論“三權(quán)分置”模式下土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式

王靜

摘要：土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式設(shè)定的科學(xué)與否直接影響農(nóng)地“三權(quán)分置”改革效果的發(fā)揮。依法理視角檢視，《農(nóng)村土地承包法》第36條就土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式作出的“出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他”的規(guī)定過于模糊，非但于法理上缺乏支撐，更對土地經(jīng)營權(quán)處分權(quán)能的最大限度發(fā)揮形成阻礙，與土地經(jīng)營權(quán)的功能定位嚴(yán)重相悖。為實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式的制度完善，應(yīng)在宏觀上秉承強(qiáng)化農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)屬性的立法精神指引，微觀上修正《農(nóng)村土地承包法》第36條的相關(guān)內(nèi)容，同時通過健全土地經(jīng)營權(quán)的登記規(guī)則等綜合舉措達(dá)到制度上的統(tǒng)籌規(guī)劃。

關(guān)鍵詞：“三權(quán)分置”;土地經(jīng)營權(quán);處分權(quán)能;流轉(zhuǎn)方式

中圖分類號：D922.32 ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：0439-8114（2019）24-0261-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.24.062 ? ? ? ? ? 開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）：

On the transfer mode of land management rights under the model of

"Three Rights Separation"

WANG Jing

（College of Law，Hohai University，Nanjing 211100，China）

Abstract： The scientific setting of the transfer mode of land management rights directly affects the effect of the reform of the "three rights separation" of agricultural land. From the perspective of jurisprudence， the "lease （subcontracting）， shareholding or other" provisions on of the transfer of land management rights in Article 36 of the Rural Land Contracting Law are too vague， which not only lacks legal support， but also obstacles to the maximum exertion of disposal rights of land management， which is seriously contrary to the functional orientation of the land management right. In order to improve the system of land management rights circulation， the legislative spirit guidelines for strengthening the property rights of agricultural land should be upheld on a macro level， the relevant content of Article 36 of the Rural Land Contracting Law should be revised microscopically. Meanwhile， it is suggested to achieve comprehensive institutional planning through comprehensive measures such as improving the registration rules for land management rights.

Key words： three rights separation; land management rights; disposition power; circulation mode

自2014年中央一號文件首次提出“三權(quán)分置”以來，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的法治化進(jìn)程不斷加快。經(jīng)過數(shù)易其稿，于2018年底修訂通過的《農(nóng)村土地承包法》最終在立法上將“三權(quán)分置”政策予以落實，實現(xiàn)“重大改革于法有據(jù)”。放活土地經(jīng)營權(quán)、促進(jìn)農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)是整個“三權(quán)分置”改革的核心，而農(nóng)地的有序流轉(zhuǎn)必然依賴于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式的清晰明確及科學(xué)合理。《農(nóng)村土地承包法》第36條雖對“三權(quán)分置”模式下土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式作了規(guī)定，卻過于模糊，不但于法理上缺乏支撐，更對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)權(quán)能的最大限度發(fā)揮形成阻礙，甚或影響“三權(quán)分置”改革進(jìn)程。有鑒于此，擬從土地經(jīng)營權(quán)的應(yīng)然屬性和處分權(quán)能視角出發(fā)，參照農(nóng)地流轉(zhuǎn)的具體實踐，探討土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，以期對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式的制度完善有所裨益。

1 ?土地經(jīng)營權(quán)的應(yīng)然屬性與處分權(quán)能

在法理層面上，權(quán)利性質(zhì)決定著權(quán)利的效力和保護(hù)方式，影響權(quán)能內(nèi)容，權(quán)能內(nèi)容的有效實現(xiàn)又直接依賴于限制性規(guī)范的科學(xué)配置。因而，在系統(tǒng)檢視《農(nóng)村土地承包法》第36條對土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定的流轉(zhuǎn)方式之前，準(zhǔn)確定位土地經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)和處分權(quán)能至關(guān)重要。

1.1 ?土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)定位為權(quán)利用益物權(quán)

“土地經(jīng)營權(quán)”概念自提出以來，學(xué)界對其權(quán)利屬性始終言人人殊，存在總括權(quán)利說、廢棄說、二元權(quán)利說、不動產(chǎn)用益物權(quán)說、債權(quán)說、權(quán)利用益物權(quán)說等理論爭議[1]。受制于理論界的激烈紛爭，2018年底新修訂通過的《農(nóng)村土地承包法》雖對土地經(jīng)營權(quán)制度以專節(jié)形式作出規(guī)范，卻對其法律性質(zhì)采取了回避態(tài)度，進(jìn)一步加劇了土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)認(rèn)定的模糊及法律適用的困難?！叭龣?quán)分置”模式下，土地經(jīng)營權(quán)具有獨立的制度價值和內(nèi)在生成邏輯，且被賦予特定的含義，享有具體的權(quán)利內(nèi)容，總括權(quán)利說和廢棄說自不足采。二元權(quán)利說主張依據(jù)經(jīng)營權(quán)的不同流轉(zhuǎn)方式分別賦予土地經(jīng)營權(quán)債權(quán)和物權(quán)的二元屬性，雖在直觀上照應(yīng)了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的多樣方式，卻與民事權(quán)利生成及分類的基本法理相悖。不但在實踐中不易區(qū)分，更加大了建立統(tǒng)一、高效的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的復(fù)雜性。不動產(chǎn)用益物權(quán)說主張土地經(jīng)營權(quán)直接派生于集體土地所有權(quán)，而非承包農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)，筆者認(rèn)為值得商榷。因為從土地經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)生來看，無論從哪個角度考察，其來源都是承包方依據(jù)承包合同從發(fā)包方取得的土地承包經(jīng)營權(quán)。惟有在土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立之后，才出現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的問題，因而不動產(chǎn)用益物權(quán)說亦有失妥當(dāng)。采債權(quán)說者大多從解釋論的角度理解土地經(jīng)營權(quán)，并在批駁權(quán)利用益物權(quán)說不符合私權(quán)生成邏輯、違反“物權(quán)法定”“一物一權(quán)”原則以及可能引發(fā)土地所有權(quán)虛置、土地承包經(jīng)營權(quán)虛化等后果的基礎(chǔ)上論證自身的合理性。但顯而易見地是，債權(quán)說雖便于實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)交易、提高流轉(zhuǎn)效率，卻不利于保障交易安全，無法為需要長期經(jīng)營的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供穩(wěn)定的預(yù)期，難以實現(xiàn)農(nóng)地融資擔(dān)保等政策目標(biāo)。比較而言，權(quán)利用益物權(quán)說因具有順應(yīng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)實踐和改革主旨、契合用益物權(quán)理論發(fā)展邏輯、承繼現(xiàn)有農(nóng)地權(quán)利體系及節(jié)約修法成本等綜合優(yōu)勢，更具現(xiàn)實合理性。

1.2 ?土地經(jīng)營權(quán)享有充分的法律上的處分權(quán)能

在物權(quán)法中，“處分”指的是決定物在法律上或事實上的命運[2]，依其性質(zhì)，有事實上的處分與法律上的處分之別。處分作為支配權(quán)行使的一種方式，為所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)共同享有，只是它們各自的表現(xiàn)形式有所不同[3]。一般而言，用益物權(quán)的處分對象不是標(biāo)的物，而限于權(quán)利本身;其處分方式通常僅指法律上的處分，不包括事實上的處分。土地經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)決定了其必然具有處分權(quán)能，但在現(xiàn)行法框架下，其僅具有法律上的處分權(quán)能，而不具有事實上的處分權(quán)能。因為事實上的處分意味著對標(biāo)的物進(jìn)行實質(zhì)上的變形、改造或毀損等物理上的事實行為[4]。而更改農(nóng)地的土地性質(zhì)和土地用途，在現(xiàn)實的立法、司法、農(nóng)地實踐中均存在諸多限制和障礙，不易實現(xiàn)[5]。因此，土地經(jīng)營權(quán)的處分權(quán)能僅指法律上的處分，亦即權(quán)利人依法享有的以流轉(zhuǎn)等方式變動其土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利。

“兩權(quán)分離”模式下，修訂前的《農(nóng)村土地承包法》第32條、第42條及《物權(quán)法》第128條等條款已賦予家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)以轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換、入股等方式流轉(zhuǎn)的處分權(quán)能。但考慮到土地承包經(jīng)營權(quán)具有成員權(quán)性質(zhì)，承載著特定的保障功能，立法在流轉(zhuǎn)對象和流轉(zhuǎn)方式等方面對此流轉(zhuǎn)權(quán)能設(shè)有較多限制，致其處分權(quán)能并不充分?！叭龣?quán)分置”模式下，土地承包經(jīng)營權(quán)中原有的成員權(quán)性質(zhì)的權(quán)能已被土地承包權(quán)繼承，所承載的保障功能也轉(zhuǎn)由土地承包權(quán)負(fù)擔(dān)，因而也就不存在繼續(xù)設(shè)置諸多制約并以嚴(yán)苛的條款限制流轉(zhuǎn)的必要了。作為一種非專屬的財產(chǎn)權(quán)，為實現(xiàn)放活土地經(jīng)營權(quán)、促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)的政策目標(biāo)，必須打破這些在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時所受到的諸多不必要的制約，賦予土地經(jīng)營權(quán)更加充分的處分權(quán)能。

2 ?土地經(jīng)營權(quán)既有流轉(zhuǎn)方式的法理檢視

農(nóng)地流轉(zhuǎn)不但在立法上缺乏明確界定，學(xué)理上亦無統(tǒng)一見解。由于中國土地的公有制屬性，土地的所有權(quán)絕對禁止交易，因而農(nóng)地流轉(zhuǎn)實際上僅僅指的是農(nóng)地使用人通過變更權(quán)利主體、將農(nóng)地使用權(quán)讓與他人的行為。具體到承包地上的土地經(jīng)營權(quán)，所謂土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，概指承包農(nóng)戶依法將經(jīng)營權(quán)在一定期限內(nèi)讓渡給第三方經(jīng)營的行為[6]。其本身并非傳統(tǒng)法學(xué)理論所固有的專業(yè)術(shù)語，而是發(fā)端于農(nóng)地流轉(zhuǎn)實踐，最終上升為法律用語的歸納表述。就土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式而言，《農(nóng)村土地承包法》第36條規(guī)定：“承包方可以自主決定依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，并向發(fā)包方備案”。也即土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式為出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他?，F(xiàn)行法有關(guān)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式的規(guī)定僅此一處，但其是否合理、是否切合土地經(jīng)營權(quán)的應(yīng)然屬性及處分權(quán)能卻亟待法理檢視。

2.1 ?流轉(zhuǎn)方式的模糊阻礙土地經(jīng)營權(quán)處分權(quán)能發(fā)揮

土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式是實現(xiàn)流轉(zhuǎn)權(quán)能由應(yīng)有向?qū)嵱修D(zhuǎn)化的具體手段，因而流轉(zhuǎn)方式規(guī)定的完善與否直接影響土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)權(quán)能的有效發(fā)揮，甚或影響“三權(quán)分置”改革進(jìn)程。“三權(quán)分置”模式下，針對不同的流轉(zhuǎn)標(biāo)的及流轉(zhuǎn)階段，農(nóng)戶承包地上存在著兩種不同的權(quán)利流轉(zhuǎn)狀態(tài)：一是土地承包經(jīng)營權(quán)的整體流轉(zhuǎn)，即承包農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營權(quán)中的承包權(quán)能和經(jīng)營權(quán)能一體性流轉(zhuǎn)給其他主體，退出原有的土地承包關(guān)系;二是土地經(jīng)營權(quán)的單獨流轉(zhuǎn)，即承包農(nóng)戶保留承包權(quán)，僅將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)至其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，原有的土地承包關(guān)系不發(fā)生變動。依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》，“三權(quán)分置”后土地承包經(jīng)營權(quán)的整體流轉(zhuǎn)方式分互換和轉(zhuǎn)讓兩種，土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式包括出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他。但何為“其他”;傳統(tǒng)兩權(quán)分離模式下法律許可的轉(zhuǎn)讓、互換、繼承等流轉(zhuǎn)方式是否屬于此處的“其他”方式;“三權(quán)分置”改革擬實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保的抵押、質(zhì)押等措施應(yīng)否包含在內(nèi)等問題，立法卻并未予以明確。

基于農(nóng)地的保障功能與流轉(zhuǎn)風(fēng)險等立法考量，《農(nóng)村土地承包法》就土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)設(shè)定了“受讓方再流轉(zhuǎn)時須經(jīng)承包方同意”（第46條）、“社會資本受讓方須受特別審查和費用收取”（第45條）等諸多限制性規(guī)范。不難發(fā)現(xiàn)，這些限制性規(guī)范均是針對土地經(jīng)營權(quán)的所有流轉(zhuǎn)方式整體而言的，至于各種具體流轉(zhuǎn)方式之間的細(xì)微差異，也即是否應(yīng)將同一限制性規(guī)范無差別地適用于所有流轉(zhuǎn)方式;是否需要針對各流轉(zhuǎn)方式的不同特征予以各自專門性的規(guī)范限制等深層次的參考因素卻均沒有涉及。例如，承包農(nóng)戶通過出租或抵押等方式將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給社會資本，基于這兩種流轉(zhuǎn)方式的差異，農(nóng)地所面臨的流轉(zhuǎn)風(fēng)險和流轉(zhuǎn)雙方的收益預(yù)期明顯是不同的。此時，對社會資本的審查內(nèi)容和收費標(biāo)準(zhǔn)是否依舊要保持一致;可否基于不同流轉(zhuǎn)方式之間的差異予以調(diào)整;怎樣的調(diào)整幅度又才能做到公平合理等問題均亟待明確。否則不僅不利于維護(hù)法律本身內(nèi)部體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，難以為流轉(zhuǎn)主體提供清晰的法律指引，更可能加劇實踐中的流轉(zhuǎn)糾紛，阻礙農(nóng)地資源的優(yōu)化配置。

2.2 ?出租、轉(zhuǎn)包的并列規(guī)定不符土地經(jīng)營權(quán)特質(zhì)

“三權(quán)分置”改革前，承包地上權(quán)利流轉(zhuǎn)的主體主要是土地承包經(jīng)營權(quán)。根據(jù)原農(nóng)業(yè)部于2005年公布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的規(guī)定，所謂“轉(zhuǎn)包”指的是承包方將土地承包經(jīng)營權(quán)以一定期限轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，所謂“出租”指的是承包方將土地承包經(jīng)營權(quán)以一定期限租賃給他人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。同為對農(nóng)地權(quán)利的短期利用，轉(zhuǎn)包和出租兩種流轉(zhuǎn)方式極為相似，僅在受讓主體的身份方面存在差異，即轉(zhuǎn)包關(guān)系中的受讓主體僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織中的其他農(nóng)戶，而出租關(guān)系中的受讓主體卻無此限制，既可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織中的其他農(nóng)戶，也可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織之外的經(jīng)營主體。

限于權(quán)利取得主體須為本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)戶的身份性質(zhì)，土地承包經(jīng)營權(quán)雖屬用益物權(quán)范疇，卻擔(dān)負(fù)著一定的社會保障功能。立法基于受讓主體的身份差異，對“兩權(quán)分離”模式下土地承包經(jīng)營權(quán)的短期流轉(zhuǎn)分別予以“轉(zhuǎn)包”和“出租”兩種不同的流轉(zhuǎn)方式進(jìn)行制度規(guī)范，體現(xiàn)了對本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)戶的特別保護(hù)及對當(dāng)時不發(fā)達(dá)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)實踐的尊重。但是，“三權(quán)分置”模式下承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的對象已由土地承包經(jīng)營權(quán)變?yōu)橥恋亟?jīng)營權(quán)?！掇r(nóng)村土地承包法》就土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式的規(guī)定直接沿襲了“兩權(quán)分離”模式下對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式的規(guī)定。二者雖表現(xiàn)出一定程度的相似性，卻依然有著本質(zhì)差異。首先，土地經(jīng)營權(quán)是一項非專屬的財產(chǎn)權(quán)，負(fù)載著“順暢培養(yǎng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、照應(yīng)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營需求、提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率”等政策目標(biāo)[7]，其受讓主體既包括本集體經(jīng)濟(jì)組織中的其他農(nóng)戶，也包括本集體經(jīng)濟(jì)組織之外的其他經(jīng)營主體，這首先符合“出租”的特征。其次，縱觀整個農(nóng)地“三權(quán)分置”改革，其直接目的即是加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)，引導(dǎo)家庭農(nóng)場、種糧大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社及農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，增進(jìn)農(nóng)地利用效益。而效益的增進(jìn)卻廣泛依賴于農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體實施規(guī)?；?、集約化的經(jīng)營方式。盡管在改革初期，家庭經(jīng)營在所有農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式中依然會居于主導(dǎo)地位，但可以預(yù)見的是，隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的逐步完善，將會有越來越多的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，流轉(zhuǎn)的對象僅是承包地上的經(jīng)營權(quán)，土地承包權(quán)依舊保留在承包農(nóng)戶手中，無論經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)至何人之手，農(nóng)戶的承包權(quán)益絲毫不受影響。因而土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時更應(yīng)注重的是流轉(zhuǎn)效率，而不再是對本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的額外保護(hù)，“轉(zhuǎn)包”的特殊保護(hù)意義已然弱化。針對“三權(quán)分置”模式下土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，《農(nóng)村土地承包法》沿襲的轉(zhuǎn)包和出租并列的規(guī)定，顯然忽視了新形勢下土地經(jīng)營權(quán)的特殊性，將其流轉(zhuǎn)過程混淆于“兩權(quán)分離”模式下土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，未實現(xiàn)對土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的準(zhǔn)確把握。

3 ?“三權(quán)分置”下土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式的制度完善

經(jīng)過法理檢視不難看出，《農(nóng)村土地承包法》就土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式的規(guī)定具有特定不合理性，亟待修正。為照應(yīng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)實踐及土地經(jīng)營權(quán)的應(yīng)然屬性，必須在法律上明晰土地經(jīng)營權(quán)所有可行的流轉(zhuǎn)方式，進(jìn)而予以有針對性的監(jiān)管。同時，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式的確立既受宏觀上農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)立法精神的影響，又與土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場中流轉(zhuǎn)登記規(guī)則等配套制度息息相關(guān)。在完善土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式時，必須將其納入整個流轉(zhuǎn)市場統(tǒng)一考量，從制度上加以統(tǒng)籌規(guī)劃。

3.1 ?宏觀上遵循強(qiáng)化農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)屬性的立法精神指引

“三權(quán)分置”改革，本質(zhì)上體現(xiàn)了土地經(jīng)營權(quán)市場化的運作方向。自改革開放以來，受制于社會轉(zhuǎn)型的時代特征，中國農(nóng)地制度的變遷始終表現(xiàn)出諸多社會性、經(jīng)濟(jì)性的負(fù)外部性現(xiàn)象，如農(nóng)民身份權(quán)與財產(chǎn)權(quán)制度結(jié)構(gòu)問題、土地增值利益分配均衡性問題、農(nóng)地社會保障性功能與生產(chǎn)要素功能的實現(xiàn)問題等[8]。對此，學(xué)界較為一致地將農(nóng)地市場化作為克服社會轉(zhuǎn)型期衍生性問題的最佳方案。與此同時，黨和國家的一系列方針政策也體現(xiàn)出強(qiáng)化農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)屬性的政策導(dǎo)向。通過頒布《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》等，國家逐步明確“三權(quán)分置”的政策內(nèi)涵和實現(xiàn)路徑，實現(xiàn)繼“兩權(quán)分離”之后農(nóng)村土地改革的重大制度創(chuàng)新。政策是法的淵源之一，《農(nóng)村土地承包法》的修改即以落實“三權(quán)分置”制度為主要目的。新修訂的《農(nóng)村土地承包法》在堅持“兩權(quán)分離”的基礎(chǔ)上，創(chuàng)設(shè)土地經(jīng)營權(quán)，致力于加強(qiáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和經(jīng)營主體的投資熱情，最終實現(xiàn)農(nóng)地資源的優(yōu)化配置。土地經(jīng)營權(quán)是“三權(quán)分置”模式下承包地流轉(zhuǎn)的主要對象，也是構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要因素。前文已述，土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)定位為權(quán)利用益物權(quán)，且擁有充分的法律上的處分權(quán)能，而該處分權(quán)能的有效發(fā)揮必然依賴于具體的流轉(zhuǎn)方式，流轉(zhuǎn)方式規(guī)定的完善與否直接影響“三權(quán)分置”中土地經(jīng)營權(quán)政策目標(biāo)的順利實現(xiàn)。因此，在科學(xué)配置土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式時，宏觀上必須嚴(yán)格遵循強(qiáng)化農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)屬性的立法精神指引，積極采納所有合理、可行的流轉(zhuǎn)方式，最大限度發(fā)揮承包地的財產(chǎn)價值。

3.2 ?微觀上修正《農(nóng)村土地承包法》第36條的相關(guān)內(nèi)容

《農(nóng)村土地承包法》對土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式規(guī)定為出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他，但“其他”的具體內(nèi)容立法卻并未予以明確。當(dāng)前，僅在理論界存在些許探討，溫世揚(yáng)等[9]在主張土地經(jīng)營權(quán)為債權(quán)型利用權(quán)性質(zhì)的基礎(chǔ)上，將其流轉(zhuǎn)方式歸納為轉(zhuǎn)讓、入股、抵押和出租4種;齊恩平[10]則從用益物權(quán)處分權(quán)能的視角出發(fā)，將土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式概括為轉(zhuǎn)讓、租賃、入股、抵押、繼承以及贈予6種。

筆者認(rèn)為，上述兩種觀點均不盡完善。所謂“出租”概指將土地經(jīng)營權(quán)有償流轉(zhuǎn)給經(jīng)營主體，實現(xiàn)對農(nóng)地的短期利用;“入股”即將土地經(jīng)營權(quán)折股投入農(nóng)業(yè)合作社或農(nóng)業(yè)企業(yè)，由專業(yè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一經(jīng)營、管理，承包農(nóng)戶坐享股份收益;“抵押”則意味著激活農(nóng)地的財產(chǎn)價值，將土地經(jīng)營權(quán)作為擔(dān)保客體流通，充分釋放融資功能。比較而言，這三種流轉(zhuǎn)方式相對來說無甚爭議?！叭龣?quán)分置”模式下，原土地承包經(jīng)營權(quán)中的保障功能和經(jīng)濟(jì)功能分別由土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)負(fù)擔(dān)。前者依土地承包合同產(chǎn)生，主要協(xié)調(diào)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員之間的承包關(guān)系，在性質(zhì)上屬成員權(quán);后者依經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同產(chǎn)生，主要協(xié)調(diào)承包農(nóng)戶與實際經(jīng)營主體之間的經(jīng)營關(guān)系，在性質(zhì)上屬用益物權(quán)。因而基于不同性質(zhì)，分離后的土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)理應(yīng)分別對應(yīng)各自領(lǐng)域的流轉(zhuǎn)方式，即土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)方式須重點涉及承包關(guān)系，如轉(zhuǎn)讓、互換等，土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式須重點涉及經(jīng)營關(guān)系，如出租、入股、抵押等。同理，土地經(jīng)營權(quán)作為一種完全的、獨立的用益物權(quán)，權(quán)利主體通過繼承或贈予等方式將其流轉(zhuǎn)給他人，自是其自由處分財產(chǎn)權(quán)利的體現(xiàn)。此外，《農(nóng)村土地承包法》就土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式作出的出租、轉(zhuǎn)包的并列規(guī)定不符合土地經(jīng)營權(quán)特質(zhì)。結(jié)合“三權(quán)分置”模式下土地經(jīng)營權(quán)受讓主體廣泛性的特征，立法僅規(guī)定“出租”即可，“轉(zhuǎn)包”已不合時宜，應(yīng)予刪除。綜上，為緊密貼合土地經(jīng)營權(quán)的法律定位，同時照應(yīng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)實踐，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的應(yīng)然方式應(yīng)為出租、入股、抵押、繼承和贈予等。《農(nóng)村土地承包法》第36條規(guī)定應(yīng)修改為：“承包方可以自主決定依法采取出租、入股、抵押、繼承或贈予等方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，并向發(fā)包方備案”。

3.3 ?健全土地經(jīng)營權(quán)的登記規(guī)則等配套制度

“三權(quán)分置”模式下，土地經(jīng)營權(quán)的登記規(guī)則是影響土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)權(quán)能發(fā)揮、實現(xiàn)對不同流轉(zhuǎn)方式有針對性地監(jiān)管的重要因素。健全土地經(jīng)營權(quán)的登記規(guī)則，無疑是完善土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式過程中的重要一環(huán)。反觀立法，全部現(xiàn)行法中，僅新修訂通過的《農(nóng)村土地承包法》第41條對土地經(jīng)營權(quán)的登記規(guī)則作有規(guī)定：“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的，當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請土地經(jīng)營權(quán)登記。未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人”。該規(guī)定所確立的單一“登記對抗主義”立法模式，雖賦予土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)當(dāng)事人極大的自主權(quán)，將是否登記的決定權(quán)交給當(dāng)事人自主協(xié)商，卻與不同流轉(zhuǎn)方式下土地經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營特征不甚相符，且不符合土地經(jīng)營權(quán)用益物權(quán)的法律屬性，不利于實踐中流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人利益的平衡及交易安全的維護(hù)。為此，筆者認(rèn)為應(yīng)予以修正，改用基于不同流轉(zhuǎn)方式的差異而分別適用“登記對抗主義”與“登記生效主義”相結(jié)合的綜合立法模式。例如，當(dāng)土地經(jīng)營權(quán)被以出租等方式流轉(zhuǎn)時，由于存續(xù)期限相對短暫，流轉(zhuǎn)雙方的預(yù)期收益及違約風(fēng)險相對較小，此時若賦予流轉(zhuǎn)當(dāng)事人一定的選擇權(quán)，由其自主協(xié)商確定是否登記，即采用“登記對抗主義”模式，則既便于降低交易成本、提高流轉(zhuǎn)效率，同時也是對當(dāng)事人雙方意思自治的充分尊重;當(dāng)土地經(jīng)營權(quán)被以抵押等方式流轉(zhuǎn)時，由物權(quán)所體現(xiàn)的絕對效力要求權(quán)利人必須采取明晰的公示方式以使他人能夠從外部觀察到權(quán)利的表征，并據(jù)以合理安排自己的法律生活，此時若采用“登記生效主義”模式，將登記作為公示權(quán)利變動和確認(rèn)權(quán)利歸屬的基本方式，無疑更加有利于維護(hù)交易安全和交易秩序，減少流轉(zhuǎn)糾紛。

4 ?結(jié)語

在“落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)”的基礎(chǔ)上，如何有效放活土地經(jīng)營權(quán)是整個農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的核心。無論是依政策原旨還是民事權(quán)利的生成邏輯，“三權(quán)分置”中的土地經(jīng)營權(quán)均為一項非專屬的財產(chǎn)權(quán)，享有充分的法律上的處分權(quán)能。土地經(jīng)營權(quán)欲得以“放活”，必然依賴于以流轉(zhuǎn)為核心的處分權(quán)能的最大限度發(fā)揮。然而，反觀立法，《農(nóng)村土地承包法》第36條就土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式的規(guī)定非但缺乏法理依據(jù)，亦對放活土地經(jīng)營權(quán)政策目標(biāo)的實現(xiàn)造成實質(zhì)性的阻礙。因而在對土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式進(jìn)行完善時，首先應(yīng)在宏觀上秉承強(qiáng)化農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)屬性的立法精神指引，在微觀上修正《農(nóng)村土地承包法》第36條的相關(guān)內(nèi)容，將土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式明確為出租、入股、抵押、繼承和贈予等。必須將流轉(zhuǎn)方式納入整個農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場統(tǒng)一考量，通過健全土地經(jīng)營權(quán)的登記規(guī)則等綜合舉措實現(xiàn)制度上的統(tǒng)籌規(guī)劃。

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