美國(guó)公共住房退出管理中的兩難抉擇及啟示

曾輝　虞曉芬

摘要：出租型保障性住房的退出問(wèn)題是普遍的也是影響深遠(yuǎn)的重大難題。美國(guó)公共住房發(fā)展了80余年，退出問(wèn)題始終是政界與學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)。自2010年開(kāi)始，我國(guó)大力發(fā)展公共租賃住房，其性質(zhì)與美國(guó)公共住房相似，都為面向中低收入群體的出租型保障性住房。在系統(tǒng)梳理美國(guó)公共住房退出管理政策，分析退出機(jī)制演變規(guī)律的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)公共租賃住房管理現(xiàn)狀，就我國(guó)公共租賃住房退出管理機(jī)制設(shè)計(jì)提出了政策建議。

關(guān)鍵詞：公共住房，公共租賃住房，保障對(duì)象，退出，演變

中圖分類號(hào)：F293.31 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2016）09-0072-80 收稿日期：2016-06-27

2015年，美國(guó)住房和城市發(fā)展部（以下簡(jiǎn)稱HUD）的監(jiān)察部門(mén)發(fā)布了一份調(diào)查報(bào)告，報(bào)告指出大約有25000戶公共住房家庭的收入超過(guò)公共住房入住條件，其中有1373戶家庭收入超過(guò)50000美元以上。紐約一個(gè)4人家庭年收入近50萬(wàn)美金，卻仍住著1574美元/月的三房公共住房。HUD的這份報(bào)告引起了美國(guó)社會(huì)的廣泛討論，反對(duì)者認(rèn)為這種現(xiàn)象極其不公平，因?yàn)槊绹?guó)還有大量貧困家庭在排隊(duì)等候政府安置；贊成者認(rèn)為，鼓勵(lì)不同收入群體混合居住有利于公共住房的可持續(xù)發(fā)展，而且當(dāng)前的住房法案本身只規(guī)定了進(jìn)入公共住房的收入條件，并未要求收入提高之后退出公共住房。

我國(guó)政府從2010年開(kāi)始大規(guī)模建設(shè)公共租賃住房（與美國(guó)公共住房類似，以下簡(jiǎn)稱公租房），截至2014年底，全國(guó)建設(shè)的公租房（含廉租房）已經(jīng)有1660萬(wàn)套，已成為我國(guó)保障性住房的主體。2015年我國(guó)審計(jì)署公布的《2014年城鎮(zhèn)保障性安居工程跟蹤審計(jì)結(jié)果》顯示：部分地區(qū)保障對(duì)象退出機(jī)制不健全，有2.34萬(wàn)戶收入、住房等條件發(fā)生變化不再符合保障條件的家庭，未按規(guī)定及時(shí)退出，仍享受保障性住房1.53萬(wàn)套、住房租賃補(bǔ)貼1421萬(wàn)元。由此可見(jiàn)，出租型保障性住房的退出問(wèn)題是普遍的也是嚴(yán)重的問(wèn)題。即使在美國(guó)這種法律體系、信用體系完善，資產(chǎn)收入狀況透明的條件下，也難以有效解決。這與我國(guó)許多學(xué)者提出只要完善法律法規(guī)及有關(guān)制度、加強(qiáng)收入資產(chǎn)審核就可解決公租房退出問(wèn)題的觀點(diǎn)并不完全相符。這是因?yàn)楣夥客顺霾粌H關(guān)系到公租房的本身，還會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)產(chǎn)生一系列的影響。美國(guó)公共住房從1937年開(kāi)始至今已有80年歷史，美國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)與失敗教訓(xùn)對(duì)我國(guó)公租房退出管理有重要意義。

1 美國(guó)公共住房的保障對(duì)象及其演變

1.1 以暫時(shí)貧困家庭為保障重點(diǎn)：1937-1949

美國(guó)公共住房最初并非是為最貧困群體建造的。1929年美國(guó)爆發(fā)了資本主義歷史上最大的一次經(jīng)濟(jì)危機(jī)，在各個(gè)行業(yè)中建筑業(yè)首先出現(xiàn)衰退，在當(dāng)時(shí)美國(guó)建筑業(yè)的失業(yè)人數(shù)已占其失業(yè)總?cè)藬?shù)的1/3。為促進(jìn)就業(yè)、振興建筑業(yè)，同時(shí)解決中低收入家庭的住房困難問(wèn)題，1937年美國(guó)制定瓦格納住房法案（The Wagner Housing Act），提出了改變“體面、安全和衛(wèi)生的住房極度短缺”的狀況，明確由地方公共住房管理局負(fù)責(zé)建設(shè)、擁有和運(yùn)營(yíng)公共住房。實(shí)際上，在上世紀(jì)30年代中期，是由美國(guó)公共工程管理局（the Public Works Administration）負(fù)責(zé)購(gòu)買(mǎi)土地、建造低收入家庭住房。但1935年，一家聯(lián)邦法院否決了美國(guó)路易斯維爾的一個(gè)公共住房項(xiàng)目，理由是為低收入工人和貧民窟居民提供公共住房不是公共目的，因此超出了聯(lián)邦政府征地權(quán)限。但由于二戰(zhàn)爆發(fā)，實(shí)際上基于1937年住房法案建設(shè)的公共住房數(shù)量很少，1937年至1948年，僅建設(shè)了117000套公共住房。

公共住房倡導(dǎo)者希望只提供給暫時(shí)的低收入群體作為過(guò)渡用房，認(rèn)為公共住房不應(yīng)成為一種恒定的生活方式，而應(yīng)是通向更好生活的橋梁。美國(guó)亞拉巴馬州的住房管理局曾將其簡(jiǎn)單描述為：“從貧民窟到私人住房的途徑是公共住房”。斯坦福大學(xué)法律教授佛里德曼認(rèn)為，應(yīng)將公共住房作為“淹沒(méi)的中產(chǎn)階級(jí)”（submerged middle class）的暫時(shí)避難所，至少到1950年代中期。淹沒(méi)的中產(chǎn)階級(jí)是指那些曾經(jīng)屬于中產(chǎn)階級(jí)，但經(jīng)歷大蕭條后，或者失業(yè)或者收入大大降低的群體，他們保留著中產(chǎn)階級(jí)文化、觀念和習(xí)慣，只是暫時(shí)貧困群體而已。公共住房推出后的10年間，保障對(duì)象主要是經(jīng)歷大蕭條后，暫時(shí)失業(yè)的或工資收入很低的工薪家庭（主要是白人）。直到1950年，公共住房的保障對(duì)象仍然是工薪階層，租戶的收入為國(guó)家中等收入的2/3水平，但這一狀況在1949年之后出現(xiàn)明顯變化。

1.2 以弱勢(shì)群體為保障重點(diǎn)：1949-1959，1974-1990

二戰(zhàn)后美國(guó)公共住房保障對(duì)象開(kāi)始發(fā)生變化，轉(zhuǎn)向以低收入家庭、單身老人等弱勢(shì)群體為重點(diǎn)，主要原因是受到戰(zhàn)后美國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和新的法律法規(guī)的影響。1949年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)新的住房法案，確立了清理貧民窟和城市更新計(jì)劃，并授權(quán)地方住房管理局建設(shè)81萬(wàn)套公共住房，使公共住房計(jì)劃得到恢復(fù)和擴(kuò)展。在城市更新計(jì)劃中，要求遵循“等量清除” （equivalent elimination）原則，即新建公共住房的量與拆除的貧民窟數(shù)量相當(dāng)，且貧民窟居民和戰(zhàn)后歸來(lái)的退伍軍人有優(yōu)先獲得公共住房的權(quán)利。這些新的公共住房居民與原來(lái)公共住房租戶有很大區(qū)別，大多都為失業(yè)者、永久貧困群體和非白人群體。1949年住房法案還將公共住房準(zhǔn)入過(guò)程中的種族歧視定為非法行為，并指示地方公共住房管理局設(shè)立收入上限，家庭收入超過(guò)上限規(guī)定需退出公共住房。有趣的是，美國(guó)在不同的時(shí)期設(shè)立租金上限有不同的理由和意義，1949年法案設(shè)立租金上限是為將公共住房分配給最需要的家庭；后來(lái)1980s設(shè)立租金上限是為避免公共住房與商品房發(fā)生競(jìng)爭(zhēng)，讓中高收入群體購(gòu)買(mǎi)商品房；1990s設(shè)立租金上限是為促進(jìn)混合居住，降低租戶的租金，留下中高收入群體。因此，該法案不僅為非白人群體進(jìn)入公共住房鋪平了道路，也為中等收入群體和暫時(shí)貧困群體退出公共住房鋪平了道路。二戰(zhàn)后，美國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速恢復(fù)和發(fā)展，工薪家庭收入不斷提高，再加上聯(lián)邦政府制定優(yōu)惠政策刺激購(gòu)買(mǎi)自有住房，大量中等收入群體逐步退出公共住房。數(shù)據(jù)顯示，1952年，在公共住房中非白人群體僅占38%，1961年提高到46%，而1965年達(dá)到51%。

1950年之后，聯(lián)邦政府又出臺(tái)了一系列相關(guān)法律法規(guī)，不斷加強(qiáng)老年人、無(wú)家可歸者等弱勢(shì)群體的保障力度，使公共住房的低收入特征進(jìn)一步強(qiáng)化。1956年住房法提出將單身老年人納入公共住房保障范圍；1965年，美國(guó)制定《老年人法》，重點(diǎn)加強(qiáng)老年人住宅建設(shè)。雖然從1959年開(kāi)始，聯(lián)邦政府對(duì)貧困集中問(wèn)題有所認(rèn)識(shí)，并企圖采取一些措施促進(jìn)混合居住，但這個(gè)過(guò)程僅持續(xù)了一段時(shí)期。1979年，聯(lián)邦政府將居住在“不合格住房”（包括無(wú)家可歸者）中的居民納入保障范圍。1981年，美國(guó)國(guó)會(huì)嚴(yán)格限制將公共住房出租給收入超過(guò)中等收入50%的家庭的量。1984年，給予那些租金超過(guò)收入50%的申請(qǐng)人優(yōu)先保障權(quán)。因此，這些政策措施使得公共住房的弱勢(shì)群體特征進(jìn)一步得到強(qiáng)化。

1.3 鼓勵(lì)各類收入人群混合租住公共住房：1959-1974，1990-至今

早在1959年國(guó)會(huì)就開(kāi)始弱化公共住房的低收入屬性。1959年住房法案取消了租戶租金不超過(guò)公共住房租金五倍的限制。1961年住房法案削弱了對(duì)特殊需要群體申請(qǐng)者的優(yōu)待措施，并取消了驅(qū)逐收入超過(guò)上限規(guī)定但由于特殊原因無(wú)法從私人市場(chǎng)獲得其他住房的家庭的義務(wù)，地方公共住房管理局可以自主決定是否選擇通過(guò)收取更高租金的方式允許收入超過(guò)上限規(guī)定的租戶繼續(xù)租住公共住房。1974年的《住房和社區(qū)發(fā)展法案》將減少地理上的貧困集中作為聯(lián)邦住房政策的一個(gè)重要目標(biāo)，提出要防止只將公共住房出租給最絕望的窮人，要求地方公共住房管理局確定租戶選擇標(biāo)準(zhǔn)，以保證居住在公共住房中的家庭收入呈現(xiàn)多樣化特征，避免低收入家庭的過(guò)度集中，并取消租戶收入上限和驅(qū)逐過(guò)高收入租戶的規(guī)定。但隨后的有關(guān)立法（如1981年住房法案）又將公共住房的保障對(duì)象重新定位為最需要幫助的弱勢(shì)群體。

上世紀(jì)90年代早期開(kāi)始，這些以弱勢(shì)群體為主體的公共住房政策受到強(qiáng)烈攻擊，越來(lái)越多學(xué)者、業(yè)界人士要求改變準(zhǔn)入條件，促進(jìn)混合居住，通過(guò)設(shè)立租金上限留住工薪家庭。1992年，美國(guó)國(guó)會(huì)采納嚴(yán)重衰落公共住房委員會(huì)的建議，創(chuàng)立了城市復(fù)興示范項(xiàng)目，目的是根除越來(lái)越衰落的公共住房問(wèn)題。1993年，將原城市復(fù)興示范項(xiàng)目更名為希望六號(hào)計(jì)劃（HOPE VI Programme），其中一項(xiàng)重要任務(wù)是以低密度的開(kāi)發(fā)模式代替原高度密集的公共住房建造模式，減少公共住房租戶的貧困集中，促進(jìn)社會(huì)的收入融合。1998年，美國(guó)又出臺(tái)了一項(xiàng)具有里程碑意義的《質(zhì)量住房和工作責(zé)任法案》，明確將公共住房混合居住擺在優(yōu)先位置，規(guī)定公共住房的租戶中收入低于地區(qū)平均收入30%的家庭不能超過(guò)40%；為減少貧困集中和促進(jìn)收入混合，地方公共住房管理局在出租空置單元時(shí)，考慮現(xiàn)有住戶的收入水平，將高收入住戶分配到低收入社區(qū)，而低收入住戶分配到高收入社區(qū)。

2 美國(guó)公共住房的退出機(jī)制及其演變

2.1通過(guò)提高租金、給予購(gòu)房補(bǔ)貼等方式，促進(jìn)租戶主動(dòng)退出

二戰(zhàn)后美國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，工薪階層收入不斷提高。美國(guó)公共住房的租金是按可支配收入的25%計(jì)算的（后提高到30%），而且租金沒(méi)有上限，意味著收入越高租金越高，甚至高于市場(chǎng)租金，使得一些收入提高后的家庭選擇主動(dòng)退出公共住房。美國(guó)的租金是以可支配收入的一定百分比計(jì)算的，1965年頒布的布魯克修正案設(shè)定的比例是25%，目的是保障低收入家庭的可支付能力。1981年為增加租金收入，促進(jìn)高收入群體退出公共住房，將比例提高到30%。因此，收入高的租戶退出之后，租金收入會(huì)隨之降低。另外美國(guó)聯(lián)邦政府制定了低收入政府補(bǔ)助貸款（FHA）和美國(guó)退伍軍人貸款（VA）政策，使得大量工薪家庭能以較低的抵押貸款利率購(gòu)買(mǎi)自有住房。但聯(lián)邦政府的補(bǔ)助只針對(duì)白人，促進(jìn)白人群體往環(huán)境更優(yōu)越的郊區(qū)居住，而黑人則繼續(xù)留在市中心，Massey & Denton（1993）的研究證實(shí)了該項(xiàng)政策的歧視性問(wèn)題，認(rèn)為這項(xiàng)政策為美國(guó)社會(huì)隔離、城市衰敗、貧民窟等社會(huì)問(wèn)題的產(chǎn)生和發(fā)展埋下了伏筆。

美國(guó)中高收入家庭愿意退出公共住房，選擇郊區(qū)買(mǎi)房的另一重要原因是公共住房的建筑質(zhì)量差、房間小、設(shè)施殘缺，公共住房原本只是作為“暫時(shí)的過(guò)渡”，只提供“最低限度的慈善”（Minimum Charity）。雖然這種設(shè)計(jì)方式有利于降低建造成本，避免與私人市場(chǎng)發(fā)生競(jìng)爭(zhēng)，并促進(jìn)中高收入群體主動(dòng)退出，但也極大地增加了后續(xù)公共住房的運(yùn)營(yíng)管理成本，是公共住房快速衰落的重要原因。

2.2 通過(guò)立法設(shè)置硬性退出條件，強(qiáng)制行為不良和收入過(guò)高群體退出

2.2.1 “經(jīng)濟(jì)驅(qū)逐”政策（ Economic Eviction）

在美國(guó)公共住房發(fā)展的早期，由于考慮到公平性，住房法案都規(guī)定了入住公共住房的收入上限。1937年住房法案確立的收入上限是不超過(guò)租戶所支付租金的5倍，但同時(shí)考慮到無(wú)業(yè)或極低收入家庭無(wú)力承擔(dān)租金支付，因此也將這類人群排除在公共住房保障對(duì)象之外。1949年住房法案，明確將公共住房的保障對(duì)象定為非常貧困的家庭，并確定了入住公共住房的收入限制及收入超過(guò)規(guī)定上限后的合法驅(qū)逐程序。但1959年開(kāi)始，為促進(jìn)不同收入群體的融合，改善公共住房居住環(huán)境，對(duì)“經(jīng)濟(jì)驅(qū)逐”政策作了調(diào)整。如1959年取消了租戶收入不得超過(guò)租金5倍的限制，1961年住房法案規(guī)定如果租戶無(wú)法在私人市場(chǎng)獲得合適的住房，允許地方公共住房管理局不對(duì)收入超過(guò)上限的租戶進(jìn)行驅(qū)逐。

2.2.2 一次違規(guī)連帶驅(qū)逐政策（One Strike and Youre Out）

1996年，美國(guó)總統(tǒng)克林頓在國(guó)情咨文中宣布：“犯罪團(tuán)伙成員和販毒者破壞了善良租戶的生活。從今往后，只要違規(guī)一次就將其驅(qū)逐”。美國(guó)1995年的全國(guó)民意測(cè)驗(yàn)顯示，被調(diào)查的88%的非裔美國(guó)成年人是支持將違規(guī)的租戶驅(qū)逐的。這項(xiàng)政策非常嚴(yán)厲，它不僅針對(duì)驅(qū)逐犯罪者本人，與他相關(guān)的人犯罪也將使其受到驅(qū)逐，包括家庭成員甚至與他有關(guān)的其他人員（如來(lái)訪客人）。例如美國(guó)舊金山住房管理局向一位老年婦女發(fā)出驅(qū)逐通告，原因是她38歲的兒子被指控藏有毒品，雖然她兒子并未與她住在一起，而且也不是發(fā)生在探望她的過(guò)程中。另外，地方公共住房管理局有權(quán)對(duì)拒絕或拖欠租金的租戶執(zhí)行驅(qū)逐政策，但實(shí)際操作較困難，時(shí)間周期長(zhǎng)、耗費(fèi)成本高，而且如何安置沒(méi)有其他適合住房的租戶也是難題。

2.3 通過(guò)較大折扣吸引租戶購(gòu)買(mǎi)公共租房，實(shí)現(xiàn)“人房”共同退出

美國(guó)公共住房出售計(jì)劃采取兩種不同的但相關(guān)的策略：一是通過(guò)發(fā)展租戶管理公司，作為向租戶出售公共住房的過(guò)渡形式；二是出售獨(dú)棟類型的公共住房。早在1965年，美國(guó)聯(lián)邦政府就頒布了擁有自有住房計(jì)劃，當(dāng)租戶累計(jì)租金支付達(dá)到公共住房開(kāi)發(fā)成本或獲得足夠的抵押貸款，就可購(gòu)買(mǎi)公共住房。但這項(xiàng)計(jì)劃并不成功，只有出售了不到1/5的公共住房。上世紀(jì)80年代開(kāi)始，受到英國(guó)撒切爾夫人大力出售社會(huì)住房（Council Housing），以及國(guó)內(nèi)預(yù)算限制和保守黨總統(tǒng)里根大力推行私有化的影響，公共住房的私有化問(wèn)題越來(lái)越受到關(guān)注。1984年，美國(guó)國(guó)會(huì)開(kāi)始考慮公共住房私有化的立法問(wèn)題。1985年，HUD發(fā)起了一個(gè)5年公共住房示范項(xiàng)目，允許所選的17個(gè)地方公共住房管理局在36個(gè)月內(nèi)出售1315套公共住房。1986年，眾議院通過(guò)了HUD秘書(shū)康普（Kemp）提出的給予公共住房租戶以不超過(guò)公平市場(chǎng)價(jià)格25%的折扣價(jià)購(gòu)買(mǎi)所租公共住房的權(quán)利的議案。雖然參議院并未通過(guò)該項(xiàng)立法，但國(guó)會(huì)在1988年頒布法令促進(jìn)公共住房的出售。1986年，美國(guó)實(shí)施公共住房所有權(quán)示范項(xiàng)目，北卡羅納州的阿什維爾是第一個(gè)參與該項(xiàng)目的地方公共住房管理局，在花費(fèi)120萬(wàn)美元對(duì)公共住房進(jìn)行更新改造之后，以市場(chǎng)價(jià)50%的價(jià)格出售給租戶。

3 美國(guó)公共住房準(zhǔn)入退出管理中的兩難抉擇

通過(guò)分析美國(guó)公共住房保障對(duì)象與退出機(jī)制的演化過(guò)程可以發(fā)現(xiàn)，在美國(guó)政界與學(xué)界，始終存在中高收入群體應(yīng)該退或不退的爭(zhēng)議，主要原因是不管是退還是不退，都會(huì)產(chǎn)生有利的和不利的重大影響。中高收入群體退出公共住房，產(chǎn)生的影響主要包括以下幾個(gè)方面。

3.1 貧困人口過(guò)度集中，影響社會(huì)穩(wěn)定

在美國(guó)的一些大城市，只有1/4的非老年公共住房家庭的主要收入來(lái)源于工資，其余大多依賴福利、救濟(jì)基金生活。1981年，美國(guó)僅2.5%的公共住房家庭屬于極度貧困群體，10年之后這一比例接近20%。美國(guó)HUD公布的數(shù)據(jù)顯示，上世紀(jì)90年代中期全國(guó)80%以上非老年人公共住房家庭的收入在貧困線以下，且收入低于當(dāng)?shù)刂械仁杖?0%的家庭比重在快速增加。至1996年，估計(jì)公共住房家庭平均收入只有6100美元，約等于當(dāng)?shù)刂械仁杖胨降?7%。貧困集中會(huì)帶來(lái)一系列負(fù)面效應(yīng)，居住環(huán)境惡化、公共設(shè)施遭到破壞、毒品泛濫、失業(yè)率和暴力犯罪率不斷提高等問(wèn)題越來(lái)越突出。

3.2 租金收入減少，影響公共住房可持續(xù)運(yùn)營(yíng)

至上世紀(jì)70年代，盡管聯(lián)邦政府提供了補(bǔ)貼，但美國(guó)許多地方公共住房管理局已徘徊在破產(chǎn)邊緣。其中一個(gè)重要原因是將收入提高后的租戶驅(qū)逐出公共住房，而美國(guó)的租金是以可支配收入25%收取的（后提高到30%），中高收入群體退出之后，租金收入減少。此外，許多低收入家庭還存下拖欠租金的現(xiàn)象（隨著低收入家庭比重不斷增加，租金拖欠率也不斷提高），進(jìn)一步加劇了資金危機(jī)。

雖然地方公共住房管理局有權(quán)驅(qū)逐拖欠租金家庭，但實(shí)施起來(lái)很困難，因?yàn)橐拇罅康臅r(shí)間和資金。由于受到資金不足的影響，地方公共住房管理局不得已延遲一些危舊房的維修改造工作，但這種延遲看似減少了當(dāng)前的支出，實(shí)則會(huì)造成將來(lái)更大的更新改造成本投入，公共住房項(xiàng)目陷入惡性循環(huán)。

3.3 提高公共住房使用效率，促進(jìn)公共資源的公平分配

美國(guó)公共住房存量在上世紀(jì)90年代初達(dá)到最大值，也僅有140余萬(wàn)套，目前大約為110萬(wàn)套，只占美國(guó)住房總存量的1%左右（主要原因是1974年之后，美國(guó)以需求方補(bǔ)貼模式為主，包括住房券、租金證明計(jì)劃等）。只有不到29%的需要并且符合租住條件的家庭能夠獲得公共住房，有將近100萬(wàn)家庭處于輪候中。

實(shí)際上，許多地方公共住房管理局已經(jīng)停止接受新的輪候申請(qǐng)者很多年，主要原因是公共住房的周轉(zhuǎn)率極低。因此，促進(jìn)中高收入群體退出公共住房，提高公共住房的周轉(zhuǎn)率，有利于提高公共住房的社會(huì)保障效益，有利于公共資源的公平分配。

3.4 退而租賃或購(gòu)買(mǎi)市場(chǎng)房源，促進(jìn)私人房產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展

上世紀(jì)四五十年代，美國(guó)公共住房保障對(duì)象的第一次重大轉(zhuǎn)變，即由以暫時(shí)貧困的工薪家庭為主轉(zhuǎn)向以永久貧困的弱勢(shì)群體為主的重要推動(dòng)力量是私人利益集團(tuán)。在公共住房發(fā)展初期，由于建設(shè)量較小，且私人房地產(chǎn)市場(chǎng)尚處于供不應(yīng)求階段，公共住房對(duì)私人市場(chǎng)的影響甚微，并未引起私人利益集團(tuán)的強(qiáng)烈反抗。之后，隨著公共住房建設(shè)規(guī)模的不斷增加，擠出效應(yīng)日益顯現(xiàn)。私人利益集團(tuán)要求控制公共住房建設(shè)規(guī)模（“等量清除”原則的目的就是控制公共住房供應(yīng)量），降低公共住房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立公共住房收入上限，加強(qiáng)收入審查并及時(shí)驅(qū)逐不符合收入條件的中高收入家庭，促使中高收入家庭通過(guò)私人房產(chǎn)商解決住房問(wèn)題。

而中高收入群體繼續(xù)租住公共住房，則會(huì)產(chǎn)生與退出相反的效果。有利的一面是向中高收入群體收取更高的租金可以增加收入，滿足公共住房日常運(yùn)營(yíng)及大修理費(fèi)用支出；公共住房的有效維護(hù)可以提高房屋的使用壽命、完善配套設(shè)施及改善居住環(huán)境；各收入群體的混合居住可以避免社會(huì)隔離、促進(jìn)社會(huì)的融合、降低犯罪率及促進(jìn)兒童的健康成長(zhǎng)。不利的一面是中高收入群體占用公共住房，而弱勢(shì)群體無(wú)家可歸，會(huì)引起社會(huì)的不滿情緒；未獲得公共住房保障的家庭，需要通過(guò)發(fā)放住房補(bǔ)貼解決住房問(wèn)題，增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)；中高收入群體有能力購(gòu)買(mǎi)自有房產(chǎn)，繼續(xù)租住公共住房會(huì)降低對(duì)私人房地產(chǎn)市場(chǎng)的需求。

4 美國(guó)經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)公共租賃住房退出管理的啟示

美國(guó)公共住房的性質(zhì)與我國(guó)的公租房極為相似，都是以中低收入群體為保障對(duì)象的出租型保障性住房。雖然具體管理制度有些差異，例如美國(guó)租金定價(jià)以可支配收入一定百分比計(jì)算，而我國(guó)大部分城市根據(jù)公租房的地段不同分類定價(jià)，而且美國(guó)公共住房的房屋類型與我國(guó)公租房也有很大差異（美國(guó)公共住房有很大比例屬于獨(dú)棟和排屋類住房，高層住宅僅占30%左右），但美國(guó)公共住房退出管理經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)公租房退出機(jī)制設(shè)計(jì)仍有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義，具體包括如下幾個(gè)方面。

4.1 加強(qiáng)資產(chǎn)、收入審核，避免不符合條件的租戶占用公租房

目前我國(guó)公共租賃住房處于供不應(yīng)求階段，應(yīng)確保將有限的公共資源分配給最需要的弱勢(shì)群體，保障社會(huì)公平。在過(guò)去廉租房與經(jīng)濟(jì)適用房的制度實(shí)踐中，屢屢出現(xiàn)高收入群體占用公共資源，引起社會(huì)的極大不滿，大大降低了公共資源的使用效率。主要原因是對(duì)資產(chǎn)、收入等的審核流于形式，未能有效識(shí)別真正困難的群體，其中也存在部門(mén)間的審核壁壘，以及少數(shù)權(quán)力部門(mén)的尋租等問(wèn)題。應(yīng)加強(qiáng)房產(chǎn)、車(chē)管、銀行、證券、工商等有關(guān)部分的協(xié)作，構(gòu)建公租房資產(chǎn)、收入審核的統(tǒng)一平臺(tái)，提高審核效率。同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)公租房信用體系建設(shè)、建立黑名單制度，并完善群眾監(jiān)督機(jī)制。

4.2 合理設(shè)置退出條件，避免“因退返貧”或“寧貧不退”現(xiàn)象的發(fā)生

退出條件的設(shè)置應(yīng)體現(xiàn)人性化、科學(xué)化的特點(diǎn)，不應(yīng)簡(jiǎn)單地以收入超過(guò)某一具體數(shù)值為唯一依據(jù)，而應(yīng)該綜合考慮該租戶退出之后是否有能力獲得更好的生活，則容易出現(xiàn) “因退返貧”或“寧貧不退”現(xiàn)象?！耙蛲朔地殹笔侵缸鈶舻氖杖氤^(guò)收入上限，但如果令其退出公租房，他的收入不足以購(gòu)買(mǎi)商品房或租住私人出租房，因承擔(dān)高昂的住房成本而重新陷入貧困，因此退出條件的設(shè)置應(yīng)綜合考慮租戶收入與市場(chǎng)住房成本?！皩庁毑煌恕笔侵敢恍┳鈶魹楸苊馐杖氤^(guò)上限規(guī)定，寧愿選擇失業(yè)或減少工作時(shí)間而保留公租房租住資格。姚玲珍等（2013）通過(guò)研究香港公屋的退出機(jī)制提出了類似的觀點(diǎn)，即公租房退出條件的設(shè)定應(yīng)更加人性化，不能簡(jiǎn)單地規(guī)定收入剛剛超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)值就要求騰退。

4.3 激勵(lì)與強(qiáng)制措施并舉，促進(jìn)承租人按時(shí)騰退公租房

我國(guó)當(dāng)前的退出機(jī)制以懲罰為主，包括罰金、取消今后申請(qǐng)資格、媒體曝光、記入征信系統(tǒng)及向法院起訴等（詳見(jiàn)住建部出臺(tái)的《公共租賃住房管理辦法》和《杭州市公共租賃住房建設(shè)租賃管理暫行辦法》等）。懲罰措施有很強(qiáng)的威懾力，但在我國(guó)的實(shí)踐中卻效果并不理想。一方面是由于我國(guó)家庭、資產(chǎn)收入不透明，信用體系不完善，一些家庭通過(guò)各種手段隱瞞真實(shí)收入情況難以被發(fā)覺(jué)；另一方面是存在“老賴”現(xiàn)象，部分家庭法律意識(shí)淡薄，即使被審核出不符合條件也不愿意退出。在美國(guó)也存在此現(xiàn)象，而且與國(guó)內(nèi)一樣通過(guò)法院途徑解決“老賴”問(wèn)題是個(gè)費(fèi)時(shí)費(fèi)錢(qián)的漫長(zhǎng)過(guò)程（調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在我國(guó)完成一項(xiàng)公租房起訴案件至少需要耗費(fèi)半年時(shí)間，支付5000元以上的律師費(fèi)用）。美國(guó)公共住房退出機(jī)制設(shè)計(jì)中，很注重激勵(lì)性措施的作用。如購(gòu)房補(bǔ)貼、抵押貸款利率優(yōu)惠等，使得大量中高收入群體主動(dòng)退出公共住房。因此，我國(guó)在今后的退出機(jī)制完善過(guò)程中，也應(yīng)加強(qiáng)激勵(lì)機(jī)制的制定和實(shí)施。

4.4 加強(qiáng)維修基金的積累，保障公租房后續(xù)重大更新改造成本

美國(guó)的1937年住房法案，只考慮了公共住房的建造成本和日常運(yùn)營(yíng)成本，其中建造成本由聯(lián)邦政府承擔(dān)，日常運(yùn)營(yíng)成本來(lái)自租金收入，而后續(xù)重大維修改造成本并未考慮。剛開(kāi)始都認(rèn)為新建房屋，運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本較低，租金收入能有效維持公共住房項(xiàng)目的運(yùn)轉(zhuǎn)。但1950年代后期開(kāi)始，公共住房的運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本快速上升，運(yùn)營(yíng)資金缺口越來(lái)越大，主要原因是房屋建造成本低質(zhì)量差、建筑老化和通貨膨脹，以及收入增加的白人群體不斷退出公共住房造成租金收入減少。我國(guó)公共租賃住房的設(shè)計(jì)建造標(biāo)準(zhǔn)肯定明顯高于當(dāng)時(shí)美國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)，基本都為中高層框架或框剪結(jié)構(gòu)，結(jié)構(gòu)安全性可以得到保障。但公共設(shè)施維護(hù)、修理、更換，公共部位裝修改造等成本會(huì)隨著時(shí)間的推移不斷增加，要加強(qiáng)維修基金的積累，合理安排租金收入的使用計(jì)劃，確保公共租賃住房的長(zhǎng)期可持續(xù)運(yùn)營(yíng)。

4.5 有條件的地區(qū)應(yīng)鼓勵(lì)混合居住或出售公租房，同時(shí)加強(qiáng)貨幣化補(bǔ)貼力度

美國(guó)公共住房的實(shí)踐證明，低收入群體的過(guò)度集中會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，而且公共住房對(duì)于政府來(lái)說(shuō)是個(gè)巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。1969年美國(guó)聯(lián)邦政府運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助為1490萬(wàn)美元，1979年上升到72700萬(wàn)美元，1993年為25億美元，而2003年已達(dá)到了35億美元。出售公共住房不僅可以減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)和管理責(zé)任，而且可以提高國(guó)家自有住房比例，增強(qiáng)居民財(cái)產(chǎn)意識(shí)，有利于社會(huì)穩(wěn)定。我國(guó)公租房發(fā)展時(shí)間較短，大部分地區(qū)處于供不應(yīng)求狀況，還不具備出售的條件。但也有部分地區(qū)，由于建設(shè)量較大而需保障人口相對(duì)較少，存在公租房供過(guò)于求的現(xiàn)象，可以考慮適當(dāng)出售公租房，或者采取柔性退出機(jī)制，向收入超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的租戶收取更高的租金而不令其退出公租房，這有利于實(shí)現(xiàn)不同收入群體混合居住的目標(biāo)，并增加租金收入。另外，我國(guó)部分二三線城市商品房庫(kù)存量較大，繼續(xù)建設(shè)公租房會(huì)使已經(jīng)過(guò)剩的商品房市場(chǎng)雪上加霜，極不利于房地產(chǎn)市場(chǎng)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。而通過(guò)加大貨幣化補(bǔ)貼力度，可以提高中低收入群體的住房支付能力，從而推動(dòng)該群體進(jìn)入商品房市場(chǎng)，有利于化解庫(kù)存危機(jī)。

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作者簡(jiǎn)介：

曾輝，浙江工業(yè)大學(xué)經(jīng)貿(mào)管理學(xué)院，博士研究生、講師，主要研究方向?yàn)楸Ｕ闲宰》窟\(yùn)營(yíng)管理。

虞曉芬，浙江工業(yè)大學(xué)副校長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)樽》恐贫扰c政策、房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)。