縣級政府融資平臺的風險及其化解對策分析

楊姍++吳玉宇

摘 要：縣級政府融資平臺，就是指由縣級政府發(fā)起并設立，通過劃撥土地、規(guī)費、國債、股權等資產(chǎn)，包裝出的可達到融資標準的公司，以實現(xiàn)和融入社會各界資金為目的，進而將融入的資金運用于公用事業(yè)、市政建設等社會公共項目。該文試析當下縣級政府融資平臺的現(xiàn)狀及存在的問題，并通過對現(xiàn)狀和問題的分析進一步了解其深層次的原因，進而從制度、市場、監(jiān)管等方面來化解既有現(xiàn)狀下的舉債風險、信貸風險、擔保風險等問題，從而構建一個科學有序的縣級政府融資平臺。

關鍵詞：縣級政府；融資平臺；發(fā)展對策

中圖分類號：F812.7 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2697（2015）01-0064-05

縣級政府的融資平臺包括不同類型的縣級城市建設投資、城建開發(fā)、城建資產(chǎn)公司等企（事）業(yè)法人機構，主要還款來源為財政資金、經(jīng)營收入和公共設施收費等。政府融資平臺是政府投融資體制改革中我國經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的創(chuàng)新成果，對促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟結構調整起到了積極的作用。按照行政級別，一般地方政府融資平臺可劃分為省、市、縣級三類融資平臺?？h級融資平臺相對于省級融資平臺和市級融資平臺成立較晚，管理的結構還在初始階段，有非盈利、資產(chǎn)注入不夠、抵御風險能力較弱等特點。因此，如何加強縣級政府融資平臺風險的可控性，拓寬融資渠道，規(guī)范其進一步的發(fā)展都成為勢在必行研究的重要課題。

一、縣級政府融資平臺現(xiàn)階段的狀況

隨著20世紀90年代我國分稅制改革，21世紀初國家投融資體制改革也得到了較快的發(fā)展，在金融危機后，我國的縣級政府融資平臺為順應中央政府4萬億元的投資計劃，應運而生并迅速發(fā)展。

（一）縣級融資平臺增長快、數(shù)量多

2008年爆發(fā)世界金融危機后，國家提出“四萬億”的刺激政策用于刺激經(jīng)濟增長。2009年央行和銀監(jiān)會下發(fā)的《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導意見》直接導致城投公司等縣級融資平臺在全國大規(guī)模膨脹起來。據(jù)有關統(tǒng)計，截至2010年末，全國共有1萬余家地方政府融資平臺，較2008年末增長了25%以上，其中縣區(qū)級平臺約占7成。2011年地方融資平臺為10468個，2012年增加到10682個，其數(shù)量是融資平臺中最多的，也反映出我國在經(jīng)濟快速發(fā)展的階段，融資平臺的增速較快。據(jù)統(tǒng)計，2008年中旬，我國縣級融資平臺數(shù)量約為1636個，貸款余額0.6萬億。到2010年9月末，我國共有平臺數(shù)量5016家，產(chǎn)生縣級融資平臺貸款余額2.1萬億元。以重慶市為例，2008年有縣級融資平臺46個，貸款余額約189.67億元，到2009年，縣級融資平臺數(shù)量增加到118個，貸款余額525.84億元。在兩年半時間內，全國縣級融資平臺數(shù)量增長了3倍，貸款余額增加1.5萬億元，其中重慶市縣級融資平臺數(shù)量擴大了2.8倍，貸款余額增長339.17億元，縣級融資平臺在2008年至2012年間瘋狂增長。

（二）縣級融資平臺與縣域財政關系緊密

縣級政府融資平臺以財政補貼來劃分一般有自我發(fā)展型、部分財政補貼型和全額財政補貼型三種。全額財政補貼型指的是自身不能取得收入，完全依靠政府財政補貼進行運營。其所經(jīng)營的項目基本上都屬于非盈利性和公益性項目。部分財政補貼型指的是平臺有一定的盈利能力，所有支出大于該平臺經(jīng)營取得的收入，但仍然需要政府給予一定補貼或支持來實行運營的一類平臺，一般經(jīng)營的是基礎設施項目，也包含部分公益性項目。所謂自我發(fā)展型，是指該類融資平臺通過自主經(jīng)營獲得的收入就可以保障融資平臺的生存，不需要政府另行補貼或支持。其商業(yè)性盈利和經(jīng)營性基礎設施項目作為主要運營項目，可能有一定的公益性，但其公益性不影響其平臺的生存，依然能保持平臺的正常運轉?？h級政府融資平臺真正依靠自身發(fā)展來運營的很少，基本上是部分財政補貼型和全額財政補貼型，與縣級政府財政的狀況關系緊密，縣級政府財力的大小和用于發(fā)展融資平臺的投入直接關系到平臺的運轉和生存。

（三）縣級融資平臺與當?shù)赝恋厥杖腙P系密切

縣級政府融資平臺出資形式最主要的是土地出資，其他的還有注入公益性股權劃撥、財政資金、規(guī)費、經(jīng)營性股權劃撥以及債權等形式。而土地出資包括一些可轉讓土地、公園、水庫和基礎設施等無法變現(xiàn)的資產(chǎn)。以浙江省某一地區(qū)為例，在地方政府融資平臺償還貸款的結構中，土地出讓收入成為最主要的還款來源，大于1/3；地方財政收入其次，近1/5；經(jīng)營性收入第三，為近1/7。在對東中部5省市分行的調查報告發(fā)現(xiàn)，融資平臺客戶靠土地出讓所取得的收入作為第一還款來源的占60%，貸款余額占比66.13%。2011年審計署36號公告顯示，作為還款來源的26473.61億元債務余額是地方政府的土地出讓收入。土地出讓收入、土地等抵押物的市場價值與縣級政府融資平臺關系密切就毋庸置疑了。

（四）縣級融資平臺的融資方式和渠道不多，獲得利潤的能力不強

縣級融資渠道主要存在單純銀行融資類和多元化融資類兩種。其中，單純銀行融資是指沒有其他融資方式，只通過銀行提供貸款的的融資；多元化融資是指除銀行貸款以外，通過發(fā)行票據(jù)、企業(yè)債券以及信托理財?shù)确绞饺谫Y或通過資產(chǎn)抵押、第三方擔保、權利質押等形式進行增加貸款?？h級融資平臺絕大多數(shù)來自于城市商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社等各類銀行的融資，屬于單純銀行融資類。其資金的投向主要有純公共產(chǎn)品、準公共產(chǎn)品兩種，如環(huán)境保護、城鎮(zhèn)綠化、城鎮(zhèn)道路建、防災設施設、污水處理、供暖改造等，公益性的資金投入較多。

二、縣級融資平臺運作中存在的風險分析

縣級融資平臺運行的各個環(huán)節(jié)都存在風險，其最核心的是償債風險，而縣級政府償債率的警戒線為20%，如果超越將造成較大的風險。本文將從貸款余額、土地、財權事權、償債渠道幾個方面來分析縣級政府融資平臺存在的風險。

（一）貸款余額不斷增加，償還壓力大

在現(xiàn)行的體制機制中，縣級政府融資平臺主要通過債務或者貸款的方式為項目籌集資金，而且貸款余額的累積數(shù)量越來越大，特別是一些財政比較困難而急需發(fā)展的地方需要更多的資金來進行項目建設，其財政收入與支出極不平衡，財政支出可能是財政收入的幾十倍或者更多，這就需要縣級政府更多地舉債，使得縣級政府還本付息壓力越來越大。在財政收入不夠的情況下，當舉債達到一定數(shù)額而縣級政府又無法取得其他借款時，就很容易造成縣級財政危機和金融風險。以2012年8月底的河南省內鄉(xiāng)縣為例，其融資平臺有2.05億元的貸款余額，分別比2009年、2010年、2011年末增長3.5倍、1.27倍、1.64倍。其2009-2012年財政收入分別為2.4億元、2.6億元、3.5億元、4億元，社會固定資產(chǎn)支出分別為68.5億元、85.6億元、92.1億元、114.2億元，財政收入增速明顯低于財政支出增速，收支差距不斷增大（見表1）。如果融資經(jīng)營利潤不能保證其按期還本付息時，財政資金供應不上，融資平臺只能通過“借貸還息”的方式進行運營，一旦后續(xù)貸款中斷，就很有可能產(chǎn)生資金鏈斷裂。

（二）償債渠道不甚合理，土地擔保比重大

在貨幣資產(chǎn)占比偏小和實物資產(chǎn)比重較大且容易變現(xiàn)比重很小的縣級政府融資平臺的資產(chǎn)中，大部分的國有資產(chǎn)，在償貸風險發(fā)生時，其作為抵押或擔保的資產(chǎn)變現(xiàn)困難。用土地償還地方債務成為現(xiàn)階段縣級政府償債最主要的渠道，縣級政府對土地的依賴程度過大，通過將土地抵押、轉讓、拍賣作為最主要的手段進行還債。2012年底，統(tǒng)計中的11個省級、316個市級和1396個縣級政府承諾以土地收入來償還債務余額的總額達到34865.24億元，占省市縣三級政府93642.66億元債務余額的37.23%，以土地用于償債的比例占到總數(shù)的1/3以上。其原因有三個方面：一是地方財政收入機制不健全，部分產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展不順暢，土地成為最重要的財政收入和貸款資本，還債渠道過于單一；二是土地收入地方政府獲得相對容易；三是在地方債運作不完善的情況下，地方政府容易實現(xiàn)以土地收入作為償還擔保來鉆制度的漏洞。由于沒有其他渠道償還債務，土地收入的好壞就直接影響地方政府融資平臺的償還能力，而在現(xiàn)有的經(jīng)濟形勢下，土地收入極不穩(wěn)定，造成潛在的信貸風險加大。

（三）償債能力差，償債率較大

地方政府償債率是指地方融資平臺貸款償還本息金額和當年地方政府可用收入之比。這個指標越高，所代表的償債能力也就越弱，在國際上一般將國家償債率的警戒線設置為20%。據(jù)中金公司的預計，我國地方政府償債率將在2012年突破了這一警戒線，達到26.6%，到2013年超過地方政府償債率警戒線部分的還本付息金額分別為6729億元和5068億元，合計1.18萬億元，要到2014年才回落到警戒線以下，為19.5%。以重慶市縣級政府為例，對其債務償還能力進行分析，假設在縣級政府性收入中，主要考慮一般預算收入以及基金收入，其中一般預算收入主要用于一般國防、教育、公共服務、安全等必要公共支出，而基金收入中90%的國有土地出讓收入，均用于城鄉(xiāng)社區(qū)基礎設施等縣域發(fā)展建設支出（見表2）。

縣級融資平臺在無后續(xù)貸款資金來源的情況下，2009-2012年縣級政府在支出國防、教育等必要公共支出后剩余財力分別為-657.35億元、-1068.99億元、-638.54億元、-840.09億元，財政赤字雖說在2011年消減較大，但在2012年由于世界金融危機的影響，財政收入增幅減少，僅比2011年多115.73億元，難以實現(xiàn)收支平衡，需要新的貸款才能保證基礎設施的建設和地方的發(fā)展，償還銀行本息能力弱，償還風險很大。如果宏觀經(jīng)濟下行，政府財力趨弱，將會給縣級政府融資平臺帶來更大的還本付息壓力，其相應的信貸風險也就越大。

（四）地方政府的財權少于事權

1994年我國實施分稅制改革以來，在縣級政府負責社會穩(wěn)定的事務和縣域經(jīng)濟發(fā)展并沒有減少的情況下，財政收入進一步向中央政府傾斜，造成縣級政府財權小于相應事權。在快速城市化發(fā)展階段，特別是在推出4萬億元投資計劃的過程中，由于我國轉移支付制度不夠完善，縣級政府進行基礎設施建設需要投入大量資金，導致地方政府龐大的資金需求量與可支配財力卻遠遠不夠的矛盾，使得地方政府迫切尋求外部融資。而地方政府除法律和國務院另有規(guī)定外，不得發(fā)行地方債券（1994年，《預算法》），因此地方政府只能通過財政部代為發(fā)行地方債券。2009年，財政部代為地方政府發(fā)行2000億元地方債券，這與當年通過投融資平臺105期發(fā)行的1300億元城投債相比，財政部代為地方發(fā)行的債劵遠遠不夠，因此縣級政府只能通過投融資平臺向銀行系統(tǒng)再融資。

根據(jù)2008-2012年和分稅改革前5年中央本級和地方本級財政收入比重對比表不難發(fā)現(xiàn)，在地方性事物沒有減少的情況下，分稅改革后的地方本級財政收入比重和分稅改革前的財政收入比重減少較多，這使得地方事權和財權不對等現(xiàn)象嚴重，地方可支配的財政收入比重的減少，增大了地方融資平臺的償債風險（見表3）。

三、化解縣級政府融資平臺風險的對策

（一）整合資源，拓寬融資渠道

隨著國家深入清理規(guī)范融資平臺，也相應地改變了資源整合的內容和方式，逐步剝離非經(jīng)營性資產(chǎn)，經(jīng)營性資產(chǎn)注入的范圍和力度得到增加。通過經(jīng)營性或準公益性資產(chǎn)注入、財政補貼、土地出讓收入返還和金融資源整合等多種渠道來做實做大融資平臺的資本金。一是將財政投入、財政補貼以及土地出讓金返還和基礎設施建設預算支出注入充實融資平臺，增加資本金，優(yōu)化資產(chǎn)負債結構。二是項目整合，對經(jīng)營性和公益性項目進行有機整合，科學評估項目盈利水平，在確保一定收益率的情況下，適當增加部分公益性項目，實現(xiàn)融資平臺建設的可持續(xù)發(fā)展。三是整合公司，加大對縣政府當?shù)氐钠脚_支持力度，重點扶持和壯大龍頭平臺，理順融資體制，擴充資產(chǎn)規(guī)模，降低資產(chǎn)負債率，最終達到企業(yè)上市的目標。四是整合集體資源?？h級政府融資平臺可以通過農(nóng)村集體以土地、資源等入股的方式進行融資，對入股的集體資產(chǎn)產(chǎn)生的收益可以進行再分配。

（二）促使縣級政府財權與事權趨于平衡

一方面要促使縣級政府的財權和事權相對平衡，通過進一步完善財稅體制和財政轉移支付制度，來降低縣級政府融資平臺的對外融資。另一方面，逐步建立健全相關法律法規(guī)，為縣級政府直接融資提供法律依據(jù)。修訂《預算法》，放寬縣級政府市政債發(fā)行條件，并大力為縣級政府直接融資提供制度保障。引導縣級政府市場化，在市場的監(jiān)督下，大力規(guī)范縣級政府的借貸行為，使縣級政府債務風險得到控制。此外，嘗試以融資資產(chǎn)證券化的手段提升直接融資能力，借助投融資平臺在銀行間的債券市場發(fā)行公司債。采用BOT，TOT，PPP，PFI，ABS等方式對橋梁、污水處理廠等一些大型基礎設施項目進行經(jīng)營，進一步減輕地方政府在財政上的負擔。

（三）加強監(jiān)管，適當科學舉債

在分稅分級財政體制、市場經(jīng)濟的模式和4萬億元項目配套資金的強大需求下，縣級政府融資的發(fā)展有其必然性。因此不能對其一刀切，需要因勢利導，疏堵結合，建立嚴格的管理制度，在融資平臺的項目評估與建設、融資、運行、設立等各個環(huán)節(jié)進行規(guī)范，防止出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)。要建立和完善信息公開相關制度，適當?shù)叵蛏鐣M行公開，接受公眾及市場主體的監(jiān)督與評估。在縣級融資平臺的發(fā)展方面，可以探索使用長期建設國債資金的方式?？h級政府融資平臺以融資和投資為其主要功能，明確主管部門為各級財政，并由銀監(jiān)會或證監(jiān)會等監(jiān)管機構及其各級分支機構對融資計劃、風險稽查、市場準入、市場退出、高管任職資格審核等方面進行金融監(jiān)管。防范政府過度負債產(chǎn)生的財政風險，控制政府及其“平臺”的負債率在20%的范圍內。

（四）破除單一的土地償債的機制，推動縣級政府融資平臺市場化

減少縣級政府償債對土地的依賴程度，考慮用發(fā)行縣級政府債券和資產(chǎn)證券化等辦法來解決縣級政府的融資和償債問題。通過具有相對較嚴格的自我約束以及相對較高的透明度的債券發(fā)行的形式籌資建設項目，給縣級政府提供更多可供選擇的融資渠道。目前，縣級政府融資平臺存量規(guī)模已經(jīng)很大，其出路還是在債券市場，必須加快發(fā)展和規(guī)范市政債券市場，通過對地方的財政狀況和償債能力進行評估，確定縣級政府是否具有融資條件和承擔的融資利率，對評估較好的縣級政府予以發(fā)行市政債券。除此之外，在投資者的保護，并嚴格控制杠桿的前提下，還可以通過對縣級政府現(xiàn)有資產(chǎn)或負債進行證券化的方式，分散和轉移融資風險。

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（責任編輯：肖訓生）