我國(guó)西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣級(jí)政府事權(quán)與財(cái)權(quán)分析

王雷

摘 要：事權(quán)與財(cái)權(quán)是我國(guó)西部縣級(jí)政府提升公共服務(wù)能力所必須協(xié)調(diào)好的一對(duì)關(guān)系。本文從促進(jìn)我國(guó)西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善地區(qū)政府公共服務(wù)水平的角度出發(fā)，分析西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)，并且評(píng)析財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配方面的現(xiàn)行政策與措施，探討其改革的方向。

關(guān)鍵詞：財(cái)權(quán)；事權(quán)；西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)；縣級(jí)政府

一、西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣級(jí)政府基本事權(quán)分析

政府的事權(quán)從屬于政府所要承擔(dān)的職能范圍，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府的職能也發(fā)生了很大的變化?，F(xiàn)代政府承擔(dān)的職能更加復(fù)雜，履行職能的手段手段更加多樣，其結(jié)果產(chǎn)生的影響范圍更加廣闊且深遠(yuǎn)。我國(guó)西部地區(qū)縣級(jí)政府具有獨(dú)特的地位，作為落后地區(qū)基層政府，更加了解轄區(qū)居民迫切的偏好。斯蒂格勒在論證地方政府的合理性時(shí)提到，地方政府比中央政府更接近轄區(qū)內(nèi)的公眾，因而對(duì)公眾的公共產(chǎn)品品好信息更了解，由地方政府提供這些公共產(chǎn)品較之由中央政府提供，可使公共產(chǎn)品供給的種類、數(shù)量更能滿足轄區(qū)居民的偏好。

在我國(guó)，從中央到地方政府的層級(jí)關(guān)系是中央—省—地區(qū)（市）—縣—鄉(xiāng)五級(jí)，這種相對(duì)于世界上其他國(guó)家而言較長(zhǎng)的委托代理鏈條，給我國(guó)基層政府事權(quán)劃分帶來了很多問題，特別是為財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下放現(xiàn)象的出現(xiàn)提供了可能性。而且，我國(guó)長(zhǎng)期以來的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響力尚有余威，各級(jí)政府及官僚在政府承擔(dān)的職能和服務(wù)意識(shí)上的觀念轉(zhuǎn)變相對(duì)滯后，從而也導(dǎo)致了事權(quán)的層層下放，堆積到財(cái)力和財(cái)權(quán)薄弱、執(zhí)行能力和動(dòng)員能力較低的基層政府。特別是對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)東西部發(fā)展很不平衡的國(guó)家，西部地區(qū)縣級(jí)政府在提供公共品和公共服務(wù)上需要彌補(bǔ)的歷史性欠債太多，而與此同時(shí)又要承擔(dān)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)，故面臨著比發(fā)達(dá)地區(qū)縣級(jí)政府更大的困境和挑戰(zhàn)。

在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府的職能主要可以概括為資源配置、收入分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展三個(gè)方面。不同層次的政府所承擔(dān)職能的側(cè)重點(diǎn)又與所不同。西部地區(qū)縣級(jí)政府的主要事權(quán)可以根據(jù)其政府職能具體界定。首先，在國(guó)家西部開發(fā)宏觀經(jīng)濟(jì)政策的范圍內(nèi)，因地制宜制定發(fā)展計(jì)劃和縣級(jí)產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策；第二，整合西部縣域資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，并且負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和重點(diǎn)項(xiàng)目；第三，保護(hù)西部地區(qū)自然資源和環(huán)境，確保在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，兼顧西部地區(qū)相對(duì)脆弱的生態(tài)環(huán)境。第四，組織和保護(hù)城鄉(xiāng)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)，保持轄區(qū)內(nèi)物價(jià)穩(wěn)定的人民生活水平的提高。第五，保護(hù)弱勢(shì)群體，特別是西部少數(shù)民族聚居縣，要指導(dǎo)其脫貧致富，同時(shí)又要注重效率和福利的平衡。第六，協(xié)調(diào)和解決與周邊兄弟縣的利益沖突，特別是具有外部性的公共品和公共服務(wù)，要優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)互利共贏。第七，負(fù)責(zé)本縣的治安，提供社會(huì)保障，搞好福利事業(yè)，提高西部地區(qū)縣份的義務(wù)教育、文化宣傳、農(nóng)技推廣、醫(yī)療衛(wèi)生等事業(yè)的發(fā)展水平。

二、西部地區(qū)縣級(jí)政府財(cái)權(quán)和財(cái)力分析

財(cái)權(quán)是指在法律允許下，各級(jí)政府負(fù)責(zé)籌集和支配收入的權(quán)力，主要包括稅權(quán)、收費(fèi)權(quán)及發(fā)債權(quán)。事權(quán)劃分是財(cái)權(quán)劃分的基礎(chǔ)，沒有合理的事權(quán)劃分，財(cái)權(quán)劃分的科學(xué)性也就無從談起。國(guó)務(wù)院于1993年12月頒布《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，按稅種劃分中央與地方收入，其主要目的是增加中央財(cái)政收入的比重，從而加強(qiáng)中央對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控能力。但是分稅制實(shí)施之后，地方財(cái)政收入大幅下降，地方財(cái)政困難的現(xiàn)象普遍存在，以至于形成“中央財(cái)政喜氣洋洋，省級(jí)財(cái)政勉勉強(qiáng)強(qiáng)，縣級(jí)財(cái)政拆東墻補(bǔ)西墻，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政哭爹喊娘”的窘境。相比于發(fā)達(dá)省份的縣級(jí)財(cái)政而言，西部地區(qū)縣級(jí)政府財(cái)權(quán)不缺失是事實(shí)，但是財(cái)權(quán)大小之分顯而易見，且財(cái)權(quán)不等同于財(cái)源和財(cái)力。西部地區(qū)相對(duì)薄弱的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和遲緩的發(fā)展速度，使其直接掌握的財(cái)源較少。從稅收的角度來看，稅收是各級(jí)政府基本財(cái)政收入的決定性因素，在分稅制改革的框架范圍內(nèi)，各地區(qū)對(duì)縣（市）也實(shí)行了分稅制改革，這使得西部縣級(jí)政府面臨層層“剝皮”的困境。而且，被劃分為地方收入的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、農(nóng)牧業(yè)稅在2006年被取消，這使得歷來以農(nóng)牧業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)、工業(yè)基礎(chǔ)薄弱的西部地區(qū)地方政府財(cái)政收入雪上加霜。即使是實(shí)施了財(cái)力性的轉(zhuǎn)移支付以后，西部地區(qū)的人均財(cái)力也只是相當(dāng)于東部地區(qū)的48.3%。①因此，財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下放的現(xiàn)象在西部地區(qū)尤為明顯。

對(duì)于政府間稅收的劃分，馬斯格雷夫?qū)χ醒肱c地方政府稅收劃分提出了五大標(biāo)準(zhǔn)原則：（1）事關(guān)經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的稅種應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)；（2）再分配潛力大的稅種應(yīng)有中央政府負(fù)責(zé)；（3）稅基分布不均衡的稅種應(yīng)有中央政府負(fù)責(zé)；（4）對(duì)可動(dòng)因素和貨物應(yīng)有中央政府負(fù)責(zé)；（5）對(duì)不可動(dòng)或幾乎不可動(dòng)因素和貨物應(yīng)由地方政府負(fù)責(zé)。我國(guó)稅收管理體制經(jīng)過多年的改革和調(diào)控，也初步形成了“稅收集中，分權(quán)有度，統(tǒng)分結(jié)合，分級(jí)管理”的稅收管理體制。但是目前的現(xiàn)狀還是中央政府將稅額大、稅源穩(wěn)定的稅種作為中央稅或者共享稅，將稅種小而雜、稅源分散、征收成本較高的稅種劃分給地方政府。在西部地區(qū)省級(jí)政府與縣級(jí)政府的財(cái)權(quán)劃分中也存在類似的問題，要保證縣級(jí)政府財(cái)權(quán)，必須確?？h級(jí)政府獲得一些對(duì)幾乎不流動(dòng)的生產(chǎn)要素所征收的稅收和稅基相對(duì)大、稅源比較穩(wěn)定的稅收。

三、西部縣級(jí)政府事權(quán)財(cái)力保障機(jī)制的完善思路

西部地區(qū)縣級(jí)政府是承擔(dān)西部地區(qū)公共服務(wù)與開發(fā)建設(shè)的中堅(jiān)力量和最重要的主體。但是西部縣級(jí)政府所能支配的財(cái)力卻沒有得到有效的保障，財(cái)力的弱小直接導(dǎo)致財(cái)權(quán)無法跟上層層下放的事權(quán)，從而造成事權(quán)沒有事實(shí)上的財(cái)力保障。

（一）縮短政府層級(jí)鏈，準(zhǔn)確界定政府事權(quán)和支出責(zé)任

我國(guó)冗長(zhǎng)的政府層級(jí)給事權(quán)和財(cái)權(quán)的匹配造成了諸多困難。從事權(quán)角度來說，上級(jí)政府政府對(duì)下級(jí)政府的垂直管理使上級(jí)政府更容易把事權(quán)層層下移，甚至推卸和逃避本級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的事權(quán)。各級(jí)政府出于維護(hù)本級(jí)政府利益最大化的經(jīng)濟(jì)人動(dòng)機(jī)，自上而下的推諉職責(zé)成為一種司空見慣的做法。從財(cái)權(quán)角度來看，政府層級(jí)鏈條過長(zhǎng)容易出現(xiàn)上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府財(cái)政收入的截流，經(jīng)過多層次的劃分和共享之后，最終落在縣級(jí)政府可支配范圍內(nèi)的收入變得較少，不能與其繁雜的事權(quán)相匹配。

理順西部地區(qū)縣級(jí)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)匹配問題，在縮短財(cái)政管理鏈條的基礎(chǔ)上合理界定政府的事權(quán)是一種操作性很強(qiáng)的思路。其中，“省直管縣”、“鄉(xiāng)財(cái)縣管”政策就是這種思路的具體體現(xiàn)和積極嘗試。這一改革可以促使西部地區(qū)縣級(jí)政府財(cái)政成為功能齊全、職能完善的基層財(cái)政，在一定程度上解決機(jī)構(gòu)重疊、職能定位不明確、事權(quán)劃分不清和辦事效率低下的問題。因此，在西部地區(qū)有條件的縣（市）應(yīng)倡導(dǎo)以縮短層級(jí)、事權(quán)落實(shí)、財(cái)權(quán)跟進(jìn)為目的“省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的政策。

（二）完善轉(zhuǎn)移支付制度，建立針對(duì)西部欠發(fā)達(dá)縣域的穩(wěn)定的轉(zhuǎn)移支付

對(duì)西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付是中央財(cái)政無償?shù)貙⒁徊糠仲Y金所有權(quán)轉(zhuǎn)移給西部地方政府所形成的支出，轉(zhuǎn)移支付只是資金在各地方的重新分配，因而不涉及資源配置的問題。其作為中央平衡東西部發(fā)展的重要手段，對(duì)財(cái)力不足的西部地區(qū)有著特殊的意義和作用。但是，現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度尚不健全。從轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)的角度看，轉(zhuǎn)移支付包括一般性的轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付受到中央政府的嚴(yán)格控制，其資金流向、支付程序都要按照中央的規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行，并接受監(jiān)督，這個(gè)過程完全是由中央政府一手操作，地方政府財(cái)政部門無權(quán)介入。而一般性轉(zhuǎn)移支付則可以由地方政府自由支配。但是，在現(xiàn)行的財(cái)政體制之下，中央財(cái)政集中了大量的財(cái)政收入，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所占轉(zhuǎn)移支付總量比重較大，對(duì)一般性轉(zhuǎn)移支付具有一種擠出效應(yīng)，從而一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模相對(duì)較小，難以起到均衡東西部地區(qū)財(cái)力差距的作用。而且，在我國(guó)下位包含模式的中央地方政府關(guān)系結(jié)構(gòu)之下，具有中央政府的權(quán)威性的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度帶有一定的“家長(zhǎng)主義”色彩，對(duì)西部地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的問題的認(rèn)識(shí)不一定比西部地方政府（特別是縣級(jí)政府）深刻。故而，在擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付的同時(shí)，對(duì)于一些以往的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，還需要對(duì)比二者的相對(duì)績(jī)效來決定是否轉(zhuǎn)變?yōu)橐话阈赞D(zhuǎn)移支付。

到目前為止，轉(zhuǎn)移支付制度也并不是一成不變的，對(duì)西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的對(duì)口支援政策是中央在地區(qū)間建立橫向轉(zhuǎn)移支付的積極嘗試和有益完善。對(duì)口支援打破了單一縱向的轉(zhuǎn)移支付制度，形成了縱橫交錯(cuò)的支付模式，這種轉(zhuǎn)變不但加強(qiáng)了對(duì)西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的幫扶力度，而且也強(qiáng)化了地區(qū)間政府的橫向交流，從而為合作應(yīng)對(duì)具有外部性的公共品和公共服務(wù)打下了基礎(chǔ)。從某種程度上來說，引入對(duì)口支援方之后，也引入了對(duì)基層政府發(fā)展資源和資金的監(jiān)督，減少了有限資源使用的隨意性和浪費(fèi)。

（三）完善財(cái)權(quán)事權(quán)相關(guān)法律法規(guī)，減小使用的隨意性和執(zhí)行的選擇性

財(cái)權(quán)與事權(quán)的界定會(huì)由于相關(guān)法律法規(guī)的缺失而出現(xiàn)使用的隨意性、執(zhí)行的選擇性等弊病。我國(guó)現(xiàn)行法律關(guān)于政府間財(cái)權(quán)事權(quán)劃分只有一般性的規(guī)定，并沒有與之相匹配的完整的立法。從明晰性和確定性的角度來說，在法律法規(guī)健全完善的基礎(chǔ)上，各級(jí)政府才有可能依法理財(cái)，在各自的管轄范圍內(nèi)做到責(zé)權(quán)利的公開透明。而且，通過法律形式明確的事權(quán)財(cái)權(quán)，也為追究問責(zé)提供了依據(jù)和保障。西部地區(qū)財(cái)權(quán)事權(quán)匹配問題是一個(gè)長(zhǎng)期以來持續(xù)性的問題，沒有相應(yīng)的法律法規(guī)的保障容易造成財(cái)權(quán)上的“水旱不均”，事權(quán)上的“小馬拉大車”，這都不利于西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)平穩(wěn)的發(fā)展和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的進(jìn)步。（作者單位：云南師范大學(xué)歷史與行政學(xué)院）

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注解：

① 湯火箭 譚博文. 財(cái)政制度改革對(duì)中央與地方權(quán)力結(jié)構(gòu)的影響——以財(cái)權(quán)和事權(quán)為視角[J].宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2012，（09）；11-18