“三權(quán)分置”視角下集體林地產(chǎn)權(quán)配置的演變及模式研究

王清華

摘要：基于生態(tài)文明建設(shè)及集體林地 “三權(quán)分置”的背景，運(yùn)用產(chǎn)權(quán)理論和文獻(xiàn)分析法，探討集體林地產(chǎn)權(quán)配置的演變及模式，發(fā)現(xiàn)集體林地產(chǎn)權(quán)的配置主要由改變產(chǎn)權(quán)的法定狀況與對產(chǎn)權(quán)要素進(jìn)行重新組合兩個階段組成，尤其是在第二階段，地方政府與實際權(quán)利主體又會根據(jù)自身情況進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整與改進(jìn)。此外，“三權(quán)分置”下集體林地產(chǎn)權(quán)的配置模式可歸納總結(jié)為“所有權(quán)主導(dǎo)”、“承包權(quán)主導(dǎo)”和“經(jīng)營權(quán)主導(dǎo)”三種模式。

關(guān)鍵詞：集體林地;三權(quán)分置;產(chǎn)權(quán)配置;演變;模式

一、引言

當(dāng)前，我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于全方位開展生態(tài)文明建設(shè)的重要?dú)v史時期，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)：“既要金山銀山，又要綠水青山”，要求我們切實做到經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益同步提升。因此，作為國民經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展重要組成部分的林地資源治理備受重視。

林地資源包括國有林和集體林兩種形態(tài)，其中，集體林是指所有權(quán)為村農(nóng)民集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體的林地，在我國森林資源中占據(jù)重要地位。根據(jù)第九次全國森林資源清查結(jié)果，現(xiàn)階段集體林地總面積約占全國林地總面積的61.34%，其中43%的集體林地已劃為生態(tài)公益林的范疇，主要用來維護(hù)國家生態(tài)安全。集體林區(qū)在林產(chǎn)品供給中也發(fā)揮著不可或缺的作用，其商品材產(chǎn)量、經(jīng)濟(jì)林產(chǎn)值和林業(yè)產(chǎn)值均占全國相應(yīng)指標(biāo)的90%以上。

相較于耕地而言，集體林地兼顧林果經(jīng)濟(jì)收入與生態(tài)環(huán)境價值兩方面，但現(xiàn)實中各權(quán)利主體或是在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下忽視林地生態(tài)效益，或是過度注重生態(tài)效益，限制和剝奪了林業(yè)產(chǎn)權(quán)人的財產(chǎn)權(quán)，影響林農(nóng)積極性，造成經(jīng)濟(jì)價值與生態(tài)價值的對立，也限制林地資源的市場化，在管制和放活之間沒有實現(xiàn)有效平衡，由此容易引發(fā)一系列沖突和問題。而所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)過于集中或產(chǎn)權(quán)不明，也會導(dǎo)致集體林地拋荒、閑置乃至退化的現(xiàn)象發(fā)生，集體林地的經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益無法充分發(fā)揮。由此，《國家林業(yè)和草原局關(guān)于進(jìn)一步放活集體林經(jīng)營權(quán)的意見》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善集體林權(quán)制度的意見》等多個政策性文件表明，作為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的重要舉措之一，集體林地“三權(quán)分置”順應(yīng)了歷史發(fā)展趨勢，有利于推進(jìn)林地適度規(guī)模經(jīng)營、提高林業(yè)產(chǎn)出、促進(jìn)資源優(yōu)化、維護(hù)生態(tài)安全、增加林農(nóng)收入并依法保護(hù)林農(nóng)的合法權(quán)益，對促進(jìn)林業(yè)經(jīng)濟(jì)和林業(yè)生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展具有重大的意義。

我國集體林“三權(quán)分置”改革較農(nóng)地“三權(quán)分置”改革起步晚，且集體林產(chǎn)權(quán)制度的發(fā)展基本趨向農(nóng)業(yè)集體產(chǎn)權(quán)制度的改革方向，因此集體林地產(chǎn)權(quán)制度改革與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革具有高度相似性，對集體林“三權(quán)分置”改革的研究可以參考農(nóng)地“三權(quán)分置”改革。但二者之間也存在著顯著的差異，功能價值及承包期限不同，這就需要充分考慮到林地區(qū)別于農(nóng)地的特點，即除了關(guān)注經(jīng)濟(jì)價值外，還應(yīng)重視林地的生態(tài)功能，重視生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性;其次，林地承包期為三十年到七十年，投資林地也可以視為一項長期投資，從這個角度看，林地對土地產(chǎn)權(quán)的安全性感知比耕地更加敏感，合適的林地產(chǎn)權(quán)配置對提升林業(yè)經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)價值具有重要意義。

因此，在林地“三權(quán)分置”制度下，構(gòu)建完善的林地產(chǎn)權(quán)配置機(jī)制來協(xié)調(diào)林地經(jīng)濟(jì)價值和生態(tài)環(huán)境價值很有必要，但是目前國內(nèi)集體林地“三權(quán)分置”改革研究在學(xué)術(shù)領(lǐng)域的可參考性文獻(xiàn)不多，相關(guān)方面研究較為匱乏。已有文獻(xiàn)主要從立法角度分析“三權(quán)分置”背景下林農(nóng)權(quán)益保障，或研究林地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀與影響因素，還有少數(shù)涉及林業(yè)經(jīng)營中林地生態(tài)績效研究。本文基于生態(tài)文明建設(shè)及集體林地 “三權(quán)分置”的背景，運(yùn)用產(chǎn)權(quán)理論和文獻(xiàn)分析法，探討林地產(chǎn)權(quán)配置的演變及“三權(quán)分置”下林地產(chǎn)權(quán)的配置模式，并為優(yōu)化林地產(chǎn)權(quán)配置、因地制宜選擇產(chǎn)權(quán)配置模式提出相應(yīng)的政策建議。

二、集體林地產(chǎn)權(quán)配置的演變進(jìn)程

產(chǎn)權(quán)配置包括兩種情況：一是通過法律改變產(chǎn)權(quán)的法定狀況;二是在不改變產(chǎn)權(quán)法定狀況的條件下，對產(chǎn)權(quán)要素進(jìn)行重新組合。吳一恒等（2018）研究農(nóng)地產(chǎn)權(quán)配置時，從中央政府、地方政府、權(quán)利主體三個層面剖析“三權(quán)分置”制度下的產(chǎn)權(quán)配置狀況，創(chuàng)新性地提出了“國家法律法規(guī)—地方政策創(chuàng)新—權(quán)利主體契約”這一產(chǎn)權(quán)配置層次。林地與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)配置具有異曲同工之妙，縱觀集體林地產(chǎn)權(quán)配置的演變進(jìn)程，主要有以下兩階段。

第一階段，以行政手段從制度上界定了產(chǎn)權(quán)公有（集體所有）的性質(zhì)，即由集體統(tǒng)一經(jīng)營，此種模式的初衷是加強(qiáng)發(fā)揮集體生產(chǎn)活動的優(yōu)越性，但這一形式并沒有實現(xiàn)改善農(nóng)戶生計的目標(biāo)，尤其是在1978年，農(nóng)民人均收入僅為133元，其中81%的生產(chǎn)隊人均收入低于60元，使農(nóng)民對集體經(jīng)濟(jì)失去信心。

第二階段，由中央政府進(jìn)行產(chǎn)權(quán)初始配置，效仿耕地承包制改革路徑以實現(xiàn)“分山到戶”，在堅持林地集體所有的同時，將集體林地承包經(jīng)營權(quán)下放給農(nóng)戶，實現(xiàn)從集體統(tǒng)一經(jīng)營向以家庭承包經(jīng)營為主過渡，但此時林地產(chǎn)權(quán)政策存在各項權(quán)能邊界不清晰、林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)困難等問題，權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定各地也沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致各產(chǎn)權(quán)主體的責(zé)權(quán)利邊界模糊，農(nóng)民切身利益受到侵犯，制約林地產(chǎn)權(quán)制度的運(yùn)行效率。后來開始實行“三權(quán)分置”，在此背景下，經(jīng)營權(quán)被從承包經(jīng)營權(quán)中抽離出來，承包林戶依舊享有承包權(quán)，可在自愿、有償、依法的原則下流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營權(quán)，有利于將經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)到“能種地、想要地、種好地”的林農(nóng)手中，由此形成了農(nóng)村中現(xiàn)行最為普遍的林地產(chǎn)權(quán)配置形式。

在中央政府法制框架下，部分地方政府實施了“一村一策”“一村一議”策略，結(jié)合本地發(fā)展的需要，在中央關(guān)于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)初次配置政策的模糊表達(dá)下，地方政府結(jié)合自身晉升激勵和地區(qū)資源稟賦等進(jìn)行策略調(diào)整和行政干預(yù)，有意識地拓展或減縮林地權(quán)利中的使用權(quán)、收益權(quán)乃至所有權(quán)，如分配落實集體林限額采伐指標(biāo)，由此形成地方政府層面的創(chuàng)新性產(chǎn)權(quán)二次配置。

權(quán)利主體間的契約在產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步界定中發(fā)揮著重要作用。結(jié)合家庭資源稟賦、林地資源規(guī)模、產(chǎn)權(quán)制度、交易成本等因素，實際權(quán)利主體之間的契約也可以來決定經(jīng)營模式與產(chǎn)權(quán)最終的配置狀況。在林戶仍具有林業(yè)依賴和林地經(jīng)營訴求的情況下，林地資源稟賦在很大程度上決定了林戶獲益的差異，農(nóng)戶間的熟人關(guān)系和信任協(xié)商等也會在集體林權(quán)制度改革的實踐中發(fā)生作用，影響農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)安全與完整度感知，進(jìn)而影響產(chǎn)權(quán)配置。

三、“三權(quán)分置”下集體林地產(chǎn)權(quán)配置模式

在集體林地產(chǎn)權(quán)配置的演變進(jìn)程下，催生出了集體林地經(jīng)營管理的不同形式，現(xiàn)通過對文獻(xiàn)中出現(xiàn)的集體林地經(jīng)營及管理現(xiàn)狀加以分析，總結(jié)集體林地產(chǎn)權(quán)配置模式并將其歸結(jié)為三種不同的主導(dǎo)模式，即“所有權(quán)主導(dǎo)模式”、“承包權(quán)主導(dǎo)模式”和“經(jīng)營權(quán)主導(dǎo)模式”。

（一）所有權(quán)主導(dǎo)模式

所有權(quán)主導(dǎo)模式即在集體林地管理經(jīng)營過程中，林地所有者即村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，承包權(quán)的部分權(quán)能被讓渡給村集體，普通承包林戶僅具體體現(xiàn)在林地流轉(zhuǎn)租金收益上的承包權(quán);經(jīng)營主體在經(jīng)營過程中接受所有權(quán)主體的監(jiān)督、管理和考核。所有權(quán)主導(dǎo)模式強(qiáng)調(diào)所有權(quán)主體發(fā)揮主導(dǎo)作用，利用行政力量推動林地流轉(zhuǎn)并掌握主動權(quán)，而農(nóng)民與新型林業(yè)經(jīng)營主體在這個過程中則處于被動地位。此外，所有權(quán)主體還具有對林地的監(jiān)督、管理義務(wù)，經(jīng)營主體的經(jīng)營活動會受到村委會的監(jiān)督和管理，防止過度追求經(jīng)濟(jì)利益而破壞生態(tài)環(huán)境。

所有權(quán)主導(dǎo)模式適用于新型經(jīng)營主體與承包林戶談判成本較高的地區(qū)，優(yōu)點是有利于降低林地流轉(zhuǎn)的交易成本，且能夠保證林地的生態(tài)環(huán)境功能不被破壞;缺點是所有權(quán)主體掌握的權(quán)力過大，導(dǎo)致林地承包林戶轉(zhuǎn)出林地時，在流轉(zhuǎn)租金及期限等方面失去了一定的選擇決策權(quán)，承包權(quán)權(quán)能受限，且所有權(quán)主體對經(jīng)營主體的過度干涉不利于經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性。

（二）承包權(quán)主導(dǎo)模式

承包權(quán)主導(dǎo)模式即在集體林地管理經(jīng)營過程中，承包林戶的地位優(yōu)先于所有權(quán)主體和經(jīng)營權(quán)主體的地位，很少受后兩者的限制和影響，林地所有權(quán)主體在林地經(jīng)營活動中并未有顯著的權(quán)能表現(xiàn)，林戶僅通過購買服務(wù)的形式讓渡林地的使用權(quán)，而林地經(jīng)營權(quán)主體僅履行協(xié)議所規(guī)定的內(nèi)容，對林地經(jīng)營權(quán)無其他處置權(quán)能。在該模式下，承包林戶對林地種植、經(jīng)營、管理的決策占有主導(dǎo)地位，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，林地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式與流轉(zhuǎn)價格均由農(nóng)戶決定，受到其他方面的影響較小，最大程度地保護(hù)了農(nóng)戶對承包權(quán)的收益權(quán)利。

承包權(quán)主導(dǎo)模式適用于所有權(quán)主體參與程度低且承包林戶無法高效從事林業(yè)生產(chǎn)活動的情況，優(yōu)點是承包權(quán)能保持較為完整，一定程度上降低了林地流轉(zhuǎn)風(fēng)險;缺點是所有權(quán)權(quán)能與合法權(quán)益無法得到體現(xiàn)，經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性無法得到保證，不利于林地規(guī)模經(jīng)營。

（三）經(jīng)營權(quán)主導(dǎo)模式

經(jīng)營權(quán)主導(dǎo)模式即在集體林地管理經(jīng)營過程中，經(jīng)營主體在集體林地經(jīng)營權(quán)的處置過程中占據(jù)主導(dǎo)地位，可以自主選擇林權(quán)抵押貸款等融資方式來穩(wěn)定經(jīng)營權(quán)權(quán)益。經(jīng)營權(quán)主導(dǎo)模式重視集體林地經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性，在合同期內(nèi)，林地經(jīng)營權(quán)完全歸經(jīng)營主體所有，林地所有權(quán)主體在林地經(jīng)營活動中并未有顯著的權(quán)能表現(xiàn)，承包林戶只享有流轉(zhuǎn)林地的租金，不再具有種植、經(jīng)營、管理的決策權(quán)。

經(jīng)營權(quán)主導(dǎo)模式適用于林業(yè)經(jīng)營形式規(guī)模化、專業(yè)化的地區(qū)，優(yōu)點是保證了經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性，有助于加快推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款;缺點是所有權(quán)權(quán)能與合法權(quán)益無法得到體現(xiàn)，經(jīng)營權(quán)權(quán)能的擴(kuò)大可能導(dǎo)致承包農(nóng)戶的合法權(quán)益遭到忽視甚至受損，且在較長租期內(nèi)承包權(quán)將失去意義。

四、政策建議

集體林地產(chǎn)權(quán)配置受到多種因素的影響和制約，為優(yōu)化林地產(chǎn)權(quán)配置，更好地實現(xiàn)集體林地資源的合理利用，促進(jìn)林業(yè)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的同步發(fā)展，本文提出以下政策建議。

（一）進(jìn)一步完善產(chǎn)權(quán)制度

目前還沒有專門針對集體林地“三權(quán)分置”的法律法規(guī)，只是在政策上進(jìn)行了相關(guān)闡述，可能對改革實踐產(chǎn)生束縛，可在農(nóng)村土地承包法中對林地與耕地加以區(qū)分，對集體林地“三權(quán)分置”做出詳細(xì)的規(guī)定。另外，針對集體林地所有權(quán)主體多元化、權(quán)利行使混亂等問題，要進(jìn)一步明確集體林地“三權(quán)”的權(quán)利邊界與權(quán)利關(guān)系，保證所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)主體不錯位、不越位。同時，還要明確所有權(quán)權(quán)能，集體經(jīng)濟(jì)組織要依法行使自己的監(jiān)督權(quán)利，避免所有權(quán)虛化;明晰承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)各自的權(quán)利邊界，尤其要在集體林地流轉(zhuǎn)合同中明確規(guī)定各方的權(quán)利范圍，防止承包權(quán)被吞噬或者經(jīng)營權(quán)的實現(xiàn)受到承包權(quán)的阻礙。

（二）培育新型經(jīng)營主體，創(chuàng)新林地經(jīng)營模式

在堅持集體所有權(quán)不改變、林農(nóng)承包權(quán)不受損害的基礎(chǔ)上，堅守國家改革底線，通過鼓勵培育新型經(jīng)營主體，引導(dǎo)基層創(chuàng)新以豐富林地經(jīng)營模式。結(jié)合各地的地理區(qū)位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)特點，根據(jù)地方政府、村集體、承包林戶、新型經(jīng)營主體為代表的權(quán)力主體之間的博弈行為，加快培育一批具有生態(tài)保護(hù)意識與經(jīng)濟(jì)實力強(qiáng)勁的新型經(jīng)營主體，探索出適合本地區(qū)的集體林地產(chǎn)權(quán)配置模式，以期提高“三權(quán)分置”制度的執(zhí)行效率，并通過積極發(fā)展林權(quán)抵押貸款等方式，解決經(jīng)營主體融資難題。同時加強(qiáng)中央與地方互動交流，在遵從地方自主選擇的基礎(chǔ)上，謹(jǐn)慎地復(fù)制和推廣地區(qū)成功經(jīng)驗。

（三）建立監(jiān)督機(jī)制，保障林地的生態(tài)功能

林地流轉(zhuǎn)后，經(jīng)營主體通常會處于信息優(yōu)勢方，有可能做出損害林農(nóng)利益的行為。比如在流轉(zhuǎn)合同期限內(nèi)，經(jīng)營主體大量砍伐林木或大量消耗林地肥力，導(dǎo)致林地生產(chǎn)力下降，生態(tài)平衡破壞，由此導(dǎo)致不可逆的影響。因此要構(gòu)建“中央政府—地方政府—村集體—村民內(nèi)部”四個層次的監(jiān)督體系，通過有效的監(jiān)督機(jī)制防止經(jīng)營主體損害林農(nóng)利益、改變林地用途、破壞生態(tài)環(huán)境等情況的發(fā)生，還要建立相應(yīng)的處罰機(jī)制懲戒違規(guī)經(jīng)營行為。

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*基金項目：江蘇省大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計劃項目（202010307128Y）。

（作者單位：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院）