縣級(jí)政府基本公共服務(wù)質(zhì)量管理的績(jī)效測(cè)量研究

鐘曉華　李毅　王家合

摘 要：本文對(duì)北京市各個(gè)縣區(qū)的公共服務(wù)質(zhì)量的績(jī)效采用數(shù)據(jù)包絡(luò)法進(jìn)行了測(cè)量。實(shí)證結(jié)果顯示，2000年～2012年間北京市各縣區(qū)中，只有大興區(qū)的公共服務(wù)始終處于DEA有效狀態(tài)，而其余四個(gè)縣區(qū)在樣本期間均存在不同程度的效率損失，并且效率損失的來源絕大部分來自于規(guī)模報(bào)酬遞減，這也說明北京市大部分縣區(qū)的公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)控制規(guī)模以提高效率。

關(guān)鍵詞：縣級(jí)政府；基本公共服務(wù)；績(jī)效

一、引言

目前國(guó)內(nèi)外有關(guān)公共服務(wù)的文獻(xiàn)很多主要關(guān)注公共服務(wù)投入的不足以及公共服務(wù)的均等化的研究。但鑒于我國(guó)的國(guó)情，一方面由于政府機(jī)構(gòu)的職能龐雜以及體制約束等原因很難在短期內(nèi)使得公共服務(wù)規(guī)模得到有效的擴(kuò)大；另一方面由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的二元化特征，使得公共服務(wù)的均等化程度在短期內(nèi)很難得到顯著的改善。因此，著力于改進(jìn)現(xiàn)有公共服務(wù)的質(zhì)量，在現(xiàn)有的投入前提下，提高公共服務(wù)的效率是一個(gè)值得深入研究的問題。

國(guó)內(nèi)外有有眾多關(guān)于公共服務(wù)效率評(píng)價(jià)的文獻(xiàn)。有一些專門針對(duì)公共服務(wù)中某個(gè)領(lǐng)域的效率展開分析，例如，Worthington（2000）對(duì)政府管理的綜合效率展開了投入產(chǎn)出分析，Davis and Hayes（1993）以地方警察機(jī)構(gòu)為研究對(duì)象，對(duì)其展開了投入產(chǎn)出分析，以評(píng)價(jià)各個(gè)地方警察服務(wù)效率的差異。國(guó)內(nèi)也有一部分有代表性的文獻(xiàn)。例如，陳昌盛和蔡躍洲（2007）利用數(shù)據(jù)包絡(luò)法對(duì)中國(guó)公共服務(wù)的效率問題進(jìn)行了全面的投入產(chǎn)出分析，陳詩一和張軍（2008）對(duì)中國(guó)地方政府的財(cái)政支出進(jìn)行了效率評(píng)價(jià)，張寧與胡鞍鋼（2006）從較為宏觀的角度評(píng)價(jià)了我國(guó)的醫(yī)療衛(wèi)生效率。

回顧已有的研究文獻(xiàn)，基本都是從國(guó)家層面和省級(jí)層面來對(duì)公共服務(wù)的效率評(píng)價(jià)展開研究，幾乎沒有文獻(xiàn)從定量的角度對(duì)我國(guó)縣市一級(jí)的政府機(jī)構(gòu)的公共服務(wù)效率進(jìn)行實(shí)證研究。因此，在現(xiàn)有的既定投入下，研究如何提高縣市公共服務(wù)的效率更加具有現(xiàn)實(shí)意義。由于我國(guó)縣級(jí)經(jīng)濟(jì)單位數(shù)目過多，并且縣級(jí)單位公共服務(wù)的數(shù)據(jù)收集比較困難，本章選用有代表性的北京地區(qū)的縣市區(qū)作為研究對(duì)象。

二、北京市各縣區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量的績(jī)效評(píng)價(jià)

（一）北京市各縣區(qū)公共服務(wù)績(jī)效的DEA評(píng)價(jià)

對(duì)于公共服務(wù)效率投入變量與產(chǎn)出變量的設(shè)定，本文基本采用王偉同（2011）變量選取的方法。DEA的輸入單元只有一個(gè)變量：地方財(cái)政一般預(yù)算支出。輸出單元包括五個(gè)變量，即：普通中學(xué)在校學(xué)生數(shù)、小學(xué)在校學(xué)生數(shù)、醫(yī)院和衛(wèi)生院床位數(shù)、各種社會(huì)福利收養(yǎng)性單位數(shù)和各種社會(huì)福利收養(yǎng)性單位床位數(shù)。按照中國(guó)縣市經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒的數(shù)據(jù)來源，在統(tǒng)計(jì)年鑒上北京市包括大興區(qū)、懷柔區(qū)、平谷區(qū)、密云縣與延慶縣五個(gè)地區(qū)。本節(jié)采用數(shù)據(jù)包絡(luò)法從投入產(chǎn)出的角度評(píng)價(jià)了北京市這五個(gè)縣區(qū)公共服務(wù)的效率得分，并從純技術(shù)效率與規(guī)模效率的角度對(duì)這五個(gè)縣區(qū)的效率損失進(jìn)行了來源分解，這樣便于指明效率改進(jìn)的方向，使得政策建議更具針對(duì)性。以下是用DEAP2.1軟件輸出的實(shí)證結(jié)果：

從表1中北京市各個(gè)縣區(qū)DEA評(píng)價(jià)的結(jié)果來看，大興區(qū)是最有效率的，在整個(gè)樣本區(qū)間大興區(qū)都處于DEA有效的狀態(tài)，而其余各個(gè)縣區(qū)均存在不同程度的效率損失。例如從2000年的評(píng)價(jià)結(jié)果來看，懷柔區(qū)、平谷區(qū)和密云縣公共服務(wù)的總效率都存在一定程度的效率損失，其中平谷區(qū)的效率損失最為嚴(yán)重，效率得分只有0.653，這個(gè)分值的含義是在投入相同的條件下，平谷區(qū)的產(chǎn)出只能達(dá)到有效率地區(qū)的65.3%，存在34.7%的效率損失。表1還給出了總效率的分解情況，例如2000年密云縣的總效率損失就被分解為純技術(shù)效率損失與規(guī)模效率損失，2000年密云縣的總效率的得分只有0.867，密云縣公共服務(wù)13.3%的效率損失來源于兩個(gè)不同的渠道：純技術(shù)效率損失與規(guī)模效率損失。純技術(shù)效率的損失為13.1%（因?yàn)榧兗夹g(shù)效率的得分只有0.869），規(guī)模效率的損失為0.3%（因?yàn)橐?guī)模效率的得分值為0.997）。

為了進(jìn)一步明確規(guī)模報(bào)酬損失的方向，下面根據(jù)線性規(guī)劃模型求解結(jié)果進(jìn)一步給出了規(guī)模報(bào)酬損失的來源和方向（表2）。例如2000年平谷區(qū)公共服務(wù)的規(guī)模效率損失的原因是存在規(guī)模報(bào)酬遞減，這說明2000年平谷區(qū)的公共服務(wù)領(lǐng)域在投入增加一倍的條件下產(chǎn)出不能一比一的提高，在這種情況下，減少公共服務(wù)的規(guī)模更有利于提高效率，產(chǎn)生更加高效的公共服務(wù)。又例如2000年密云縣公共服務(wù)規(guī)模效率的損失為03%（因?yàn)橐?guī)模效率的得分值為0.997），并且規(guī)模效率的損失方向是規(guī)模報(bào)酬遞增，這就說明2000年密云縣的公共服務(wù)的投入如果增加一倍，產(chǎn)出將不知增加一倍，這樣說明2000年密云縣擴(kuò)大公共服務(wù)的規(guī)模能更加好地改善公共服務(wù)的效率。

三、北京市各縣區(qū)公共服務(wù)投入的均等性與配置效率分析

公共服務(wù)的另一個(gè)重要研究對(duì)象是公共服務(wù)的均等化程度以及要素投入的配置效率。本文從人均投入的角度考察了北京市各個(gè)縣區(qū)公共服務(wù)的均等化程度以及資源的配置效率。圖1列出的是北京市2000年～2012年各年份五個(gè)縣區(qū)平均每萬人財(cái)政支出額。北京市公共服務(wù)的投入在各縣區(qū)之間也存在不平衡性，從各年投入的平均值來看，大興區(qū)每萬人財(cái)政支出的投入是最低的，只有4182.916萬元，而每萬人財(cái)政支出最高的懷柔區(qū)卻高達(dá)9847.782，大致是大興區(qū)的2.5倍。北京市各個(gè)縣區(qū)的財(cái)政支出的額度相差較大，但整體趨勢(shì)是隨時(shí)間的推移北京市各個(gè)縣區(qū)公共服務(wù)的支出額度在逐步地增加，但非常明顯的效率最高的大興區(qū)投入額度是最低的。

表3顯示了北京市各縣區(qū)公共服務(wù)投入量的增長(zhǎng)趨勢(shì)。北京市各個(gè)縣區(qū)公共服務(wù)投入的同比增速也有較大差異。大興區(qū)不但公共服務(wù)投入的絕對(duì)量是最低的，與其他縣區(qū)相比大興區(qū)的相對(duì)增速也還是保持在一個(gè)較低的水平，大致處于中間偏下的位置。懷柔區(qū)公共服務(wù)投入的同比增速最高，平均同比增速達(dá)到了22.6%，但懷柔區(qū)公共服務(wù)的規(guī)模效率損失是最嚴(yán)重的，達(dá)到了16.5%，這說明控制懷柔區(qū)公共服務(wù)的投入額度的過快增長(zhǎng)能在短期內(nèi)有效地提高公共服務(wù)的效率。這樣的分析結(jié)果也從分說明了北京市縣區(qū)公共服務(wù)投入的公平程度較低，越是效率低的縣區(qū)越發(fā)得到了比較高的公共服務(wù)投入，而越是有效率的縣區(qū)越發(fā)是公共服務(wù)投入不足。

四、研究結(jié)論與政策建議

本文利用數(shù)據(jù)包絡(luò)法對(duì)2000年～2012年間北京市各縣區(qū)公共服務(wù)投入產(chǎn)出的績(jī)效進(jìn)行了評(píng)價(jià)，得到以下的研究結(jié)論：

第一，2000年～2012年間北京市各縣區(qū)中，與其他縣區(qū)相比只有大興區(qū)的公共服務(wù)始終處于DEA有效狀態(tài)，不存在純技術(shù)效率損失與規(guī)模效率損失。而其余四個(gè)縣區(qū)在2000年～2012年間均存在不同程度的效率損失，并且效率損失的來源絕大部分源自于規(guī)模報(bào)酬遞減的效率損失，這也說明北京市各縣區(qū)的公共服務(wù)普遍存在規(guī)模過于龐大，機(jī)構(gòu)臃腫的問題。

第二，從純技術(shù)效率的角度而言，在2000年～2012年間懷柔區(qū)與密云縣純技術(shù)效率的平均值都小于1，這說明懷柔區(qū)與密云縣都能夠通過提高公共服務(wù)的技術(shù)水平使得公共服務(wù)的效率得到改進(jìn)。

第三，2000年～2012年間，北京市各縣區(qū)公共服務(wù)投入存在比較大的差異，并且公共服務(wù)投入缺乏足夠的公平性。大興區(qū)在樣本期間始終保持最有效率的狀態(tài)，但大興區(qū)公共服務(wù)投入無論從相對(duì)量還是從絕對(duì)量上都保持比較低的水平；而懷柔區(qū)在樣本期間的公共服務(wù)基本處于最沒有效率的狀態(tài)，但懷柔區(qū)的公共服務(wù)投入無論從相對(duì)量還是從絕對(duì)量來看都保持最高的水平。這也說明北京市各個(gè)縣區(qū)的公共服務(wù)投入要素的配置效率存在很大的改進(jìn)空間。

（作者單位：1.仲愷農(nóng)業(yè)工程學(xué)院；2.湖南理工學(xué)院；3.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)）

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