縣級(jí)政府公共服務(wù)能力的制約因素分析

陶俊德

摘 要：隨著公共服務(wù)概念的深入人心，加快轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府已經(jīng)成為我國(guó)政府的長(zhǎng)期目標(biāo)?？h級(jí)政府作為基層政府，是提供公共服務(wù)的前沿陣地。縣級(jí)政府與其上級(jí)政府通過現(xiàn)行行政管理體制相互協(xié)調(diào)處理公共事務(wù)。所以縣級(jí)政府公共服務(wù)的能力不僅受到自身因素影響，還受到到其上級(jí)政府等多方面因素的影響。本文主要從財(cái)權(quán)事權(quán)，績(jī)效考核，社會(huì)監(jiān)督等方面分析縣級(jí)政府公共服務(wù)能力的制約因素，并提出相應(yīng)對(duì)策，以期為強(qiáng)化縣級(jí)政府的公共服務(wù)能力提供思路與借鑒。

關(guān)鍵詞：縣級(jí)政府；公共服務(wù)能力；制約因素

引言

在傳統(tǒng)公共行政理念中，政府是制度化，官僚制的機(jī)構(gòu)，以政府的功能和效率為第一原則，控制人們的言行，維護(hù)著社會(huì)的穩(wěn)定。二十世紀(jì)七十年代開始，人們逐漸意識(shí)到政府單憑統(tǒng)治職能無法適應(yīng)不斷發(fā)展的社會(huì)，顧客至上的原則開始在政府中得到重視，市場(chǎng)機(jī)制成為新公共管理的重要手段。“911”事件之后，以登哈特為代表的一批提倡新公共服務(wù)的學(xué)者重新開始重視政府的重要性，獻(xiàn)身于公益的精神被重新稱頌，公民社會(huì)和人本主義思想在社會(huì)上得到廣泛認(rèn)同，政府致力于公民權(quán)利的復(fù)興，服務(wù)于公民成為政府行為的最高準(zhǔn)則。

據(jù)資料統(tǒng)計(jì)，我國(guó)縣域的面積和人口分別占全國(guó)的的94%和70%。縣級(jí)政府是中央政府、省級(jí)政府、地市級(jí)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聯(lián)系的中間環(huán)節(jié)，是整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)行政區(qū)域，是中央政府部門決策的落實(shí)前線，向上承接省市級(jí)政府，向下主導(dǎo)各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在中國(guó)政府體系中具有舉足輕重的地位?？h級(jí)政府的公共服務(wù)能力，影響著縣域內(nèi)公民的生活水平和縣級(jí)政府的形象。

一、縣級(jí)政府公共服務(wù)供給現(xiàn)狀

我國(guó)縣級(jí)政府的公共服務(wù)能力自改革開放以來已有了較大提升，但與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，仍有很大差距。具體表現(xiàn)在水平低，地域差距較大等方面。

（一）縣級(jí)政府提供的公共服務(wù)水平較低

縣級(jí)政府作為一個(gè)處于中間環(huán)節(jié)的政府，其財(cái)政能力受到上級(jí)政府的制約，非常有限。但其承擔(dān)的共服務(wù)卻是最沉重的。在這種矛盾的體系下，縣級(jí)政府常常無法按質(zhì)按量提供社會(huì)所必須的公共服務(wù)，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公民的安全服務(wù)。另一方面，由于我國(guó)政府公共服務(wù)部門創(chuàng)立晚，發(fā)展滯后，公共服務(wù)人員公共服務(wù)意識(shí)和專業(yè)水平整體較低，無法滿足我國(guó)日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求。

（二）縣級(jí)政府提供的公共服務(wù)地域差異較大

1978年實(shí)施改革開放政策以來，我國(guó)東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平得到了極大的提高，尤其是東部沿海地區(qū)，其經(jīng)濟(jì)指標(biāo)已經(jīng)接近中等發(fā)達(dá)國(guó)家。但與此同時(shí)，中部和西部地區(qū)受限于環(huán)境等因素，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來的不僅僅是財(cái)政的增加，還有先進(jìn)的政府行政體制和行政理念。東部地區(qū)的縣級(jí)政府更加重視民生，公平。其提供的公共服務(wù)往往也更加全面細(xì)致，深入到民眾生活的細(xì)節(jié)；西部地區(qū)則由于行政理念落后，政府往往還停留在管理者的角色，沒有轉(zhuǎn)換到服務(wù)者的角色；另一方面，由于西部地區(qū)主要以農(nóng)業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)，財(cái)政收入非常有限，可用于公共服務(wù)的財(cái)力就更加捉襟見肘，這極大的限制了西部地區(qū)縣級(jí)政府的公共服務(wù)能力。

二、我國(guó)縣級(jí)政府公共服務(wù)能力的制約因素

受多種歷史和現(xiàn)實(shí)原因影響，我國(guó)縣級(jí)政府的公共服務(wù)起步晚，發(fā)展遲緩，并且在財(cái)權(quán)事權(quán)匹配，政府職能定位等方面存在諸多不足，對(duì)縣級(jí)政府的監(jiān)督的效率也十分底下，提升我國(guó)縣級(jí)政府公共服務(wù)能力任重而道遠(yuǎn)。

（一）縣級(jí)政府財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配

1994年，我國(guó)進(jìn)行了一次財(cái)政分稅制改革，目的是通過調(diào)節(jié)地區(qū)間分配格局，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)均衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)水平均等化。但收效卻不明顯。這次改革將政府部門的財(cái)政權(quán)上收，集中在中央政府部門，將事務(wù)權(quán)下放到各級(jí)基層政府。這造成了越到基層，政府所支配的財(cái)力越微薄，但承擔(dān)的公共事務(wù)責(zé)任和公共服務(wù)支出卻越沉重。這極大的制約了縣級(jí)政府的公共服務(wù)能力。與此同時(shí)，縣級(jí)政府有限的財(cái)政預(yù)算中，有相當(dāng)一部分是來自上級(jí)政府部門的財(cái)政劃撥，這種財(cái)政劃撥經(jīng)常是由上級(jí)政府部門根據(jù)上級(jí)政府所處情況所作出的預(yù)算，往往不能適應(yīng)與縣級(jí)政府等基層政府的實(shí)際情況，而縣級(jí)政府大部分情況下都是直接按照上級(jí)政府部門的要求使用這些資金，從而難以使這些財(cái)政劃撥的實(shí)際使用取得公共效益最大化。部分縣級(jí)政府往往在上臺(tái)時(shí)，為了提高財(cái)政收入，寅吃卯糧，大量增加土地出讓，這為以后的政府帶來了巨大的負(fù)擔(dān)。

（二）對(duì)縣級(jí)政府的有效監(jiān)督不足

在我國(guó)，“慎獨(dú)”縣級(jí)政府很少，究其原因，在我國(guó)現(xiàn)行的不完善的政府監(jiān)督體系下，出于于人的利己動(dòng)機(jī)，縣級(jí)政府公務(wù)人員傾向于將公共資源私人化，滿足私人或者親友的需求，這或多或少的的造成了公共利益的損失。我國(guó)現(xiàn)行的縣級(jí)政府監(jiān)督機(jī)制，主要是縣級(jí)政府的上級(jí)政府部門對(duì)其的監(jiān)督。這種自上而下的監(jiān)督大多數(shù)情況下是在縣級(jí)政府任期內(nèi)考核其上級(jí)指標(biāo)的完成情況。上級(jí)政府部門為縣級(jí)政府規(guī)定的指標(biāo)便成了縣級(jí)政府工作的目標(biāo)，很多時(shí)候這些指標(biāo)僅僅是上級(jí)政府部門根據(jù)國(guó)家政策制定，并沒有深入考慮到各個(gè)縣級(jí)政府所處的實(shí)際情況和當(dāng)?shù)孛癖姷膶?shí)際偏好，雖然完成了上級(jí)指標(biāo)，但公共服務(wù)能力并沒有得到提高。

（三）縣級(jí)政府職能定位模糊

受各種因素的影響，我國(guó)政府的第一核心任務(wù)一直是發(fā)展經(jīng)濟(jì)。從中央政府到地方基層政府，各級(jí)政府的主要工作方向是提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，這點(diǎn)在縣級(jí)政府中體現(xiàn)的尤為明顯。經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的縣，中央和省市政府給其的政策扶持力度就會(huì)越大，縣級(jí)政府為了爭(zhēng)取更好的發(fā)展契機(jī)，將大部分精力都放在了促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上，在關(guān)乎民生基礎(chǔ)的公共服務(wù)方面卻投入不多，從而造成了縣級(jí)政府職能的偏移和錯(cuò)位；有些縣級(jí)政府為了提高工作效率，處處干預(yù)公共事務(wù)。也會(huì)帶來很多問題，激發(fā)民眾同政府間的矛盾，影響社會(huì)的和諧。過分作為的政府同樣無法提供高效，民眾滿意的的公共服務(wù)。

三、我國(guó)縣級(jí)政府公共服務(wù)能力提升策略

根據(jù)我國(guó)縣級(jí)政府公共服務(wù)的供給現(xiàn)狀和制約因素，縣級(jí)政府應(yīng)從加速縣級(jí)政府職能轉(zhuǎn)化，促進(jìn)政府財(cái)政體制改革，強(qiáng)化基層監(jiān)督，創(chuàng)建公共服務(wù)多元化平臺(tái)等四個(gè)方面來提升自身的公共服務(wù)能力。

（一） 加快縣級(jí)政府職能轉(zhuǎn)化，完善縣級(jí)政府公共服務(wù)部門結(jié)構(gòu)

當(dāng)代社會(huì)中，政府所扮演的角色越來越傾向于一個(gè)服務(wù)者，而不再是以前的統(tǒng)治者。政府的職能也逐漸向社會(huì)職能轉(zhuǎn)化，統(tǒng)治的意味越來越淡。我國(guó)政府，尤其是縣級(jí)政府，在面對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)問題時(shí)，要改變官本位意識(shí)，要已人本主義為中心，最大限度的滿足民眾的合理公共服務(wù)需求；在工作重心上，要從經(jīng)濟(jì)至上的桎梏中走出來，不單純以促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)水平增長(zhǎng)為政治目標(biāo)，調(diào)整其財(cái)政支出方向，以民生基礎(chǔ)為重心，要強(qiáng)化自身服務(wù)意識(shí)和責(zé)任，和諧的處理民事問題，為公共服務(wù)的供給營(yíng)造一個(gè)良好的社會(huì)環(huán)境。

此外，縣級(jí)政府在其內(nèi)部應(yīng)使權(quán)責(zé)有機(jī)統(tǒng)一，建立健全縣級(jí)政府下屬公共服務(wù)組織部門，科學(xué)規(guī)劃，根據(jù)縣域內(nèi)實(shí)際情況調(diào)整現(xiàn)有公共服務(wù)供給部門，通過法律規(guī)范各個(gè)公共服務(wù)部門的職能和人員崗位制度，對(duì)現(xiàn)有公共服務(wù)部門人員進(jìn)行培訓(xùn)，強(qiáng)化其服務(wù)意識(shí)，提高其公共服務(wù)水平，從而滿足社會(huì)日益增長(zhǎng)的對(duì)公共服務(wù)的需求。

（二） 促進(jìn)政府財(cái)政體制改革，為縣級(jí)政府的公共服務(wù)提供物質(zhì)保障

現(xiàn)有的政府財(cái)政體制下，縣級(jí)政府財(cái)權(quán)事權(quán)嚴(yán)重不匹配，縣級(jí)政府在公共服務(wù)上所能提供的財(cái)力分量很少，其承擔(dān)的公共服務(wù)卻十分沉重。要改變這一現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)增加“國(guó)管縣”“省管縣“在縣級(jí)行政層次所占比重，減少財(cái)政體系在自上而下運(yùn)行中的損失；其次，國(guó)家應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)政策，限制財(cái)政專項(xiàng)支付在財(cái)政總體中的占比，增加縣級(jí)政府財(cái)政自由權(quán)，以適應(yīng)其承擔(dān)的公共服務(wù)。最后，縣級(jí)政府要加大對(duì)于城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，基本醫(yī)療衛(wèi)生和教育，以及社會(huì)保障的財(cái)政扶持力度。要大力籌集社會(huì)資金，完善公共服務(wù)投資機(jī)制，讓一切有利于公共服務(wù)的資金在有效監(jiān)管下充分涌流，從而提高其公共服務(wù)能力。

（三） 強(qiáng)化基層監(jiān)督在縣級(jí)政府行政監(jiān)督中的作用，提高縣級(jí)政府公信力

在我國(guó)現(xiàn)行行政管理體制下，對(duì)縣級(jí)政府的監(jiān)督主要是其上級(jí)政府部門對(duì)其的監(jiān)督，這種監(jiān)督是建立在上級(jí)政府對(duì)其設(shè)立的指標(biāo)完成度上的?？h級(jí)政府屬于基層政府，容易受到基層民眾的監(jiān)督，這種基層監(jiān)督信息傳遞橫向化程度高，縱向?qū)訑?shù)少，監(jiān)督的效果相對(duì)而言較好。因此，我國(guó)應(yīng)提高基層民眾在政府監(jiān)督中的參與程度，提高公民的監(jiān)督意識(shí)；積極建立縣級(jí)政府政策實(shí)施的基層反饋機(jī)制；在基層監(jiān)督下，縣級(jí)政府工作人員的利己動(dòng)機(jī)由于監(jiān)督反饋快，往往無法轉(zhuǎn)換為公共資源的浪費(fèi)，從而限制了其對(duì)公共利益的損害，提升了縣級(jí)政府在社會(huì)中的效率和公信力，進(jìn)而提高其公共服務(wù)的能力。

結(jié)語(yǔ)

縣級(jí)政府在我國(guó)政府體系中具有承上啟下的重要地位，提高縣級(jí)政府的公共服務(wù)能力對(duì)于提高政府公信力和縣域民眾生活水平具有重要作用。在政府逐漸以公民權(quán)利為行政核心要素的大背景下，我國(guó)縣級(jí)政府應(yīng)以人為本，充分發(fā)揮自身的社會(huì)職能，積極同縣域內(nèi)社會(huì)組織合作，推進(jìn)基層監(jiān)督，創(chuàng)建公共服務(wù)多元化格局以滿足民眾不斷增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求，此外，中央政府部門要推進(jìn)財(cái)稅體制改革，使縣級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配，從而提高縣級(jí)政府的公共服務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)我國(guó)和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的建設(shè)目標(biāo)。（作者單位：云南師范大學(xué)歷史與行政學(xué)院）

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