形式，但這種以資金來(lái)源的性質(zhì)區(qū)分主體的法律性質(zhì)顯然不具有合理性。四、事業(yè)單位。事業(yè)單位原本是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下按所有制標(biāo)準(zhǔn)劃分的一類組織，實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后，經(jīng)過(guò)改革，事業(yè)單位在性質(zhì)和職能上有了很大的差別，有行使行政職權(quán)的，有營(yíng)利性的也有非營(yíng)利性的。既然事業(yè)單位中出現(xiàn)了不同性質(zhì)的組織，事業(yè)單位這一類別就不應(yīng)再獨(dú)立存在，應(yīng)通過(guò)進(jìn)一步改革厘清這些組織應(yīng)有的法律地位。

我國(guó)社會(huì)組織的實(shí)然法律狀態(tài)

根據(jù)有關(guān)實(shí)證研究的調(diào)查結(jié)果顯示，正式登記的社會(huì)組織數(shù)量大約只占社會(huì)組織實(shí)際數(shù)量的10%左右，也就是說(shuō)現(xiàn)實(shí)中存在著遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出登記在冊(cè)數(shù)字的社會(huì)組織。那么，那些未登記的社會(huì)組織處于一種怎樣的法律狀態(tài)呢？現(xiàn)實(shí)中有以下幾種情況：第一種屬于《取締非法民間組織暫行辦法》規(guī)定的非法組織，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)是要被取締的。第二種是因無(wú)法在民政部門登記而采取曲線救國(guó)策略的社會(huì)組織，有的通過(guò)登記為企業(yè)法人取得法律資格，如環(huán)保組織“地球村”；有的通過(guò)掛靠取得合法身份，如掛靠在中國(guó)文化書(shū)院下的環(huán)保組織“自然之友”。第三種是介于合法與非法之間的社會(huì)組織，這主要是由于規(guī)定本身的不確定性造成的，例如大量農(nóng)村專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)雖然沒(méi)有登記，但并沒(méi)有被民政部門當(dāng)作“非法組織”，但這種游走在灰色地帶的社會(huì)組織也談不上什么法律地位。

大量社會(huì)組織會(huì)處于不具有合法地位的法律困境中，是由于我國(guó)對(duì)社會(huì)組織實(shí)施嚴(yán)苛的管理體制造成的。這種管理體制可以概括為“歸口登記，雙重管理”，即社會(huì)組織都?xì)w口民政部門統(tǒng)一登記，但登記之前必須找到業(yè)務(wù)主管部門，接受兩者的雙重審查和管理，而且登記的條件也較高。如此高的準(zhǔn)入壁壘導(dǎo)致大量的社會(huì)組織，尤其是民間“草根”組織根本無(wú)法滿足登記條件。

我國(guó)社會(huì)組織的應(yīng)然法律地位

針對(duì)目前我國(guó)社會(huì)組織法律地位不明確、獨(dú)立性差的現(xiàn)狀，可以從以下幾方面著手確立社會(huì)組織應(yīng)有的法律地位。

統(tǒng)一社會(huì)組織立法，進(jìn)行分類管理。國(guó)外立法規(guī)制模式大致有兩種，一種是通過(guò)統(tǒng)一立法進(jìn)行規(guī)范，如日本有專門的《非營(yíng)利組織法》；另一種是沒(méi)有專門立法，如德國(guó)、臺(tái)灣地區(qū)是通過(guò)民法典調(diào)整，美國(guó)是通過(guò)稅法的稅收優(yōu)惠進(jìn)行分類管理。鑒于我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展尚不成熟，加之我國(guó)還未出臺(tái)民法典，因此可考慮選擇統(tǒng)一立法的模式，制定一部《社會(huì)組織法》。在統(tǒng)一立法的前提下細(xì)化其類別，以利于分類管理。我國(guó)現(xiàn)行的分類缺乏明確統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，尤其是民辦非企業(yè)單位，并非一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)母拍?，其邊界非常模糊，增加了認(rèn)定的困難。在基本分類上，可以借鑒國(guó)際上比較通行的標(biāo)準(zhǔn)，即將社會(huì)組織分為公益型與互益型兩類，這種區(qū)分主要有利于稅收優(yōu)惠政策的實(shí)施，公益型組織經(jīng)過(guò)申請(qǐng)可以獲得更多的稅收優(yōu)惠。

完善法人制度。大陸法系在私法領(lǐng)域?qū)Ψㄈ瞬扇〉氖巧鐖F(tuán)法人和財(cái)團(tuán)法人的二分法，民法上的非營(yíng)利組織以財(cái)團(tuán)法人為主要形式。而我國(guó)的法人制度由1986年的《民法通則》所確立，還殘留了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代按所有制劃分法人的傾向，機(jī)關(guān)法人、社會(huì)團(tuán)體法人、事業(yè)單位法人和企業(yè)法人分類缺乏科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)，并且隨著新型社會(huì)組織的不斷出現(xiàn)，已經(jīng)無(wú)法涵蓋現(xiàn)實(shí)中的各類法人組織。我國(guó)目前正處于制訂民法典的攻堅(jiān)時(shí)期，從各種建議稿中可以看到均對(duì)我國(guó)法人制度進(jìn)行了重構(gòu)，大多借鑒了大陸法系民法典關(guān)于社團(tuán)法人和財(cái)團(tuán)法人的分類。而在最新的《民法總則草案》中，確立了營(yíng)利性法人和非營(yíng)利性法人的分類，在非營(yíng)利性法人中又分為事業(yè)單位法人、社會(huì)團(tuán)體法人、捐助法人和機(jī)關(guān)法人四類。在這一立法契機(jī)下，可以探索和推動(dòng)我國(guó)法人制度的完善，確立合理的法人制度框架，使得社會(huì)組織可依不同性質(zhì)歸入不同的法人類別，從而在法律上找到容身之處。

改革社會(huì)組織的登記管理體制。對(duì)社會(huì)組織采取嚴(yán)格的審批登記制度是意圖通過(guò)簡(jiǎn)單的門檻限制實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織的控制，不僅達(dá)不到有效控制的目的，反而造成在法律監(jiān)管上的嚴(yán)重缺位，以變相登記方式或非法狀態(tài)存在的社會(huì)組織成為實(shí)際的主體，管理機(jī)關(guān)對(duì)大量“非法”的社會(huì)組織根本沒(méi)有能力全部取締。這種管理模式既阻礙了社會(huì)組織的發(fā)展，也喪失了對(duì)社會(huì)組織的管理。與我國(guó)的高門檻相比，在社會(huì)組織較發(fā)達(dá)的國(guó)家都具有寬松的法律環(huán)境，更注重的不是登記環(huán)節(jié)，而是日?；顒?dòng)的法律監(jiān)督。對(duì)此，我們可以在借鑒國(guó)外登記制度的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況采取循序漸進(jìn)的方式，降低門檻、放寬入口，并降低注冊(cè)條件。進(jìn)一步細(xì)化管理，針對(duì)不同類型的社會(huì)組織采取不同的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，形成較為合理的社會(huì)組織管理體制。

保障社會(huì)組織的獨(dú)立自治。保障社會(huì)組織的獨(dú)立自治需要正確處理政府與社會(huì)組織的關(guān)系。在傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”觀念中，政府與社會(huì)組織是支配關(guān)系，社會(huì)組織的活動(dòng)空間很小；而現(xiàn)代“治理”理論提倡多元化的公共治理，社會(huì)組織也是重要的社會(huì)治理主體，政府應(yīng)與之構(gòu)建良好的合作關(guān)系。在我國(guó)，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織的獨(dú)立自治，必須推進(jìn)社會(huì)組織的去行政化改革，因?yàn)槲覈?guó)的社會(huì)組織具有濃厚的行政化色彩。一方面，我國(guó)有相當(dāng)一部分社會(huì)組織最初就是脫胎于政府職能部門或由政府直接建立的，它們既受制于政府又依賴于政府，欠缺獨(dú)立人格；另一方面，出身草根的民間社會(huì)組織，政府對(duì)其壓制有余卻支持不足，很難發(fā)展壯大為一支獨(dú)立的社會(huì)力量。面對(duì)這種情況，可以通過(guò)社會(huì)組織法界定政府管理部門的管轄范圍，規(guī)定社會(huì)組織的權(quán)利、義務(wù)；制約政府機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)組織事務(wù)的隨意干涉，完善政府非法干預(yù)的司法救濟(jì)途徑，從法律上約束政府的過(guò)度干預(yù)。

（作者單位：紹興文理學(xué)院元培學(xué)院）

【參考文獻(xiàn)】

①王鶯樺：《社會(huì)組織法律地位探析》，《學(xué)理論》，2014年第9期。

責(zé)編/周曉燕 劉芋藝