基本公共服務(wù)均等化的理論探討

劉雅莉

[摘 要]政府公共服務(wù)職能，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要，本文對(duì)基本公共服務(wù)非均等的表現(xiàn)形式和深層原因作了細(xì)致深入的探求，進(jìn)而從宏觀、中觀、微觀的角度提出實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的思路和政策建議。

[關(guān)鍵詞]基本公共服務(wù) 均等化 對(duì)策建議

中圖分類號(hào)：D61 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-914X（2016）19-0271-01

基本公共服務(wù)均等化是指一國(guó)范圍內(nèi)的全體居民應(yīng)當(dāng)享有水平大致相當(dāng)?shù)幕竟卜?wù)。一方面，享受均等化的基本公共服務(wù)是一國(guó)公民應(yīng)有的權(quán)利；另一方面，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化也是現(xiàn)代政府的一項(xiàng)重要職責(zé)。黨的十八大報(bào)告提出“基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)”目標(biāo)，十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出“推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是當(dāng)前全面深化改革的重要指導(dǎo)思想，同時(shí)在財(cái)稅體制改革內(nèi)容板塊中明確要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

一、基本公共服務(wù)均等化現(xiàn)狀及問題

1、基本公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給還不能滿足群眾日益增長(zhǎng)的需求

一方面，隨著城市化進(jìn)程的加快，外來人員的激增，盡管政府實(shí)際提供的公共服務(wù)及公共產(chǎn)品的對(duì)象和范圍不斷擴(kuò)大，但是由于公共服務(wù)及公共產(chǎn)品不但要滿足戶籍人口的需求，而且要滿足外來常住人口的需求，甚至要顧及部分流動(dòng)人口的需要，因此財(cái)政資金投入基本公共服務(wù)支出逐年提高的正效應(yīng)正逐漸被快速擴(kuò)張的居住人口所淡化。另一方面，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)日新月異的發(fā)展，社會(huì)公眾不但對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求量不斷增加，需求內(nèi)容快速更新，而且對(duì)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的質(zhì)量也有著較高的期望和要求。

2、地區(qū)之間在提供基本公共服務(wù)的能力上還存在著差距

基本公共服務(wù)是由政府提供的，因此財(cái)力是衡量一個(gè)地方基本公共服務(wù)供給能力的核心指標(biāo)。財(cái)政收入的高低反映了地區(qū)提供基本公共服務(wù)能力的高低。目前各個(gè)行政區(qū)之間財(cái)政收入很不平衡，兩者相差義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、公共文化等基本公共服務(wù)支出的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，人均支出水平最高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出量是最小地區(qū)的3倍，并且這樣的趨勢(shì)還可能延續(xù)。因?yàn)椋С鏊捷^高地區(qū)的基本公共服務(wù)支出僅占其提供能力的一半，對(duì)基本公共服務(wù)的支出還有潛力，而支出水平較低地區(qū)的情況，卻相反。

3、現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度缺乏科學(xué)性和合理性

由于地區(qū)資源稟賦、政策因素等導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異，進(jìn)而使地區(qū)之間財(cái)力出現(xiàn)不平衡，這是一個(gè)長(zhǎng)期的客觀情況。由此，完善的轉(zhuǎn)移支付制度是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化一個(gè)有力而必須的財(cái)政政策工具。從目前轉(zhuǎn)移支付情況來看，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要采取專項(xiàng)撥款形式，用于對(duì)上級(jí)項(xiàng)目和重點(diǎn)項(xiàng)目的配套，其內(nèi)容涵蓋了三農(nóng)、教育、衛(wèi)生、文化、社會(huì)保障等諸多方面。采取這種方式，往往造成困難地區(qū)由于拿不出配套資金而對(duì)上級(jí)財(cái)政資金“可望而不可及”，而富裕地區(qū)卻由于專項(xiàng)撥款規(guī)定了具體的使用方向，出現(xiàn)了專項(xiàng)撥款資金使用上的浪費(fèi)和低效率。另外，由于一些基層政府在支出安排次序上的不合理性和“滲漏”行為，使財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的均衡作用更為淡化。

4、缺乏服務(wù)型政府的評(píng)價(jià)體系

總體來看，改革開近30多年來.我國(guó)逐步形成了“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”模式。地方政府往往把經(jīng)濟(jì)發(fā)展責(zé)任當(dāng)成首要責(zé)任，忽視公共服務(wù)型政府的改革目標(biāo)。這種“重經(jīng)濟(jì)建設(shè)”的政府行為往往會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)的供給短缺和不均衡。目前地方政府仍然傾向于用經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，而不是用基本公共服務(wù)指標(biāo)評(píng)估政府的政績(jī)。在設(shè)定了基本公共服務(wù)供給目標(biāo)的情況下，也僅僅采用基本公共服務(wù)投入、基本公共服務(wù)人員數(shù)量、基本公共服務(wù)設(shè)施數(shù)量等量化指標(biāo)，在一定程度上忽視了公眾對(duì)基本公共服務(wù)的滿意度這個(gè)重要指標(biāo)。

二、進(jìn)一步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的政策建議

推進(jìn)公共服務(wù)均等化是各級(jí)政府的責(zé)職所在，也是踐行黨的群眾路線的具體舉措。

1、重視公共就業(yè)服務(wù)

就業(yè)乃民生之本。解決就業(yè)問題無疑是政府工作的重點(diǎn)之一，但政府包辦就業(yè)的時(shí)代早已過去，就業(yè)的市場(chǎng)化已是不可更改的事實(shí)。就業(yè)的基本方針是：勞動(dòng)者自主擇業(yè)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)就業(yè)、政府促進(jìn)就業(yè)。促進(jìn)就業(yè)是政府公共服務(wù)范疇內(nèi)的事務(wù)，也就是說政府要保證就業(yè)服務(wù)的均等化。這就需要政府采取一系列的措施，包括建立城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)市場(chǎng)，確保農(nóng)村人口參與勞動(dòng)力市場(chǎng)的平等地位；就業(yè)信息公開，形成城鄉(xiāng)就業(yè)信息的網(wǎng)絡(luò)化，讓更多人得到信息服務(wù)；鼓勵(lì)社會(huì)各方面依法開展就業(yè)服務(wù)活動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)公共就業(yè)服務(wù)和職業(yè)中介服務(wù)的指導(dǎo)和監(jiān)督；建立就業(yè)援助制度，幫助困難地區(qū)、困難行業(yè)、困難人群就業(yè)和再就業(yè)；還要制定政府購(gòu)買就業(yè)服務(wù)的辦法，對(duì)部分行業(yè)、領(lǐng)域由政府出資購(gòu)買服務(wù)，以達(dá)到增加就業(yè)和提高服務(wù)的目的。

就業(yè)制度改革的重點(diǎn)是努力提高農(nóng)村人口的就業(yè)能力，要增加專門用于農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)的資金，抓好農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)，提高農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。還應(yīng)特別加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員的基礎(chǔ)管理，進(jìn)一步完善就業(yè)登記與企業(yè)招工的報(bào)備制度、失業(yè)登記與社會(huì)保險(xiǎn)登記制度、勞動(dòng)合同管理制度及檔案管理制度等。實(shí)行進(jìn)城務(wù)工人員就業(yè)管理與服務(wù)的“就業(yè)信息卡”制度，將對(duì)進(jìn)城務(wù)工人員的管理與服務(wù)納入整個(gè)信息網(wǎng)絡(luò)。

2、繼續(xù)做好公共教育服務(wù)

在普及義務(wù)教育的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡的承擔(dān)主體是各級(jí)政府，財(cái)政負(fù)責(zé)義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)。將逐步實(shí)現(xiàn)率先實(shí)施十二年義務(wù)教育的目標(biāo)，以整體提高人民素質(zhì)。同時(shí)，面對(duì)農(nóng)民工子女的入學(xué)和教育問題，積極挖掘公辦學(xué)校教育資源，大力發(fā)展民辦教育是解決這一問題的有效路徑。而這也需要財(cái)政的大力支撐，承擔(dān)起農(nóng)民工子女義務(wù)教育的重要責(zé)任。

提高、改善農(nóng)村的教育還有一個(gè)學(xué)校的布點(diǎn)問題，伴隨著人口的大規(guī)模流動(dòng)、農(nóng)業(yè)作業(yè)方式的改變、農(nóng)村交通的改善、新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，農(nóng)村的居民點(diǎn)大規(guī)?？s并已成必然趨勢(shì)，所以農(nóng)村教育的重心已逐步轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級(jí)，在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的所在地建設(shè)起比較完善的農(nóng)村教育設(shè)施，不斷改善辦學(xué)條件，提升教育質(zhì)量。

3、深化公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)

首先要深化農(nóng)村衛(wèi)生體制改革。針對(duì)目前城鄉(xiāng)服務(wù)體系和結(jié)構(gòu)不合理、效率低下的現(xiàn)狀，必須建立和完善城鄉(xiāng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和農(nóng)村三級(jí)衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。為此，各級(jí)政府應(yīng)加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為重點(diǎn)的農(nóng)村衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，健全農(nóng)村三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和醫(yī)療救助體系；建立與農(nóng)民收入水平相適應(yīng)的農(nóng)村藥品供應(yīng)和監(jiān)管體系，規(guī)范農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)。其次要?jiǎng)?chuàng)建醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)籌集使用的新體制。醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的經(jīng)費(fèi)籌集應(yīng)強(qiáng)化政府的責(zé)任和投入，實(shí)現(xiàn)政府的主導(dǎo)并吸收社會(huì)和民眾參加。再者要扎實(shí)推進(jìn)和完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療。要規(guī)范農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)行為，提高醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量，擴(kuò)大農(nóng)村參保的覆蓋面。進(jìn)一步加大各級(jí)政府對(duì)醫(yī)療救助的支持力度，促進(jìn)與城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的接軌，保證城鄉(xiāng)居民享有同等的基本醫(yī)療和保健服務(wù)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人均衛(wèi)生待遇平等。

4、大力推進(jìn)戶籍制度改革

首先，改革戶籍制度，消除城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度障礙，促進(jìn)農(nóng)民和市民的平等，這是今后統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的正確方向。一是要減少戶籍制度限制功能，全面放寬，甚至取消中小城市的入戶條件，享受城市的基本公共服務(wù)。二是要取消戶籍制度的福利分配功能，剔除附在戶籍上的勞動(dòng)就業(yè)、基本醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育等方面的不合理制度，平等對(duì)待新進(jìn)城落戶居民與原城鎮(zhèn)居民，包括農(nóng)民工。三是要突出戶籍制度的管理功能和服務(wù)功能這兩大基本功能，做好戶籍登記信息的社會(huì)化服務(wù)工作，為各級(jí)政府部門提供所需要的人口管理信息，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)。

其次，應(yīng)搞好與戶籍制度相關(guān)的各項(xiàng)配套制度改革。戶籍制度改革不能僅僅停留在形式上，要加大附加在戶籍制度背后的各項(xiàng)配套制度改革，逐步剝離戶籍制度上附帶的各種利益，全方位的打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使戶籍制度改革在形式和內(nèi)容上相統(tǒng)一。