關于縣級政府融資平臺轉(zhuǎn)型化解政府隱性債務風險的思考

趙雙雙

摘要：本文立足于縣級政府隱性債務的現(xiàn)狀，分析隱性債務產(chǎn)生的原因與規(guī)模，并挖掘融資平臺轉(zhuǎn)型中存在的問題，主要體現(xiàn)在融資模式、治理結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)整合風險等多個方面，最后提出有效的解決對策，力求通過創(chuàng)新融資模式、建立三大機制、有效整合資產(chǎn)與構(gòu)建信用評級體系等方式，使政府隱性債務風險得到有效化解。

關鍵詞：縣級政府;融資平臺轉(zhuǎn)型;隱性債務風險

新時期背景下，我國宏觀經(jīng)濟逐漸平穩(wěn)，風險防控工作成為政府主要工作之一，尤其是債務風險的預防和化解，成為政策調(diào)控的主要目標。目前，縣級政府融資平臺運行中存在諸多問題，體現(xiàn)在融資模式、治理結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)風險等多個方面，需要采取有效措施促進平臺合理轉(zhuǎn)化，使政府的隱性債務風險得到有效化解。

一、縣級政府隱性債務現(xiàn)狀

隱性債務主要包括地方國企債務、融資平臺、PPP項目中的投資基金與政府付費等等。目前，政府產(chǎn)業(yè)基金規(guī)模日益壯大，資金已經(jīng)從2014年的3031.35億元增長到2018年的36942億元，但是由于無法明確縣級政府需要承擔的部分，無法納入測算區(qū)間之內(nèi)。從融資平臺資產(chǎn)負債表可知，剩余應收款通常為當?shù)卣蛘哓斦块T借用平臺資金，此類資金可能無需支付利息，但縣級政府具有償債的義務，進而產(chǎn)生隱性債務，可將其納入測算區(qū)間之內(nèi)。另外，抵押補充貸款重點針對棚改一類的公益項目，可將這一指標也納入測算區(qū)間。根據(jù)估算，我國縣級政府中隱性債務的規(guī)模在21—30.5萬億元范圍，超過顯性債務的1.4—2.0倍，其中2018年政府隱性債務規(guī)模為21.7萬億元，與2017年相比增長了27%;從內(nèi)部構(gòu)成情況來看，融資平臺中的非標融資、貸款的占比名列前茅，前者為48%，后者為24%;平臺中有息債務規(guī)模為91%，付費PPP占比2%，抵押補充貸款占比7%，準平臺其他應收款占比10%，純平臺有息債務占比79%，政府付費PPP產(chǎn)生的債務占比3%。在各地化解隱形債務風險對策中，縣級政府融資平臺轉(zhuǎn)型問題均受到格外重視[1]。

二、縣級政府融資平臺存在的問題

根據(jù)國家相關資料，目前縣級融資平臺的模式單一、治理結(jié)構(gòu)不夠完善，且資產(chǎn)整合的風險較高，面臨著嚴重的財務風險，具體如下。

（一）融資模式單一

縣級融資平臺中的資產(chǎn)大多數(shù)來源于依靠貸款，融資模式較為單一，即便一些融資平臺的投資模式較為多元，將部分資金投入到股權(quán)之中，利用所得收益填補項目資金的空缺，或者根據(jù)銀行要求填補自身所承擔的資金數(shù)額，但此類收入來源畢竟為少數(shù)，難以減輕融資平臺對銀行的依賴。現(xiàn)階段，國家雖然支持和鼓勵民間資本投入基礎設施或者公益項目減少，但由于投資量較大、回報時期較長，民間資本的投入要求較高，加上民間資本以獲利為目的，大部分基礎設施和公益項目建設的利益微薄，效益較少，且回報期較長，因此民間資本并不愿意涉足。

（二）治理結(jié)構(gòu)不完善

對于大部分縣級政府融資平臺來說，管理層大多為地方政府直接派遣人員擔任，接受政府的指令，代替政府機關行使各項職能。該平臺的上述特點決定其自主性缺失，治理結(jié)構(gòu)不完善，沒有真正構(gòu)建現(xiàn)代化管理制度;雖然有些平臺設置了董事會，但卻流于形式，空有其表，一切以地方政府的命令為準，且未成立相應的監(jiān)督機關進行監(jiān)督和約束。

（三）資產(chǎn)整合風險大

在項目開發(fā)建設過程中，雖然平臺表面上有資產(chǎn)積累，但在運作時仍存在些許缺陷，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是資產(chǎn)手續(xù)不健全，一些項目根據(jù)政府指令搶工建設，手續(xù)不全，決策程序不夠規(guī)范，導致項目建成后難以確立權(quán)屬，更難以形成有效資產(chǎn);二是資產(chǎn)效益無法發(fā)揮，部分項目帶有公益色彩，如體育設施、文化設施等，主要作用是舉辦各大賽事或者活動，平臺具有建設任務，但后續(xù)普遍移交給相應的職能部門，從賬面上看平臺具有資產(chǎn)所有權(quán)，但卻無法實現(xiàn)現(xiàn)金流;三是平臺資產(chǎn)受政府支配，由于涉及部門眾多，在資產(chǎn)流動和整合時容易產(chǎn)生風險[2]。

三、政府融資平臺轉(zhuǎn)型化解政府隱性債務風險的措施

（一）創(chuàng)新融資模式，營造良好的發(fā)展環(huán)境

通過創(chuàng)新融資模式的方式，為縣級政府提供多樣可控的融資渠道，減少對融資平臺的依賴，使平臺的各項功能得到充分發(fā)揮。同時，加強政府債務管理力度，形成良性循環(huán)。從可持續(xù)發(fā)展的角度來看，地方融資平臺當前面臨的最大風險便是償債壓力，因此創(chuàng)新融資模式，營造良好的發(fā)展環(huán)境成為大勢所趨。保險公司中匯集了大量資金，但投資渠道狹窄，融資平臺可嘗試著介入保險公司，以其為股東，使股權(quán)結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化，不但可減少銀行貸款的依賴，還可以形成有效的監(jiān)督制約機制，推動平臺朝著健康可持續(xù)的方向發(fā)展。此外，還應充分發(fā)揮民間資本的作用和優(yōu)勢，通過基于政策扶持、優(yōu)惠等方式，鼓勵其投入到收益性較強的項目之中，不但可使民間資本獲得更多利益，還可彌補項目建設中的不足，使政府的債務風險得到控制和消除。

（二）建立三大機制，促進平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展

1.構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)管理制度。平臺健全法人治理結(jié)構(gòu)，實施政企分開的現(xiàn)代企業(yè)管理制度，促進戰(zhàn)略定位與工作模式的轉(zhuǎn)變，與政府處于相互獨立狀態(tài)，創(chuàng)新公共物品與服務的供給方式，提高服務質(zhì)量與水平，實現(xiàn)平臺公司自我經(jīng)營，使政府的債務風險得到有效緩解。

2.完善考核激勵機制。針對平臺項目進行考核，根據(jù)項目性質(zhì)進行劃分，可分為公益性與經(jīng)營性兩種，前者的主要考核目標在于政策扶持與融資成本，后者的重點在于提高運營水平與資金利用率;

3.構(gòu)建創(chuàng)業(yè)投資機制。助力縣級融資平臺轉(zhuǎn)型，使其成為創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)，制定投資獎勵政策與風險補償機制，使平臺參與到股權(quán)投資之中，選擇電子信息、節(jié)能環(huán)保等朝陽企業(yè)，將投資重心放置在新三板上市企業(yè)、主板企業(yè)以及其他優(yōu)質(zhì)企業(yè)中，以此獲得更加光明的發(fā)展前景[3]。

（三）有效整合資產(chǎn)，理順資產(chǎn)權(quán)屬關系

在多年融資平臺與財政資金交叉運作背景下，平臺賬面資產(chǎn)與可運作于經(jīng)營的資產(chǎn)產(chǎn)生了一定程度的背離。解決這一問題，需著重做好以下工作：一是嚴格區(qū)分平臺投資與財政資金投資的界限，二是對平臺資產(chǎn)進行清理，對于歷年投資形成的公益性類型等資產(chǎn)，與財政控制的經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)換，三是通過地方政府整合各部門管理的閑置資產(chǎn)，以市場化方式經(jīng)營，四是對于已經(jīng)形成的體育場等類型資產(chǎn)，采取TOT等方式，有效降低持有成本或得到合理回報。

（四）構(gòu)建信用評級體系，提高政府財政透明度

要想化解縣級政府的債務風險，需要對當前政府資源配置模式、財稅體制、投資體制等進行本質(zhì)性調(diào)整。在地方債發(fā)行過程中，缺少科學有效的信用評級機制，現(xiàn)行的地方債信用評級最高為AAA評級，與國家信用評價相同。但事實上，不同地區(qū)的財政情況、經(jīng)濟水平、債務壓力等多個方面有所不同。信用評級的主要差異體現(xiàn)在較窄區(qū)間中，與政府和國家信用之間存在關聯(lián)。從以往的經(jīng)驗可知，即使關于債權(quán)自身的信息，如債權(quán)期限、還款安排、規(guī)模等多個方面的披露在不斷優(yōu)化和完善，尤其是缺乏客觀性的資產(chǎn)負債表，均無法明確縣級政府的償債能力。目前，縣級政府融資平臺債務逐漸增加，平臺資信逐漸弱化，對企業(yè)發(fā)展產(chǎn)生不良影響，這將需要采用定性與定量評估相結(jié)合的方式，在定性方面，包括行業(yè)現(xiàn)狀、成長性、核心競爭力、經(jīng)營模式、人才素質(zhì)等等;在定量方面，包括償債能力、現(xiàn)金流、資產(chǎn)負債率、盈利能力等等，建議融資企業(yè)能夠從上述兩方面出發(fā)，提高平臺資信，幫助政府化解隱性債務風險。

另外，當前債權(quán)評級以發(fā)行人付費的方式為主，并非以投資人付費為主，此舉很容易出現(xiàn)逆向選擇問題。在日后的發(fā)展中，應對縣級政府財政穩(wěn)定性進行合理判斷，促進權(quán)責發(fā)生制的改革，使多樣化債務融資被詳細的記錄到資產(chǎn)負債表中，使信息披露現(xiàn)狀得以改善，通過市場化的方式對地方政府借貸進行監(jiān)督，構(gòu)建信用評級體系，使政府財政更加透明。

四、結(jié)論

綜上所述，對于縣級政府融資平臺來說，其在發(fā)展過程中存在些許阻礙，需要通過創(chuàng)新融資模式、建立三大機制與構(gòu)建信用評級體系等方式，實現(xiàn)從理論到模式、從債務管理到企業(yè)治理的轉(zhuǎn)變，只有順利完成融資平臺的轉(zhuǎn)型，才可使政府債務風險得到有效的化解和避免。

參考文獻：

[1]張潔梅，赫夢瑩.地方政府投融資平臺風險管理的政策偏差及矯正[J].中州學刊，2017 （10）.

[2]陳海峰.關于地方政府融資平臺規(guī)范運行的思考[J].中國證券期貨，2018 （2）：80-80.

[3]張志軍.對地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型的思考[J].內(nèi)蒙古金融研究，2018 （10）：33-34.