農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的現(xiàn)實困惑與改革路徑

摘要：農(nóng)地流轉(zhuǎn)實踐在促進我國農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營同時，也使現(xiàn)有農(nóng)地法律制度的規(guī)范能力捉襟見肘。無論轉(zhuǎn)包、抵押、轉(zhuǎn)讓，還是入股和出租均不能解決土地流轉(zhuǎn)實踐中農(nóng)戶利益和農(nóng)業(yè)企業(yè)利益的沖突與對立，均無法調(diào)和土地承包經(jīng)營權社會保障屬性與財產(chǎn)屬性的矛盾，迫切需要新的法權形式出現(xiàn)。三權分置下的土地經(jīng)營權是破解農(nóng)地流轉(zhuǎn)難題的正解。三權分置視閾下，轉(zhuǎn)讓客體為土地承包經(jīng)營權，轉(zhuǎn)讓仍有存續(xù)必要，且轉(zhuǎn)讓條件應保持嚴苛。應區(qū)分轉(zhuǎn)包與出租，轉(zhuǎn)包的客體應為物權性的土地經(jīng)營權，而出租的客體為土地承包經(jīng)營權的租賃權，放寬接包方資格條件，使其涵蓋所有市場主體。抵押應分為土地承包經(jīng)營權抵押與土地經(jīng)營權抵押兩種類型，前者應滿足轉(zhuǎn)讓所規(guī)定的條件要求。政府應支持農(nóng)戶之間的土地抵押實踐，以消解對金融機構的路徑依賴。入股應衡平土地承包經(jīng)營權的社保屬性與《公司法》的股東出資要求，出資形式應僅為土地經(jīng)營權。

關鍵詞：土地承包經(jīng)營權；土地經(jīng)營權；轉(zhuǎn)讓；抵押；入股；轉(zhuǎn)包；出租

中圖分類號：F301.3文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2017）01-0023-07

收稿日期：20160628DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2017.01.04

基金項目：國家社會科學基金重點項目（14AFX017）

作者簡介：張占鋒（1979-），男，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學法學院民商法學博士研究生，唐山學院文法系講師，主要研究方向為農(nóng)業(yè)法、物權法、擔保法、公司法和證券法。

農(nóng)地家庭承包經(jīng)營權制度肇端于20世紀70年代末農(nóng)村改革實踐，自其誕生之日起，就極大地推動了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展與變遷，土地承包經(jīng)營權制度自身亦在不斷修復與完善，其性質(zhì)由債權向物權的演變，由負擔性權利向福利性權利轉(zhuǎn)化，土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)從制度和實踐層面全面展開。土地流轉(zhuǎn)制度與實踐不僅體現(xiàn)了土地承包經(jīng)營權制度的與時俱進性，也極大促進了農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。與此同時，農(nóng)地流轉(zhuǎn)實踐的迅猛發(fā)展使我國現(xiàn)有農(nóng)地法律制度的規(guī)范能力捉襟見肘，已遠遠滯后于我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)實踐。在農(nóng)地三權分置改革背景下如何改革農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度成為關乎農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模與效果的關鍵。學界對三權分置論述頗多，卻鮮有涉及三權分置與農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的對接問題。故而，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的現(xiàn)實困惑與改革路徑進行研究便頗具意義。

一、農(nóng)地流轉(zhuǎn)實踐發(fā)展及其制度困境

當下，我國法定農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式包括轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓和入股等，且政策確定了土地承包經(jīng)營權的抵押、擔保，實踐中作為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)新形式的土地信托亦發(fā)展的如火如荼。站在農(nóng)地流轉(zhuǎn)實踐視角考察，現(xiàn)有農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度已面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

（一）農(nóng)地轉(zhuǎn)包法律規(guī)定之反思

所謂轉(zhuǎn)包，是指承包方在一定期限內(nèi)將土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟組織其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的債權性流轉(zhuǎn)方式。轉(zhuǎn)包特征如下：（1）轉(zhuǎn)包是債權性流轉(zhuǎn)，不會改變土地承包經(jīng)營權的權利歸屬。（2）轉(zhuǎn)包行為僅能在同一集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行，且接包方僅能是農(nóng)戶，而不能是該集體經(jīng)濟組織本身或其他市場主體。（3）轉(zhuǎn)包行為具有期限性，不得超過土地承包期限。（4）轉(zhuǎn)包后的土地只能進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。與之形成鮮明對比的是，實踐中的轉(zhuǎn)包已突破法定轉(zhuǎn)包制度的范疇，漸具物權性流轉(zhuǎn)特性，具體體現(xiàn)如下：（1）轉(zhuǎn)包主體已突破同一集體經(jīng)濟組織成員之局限，其他集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶參與轉(zhuǎn)包的現(xiàn)象屢見不鮮，甚至接包方涵蓋了村委會、信托公司和農(nóng)業(yè)經(jīng)營企業(yè)等諸多主體。（2）約定的轉(zhuǎn)包期限有超過土地承包經(jīng)營期限的情形，對轉(zhuǎn)包的債權性流轉(zhuǎn)屬性形成鮮明挑戰(zhàn)。（3）接包方再次流轉(zhuǎn)土地的情形屢有發(fā)生，如，安徽宿州某村委會接包土地后將其流轉(zhuǎn)給鎮(zhèn)政府，鎮(zhèn)政府又將其流轉(zhuǎn)給區(qū)政府，區(qū)政府再將其流轉(zhuǎn)給信托公司，而信托公司并不經(jīng)營土地，轉(zhuǎn)而將土地出租給農(nóng)業(yè)經(jīng)營企業(yè)。我國《合同法》第224條規(guī)定：“承租人經(jīng)出租人同意，可以將租賃物轉(zhuǎn)租給第三人……承租人未經(jīng)出租人同意轉(zhuǎn)租的，出租人可以解除合同?！蔽覈掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理辦法》第13條亦規(guī)定：“受讓方將承包方以轉(zhuǎn)包、出租方式流轉(zhuǎn)的土地實行再流轉(zhuǎn)，應當取得原承包方的同意?！睆倪@些條文的立法意旨看，法律支持在出租人同意前提下轉(zhuǎn)租行為的有效性。但問題在于，可否循環(huán)往復使用該類條款，即：假設甲是出租方，乙是承租方，在乙經(jīng)甲同意下將土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)租給丙后，丙是否可以經(jīng)乙同意再將土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)租給丁。在丙再次轉(zhuǎn)租土地承包經(jīng)營權時，是需經(jīng)甲同意？還是經(jīng)乙同意？抑或甲乙雙方同意？筆者認為，轉(zhuǎn)包是法定的債權性流轉(zhuǎn)，站在保護原始出租者——土地承包經(jīng)營權人利益角度考量，應禁止再次轉(zhuǎn)租行為。退一步講，即使允許再次轉(zhuǎn)租，也要經(jīng)原始出租者與轉(zhuǎn)租者雙方同意，否則，會侵害二者之法益。從這個意義上講，應賦予原始出租者和轉(zhuǎn)租者以合同解除權。以是觀之，農(nóng)地流轉(zhuǎn)實踐中的多次流轉(zhuǎn)問題適用《合同法》之租賃合同條款困難重重，其既不利于農(nóng)戶利益保護，也不利于理順農(nóng)地交易關系，維護交易安全。這促使我們對轉(zhuǎn)包的性質(zhì)進行深入思考，是否應將其界定為債權性流轉(zhuǎn)？其轉(zhuǎn)包的權利究竟是何種權利？是土地承包經(jīng)營權的租賃權，還是土地承包經(jīng)營權本身，抑或其他權利？（4）部分改變農(nóng)地用途的情形屢有發(fā)生。我國《合同法》第223條規(guī)定：“承租人經(jīng)出租人同意，可以對租賃物進行改善或者增設他物。承租人未經(jīng)出租人同意，對租賃物進行改善或者增設他物的，出租人可以要求承租人恢復原狀或者賠償損失?！睂嵺`中農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)土地后多進行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，而且需要重新整理土地，并建設相關農(nóng)業(yè)設施。這些均是債權性流轉(zhuǎn)土地所不能承受的。（5）司法裁判開始向轉(zhuǎn)包實踐妥協(xié)。依照我國《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理辦法》第11條規(guī)定：“承包方與受讓方達成流轉(zhuǎn)意向后，以轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，承包方應當及時向發(fā)包方備案……”而實踐中土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)包鮮有備案的情況。最高人民法院《關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》亦做出了與《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理辦法》相反的規(guī)定，確認了轉(zhuǎn)包、出租等方式流轉(zhuǎn)土地未備案時合同之有效性。體現(xiàn)了后制定的司法解釋對轉(zhuǎn)包實踐的妥協(xié)。

綜上所述，農(nóng)地轉(zhuǎn)包實踐已突破了相關法律的束縛、集體的干預，土地轉(zhuǎn)包不再需要發(fā)包方備案，不必僅僅轉(zhuǎn)包給同一集體經(jīng)濟組織的其他農(nóng)戶。而接包方可再次流轉(zhuǎn)土地以及對土地的強支配性，使轉(zhuǎn)包的權利具備了近乎物權的屬性。

（二）農(nóng)地抵押制度禁止及其實踐亂局

土地承包經(jīng)營權抵押是在土地承包經(jīng)營權上設定的抵押類型。具言之，是指土地承包經(jīng)營權人不轉(zhuǎn)移土地占有，將土地承包經(jīng)營權作為債權之擔保，當債務人不履行債務時，債權人有權依法以該財產(chǎn)折價或者以拍賣、變賣該財產(chǎn)價款優(yōu)先受償?shù)臋嗬Ｍ恋爻邪?jīng)營權抵押有如下特征：（1）土地承包經(jīng)營權抵押人是且只能是土地承包經(jīng)營權人。（2）土地承包經(jīng)營權抵押的客體是土地承包經(jīng)營權。由于出租、轉(zhuǎn)包均為債權性流轉(zhuǎn)，而債權只能成為質(zhì)押標的物[1]，所以，在現(xiàn)有農(nóng)地法制條件下，抵押的客體只能是土地承包經(jīng)營權本身。（3）土地承包經(jīng)營權抵押的適用條件嚴格。由于土地承包經(jīng)營權抵押屬于物權性流轉(zhuǎn)，所以抵押人應具有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源[2]。（4）當債務人不履行債務時，債權人有權依法以該財產(chǎn)折價或者以拍賣、變賣該財產(chǎn)價款優(yōu)先受償。但需注意的是，當?shù)盅簷鄬崿F(xiàn)時，取得土地承包經(jīng)營權的人亦不得改變土地農(nóng)業(yè)用途。

土地承包經(jīng)營權抵押對于增強土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓、解決農(nóng)民融資難題、增加農(nóng)地財產(chǎn)價值均具重要現(xiàn)實意義[3]。但是，由于土地承包經(jīng)營權的社會保障屬性，我國立法不允許以家庭承包方式獲得的土地承包經(jīng)營權進行抵押，盡管2013年11月十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》賦予農(nóng)民對承包地之“承包經(jīng)營權”抵押的權利，但此權利僅是政策上的權利，還遠不是法律上的權利。而對于“承包經(jīng)營權”的概念如何界定亦存爭議，其可以解釋為土地承包經(jīng)營權，也可解釋為土地經(jīng)營權，還可認為其包含土地承包經(jīng)營權與土地經(jīng)營權兩種情形[4]。立法的禁止與政策的允許以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對農(nóng)地金融的依賴使得農(nóng)地抵押實踐亂象叢生。諸如，云南羅平縣依托“土地信用合作社”的存地證進行抵押，重慶江津區(qū)以土地承包經(jīng)營權入股股份公司，之后以股權抵押。山東壽光市與棗莊市則直接以土地承包經(jīng)營權抵押[5]。羅平縣與江津區(qū)的土地抵押畢竟不是真正意義上的土地承包經(jīng)營權抵押，而是相關土地權利的質(zhì)押。而山東壽光與棗莊的土地抵押雖突破了我國法律禁止，但由于土地承包經(jīng)營權抵押實現(xiàn)時可能使農(nóng)戶喪失土地承包經(jīng)營權，在我國的農(nóng)村社會保障體系尚不健全的情況下，土地承包經(jīng)營權抵押受到來自農(nóng)戶與政府的抵制，其合法性亦倍受質(zhì)疑。那么如何調(diào)和土地承包經(jīng)營權之社會保障屬性與財產(chǎn)屬性的矛盾呢？筆者認為，可行方式之一是從土地承包經(jīng)營權分離出純粹財產(chǎn)性權利，而抵押的客體僅限于此財產(chǎn)性權利，而不涉及蘊含社會保障屬性的土地承包經(jīng)營權。那么此種權利應為約定的權利還是法定的權利呢？由于債權只能成為質(zhì)押標的物[1]，而不能成為抵押權的客體，所以該權利應為法定的權利，亦即純粹財產(chǎn)性的用益物權。

（三）土地轉(zhuǎn)讓因適用條件嚴苛而對土地流轉(zhuǎn)助益有限

轉(zhuǎn)讓是指承包方在有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定收入來源的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意將土地承包經(jīng)營權讓渡給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶的物權性土地流轉(zhuǎn)方式。轉(zhuǎn)讓具有以下特征：（1）轉(zhuǎn)讓是改變土地承包關系的物權性流轉(zhuǎn)；（2）轉(zhuǎn)讓需經(jīng)發(fā)包方同意；（3）轉(zhuǎn)讓方須有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者穩(wěn)定的收入來源；（4）受讓方須為其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶?；谵D(zhuǎn)讓以上特征，得知其適用條件嚴苛，以致實踐中轉(zhuǎn)讓在土地流轉(zhuǎn)眾方式中占比最小，對我國農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營影響甚微。又因轉(zhuǎn)讓是物權性流轉(zhuǎn)，可能導致農(nóng)民喪失土地承包經(jīng)營權，影響農(nóng)村和諧穩(wěn)定。所以迫切需要豐富我國土地流轉(zhuǎn)方式，對新土地權利的物權屬性予以認可，以促進我國農(nóng)地規(guī)模流轉(zhuǎn)。

（四）土地承包經(jīng)營權入股的法律困惑

我國《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理辦法》第35條規(guī)定：“入股是指實行家庭承包方式的承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，將土地承包經(jīng)營權作為股權，自愿聯(lián)合從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)經(jīng)營；其他承包方式的承包方將土地承包經(jīng)營權量化為股權，入股組成股份公司或者合作社等，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營?！币来艘?guī)定，入股分為以家庭承包方式獲得的土地承包經(jīng)營權入股與以其他承包方式獲得的土地承包經(jīng)營權（四荒土地）入股兩種形式。四荒土地的入股形式不受限制，既可入股公司，亦可入股合作社。但以家庭承包方式獲得的土地承包經(jīng)營權只能聯(lián)合從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)經(jīng)營。而何為“聯(lián)合從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)經(jīng)營”，其性質(zhì)為何？與法人性質(zhì)的股份公司或農(nóng)業(yè)合作社有何區(qū)別？該辦法并未做進一步說明。筆者認為，可能基于公司破產(chǎn)時農(nóng)戶可能喪失土地承包經(jīng)營權，進而危及農(nóng)戶的生存保障，影響農(nóng)村和諧穩(wěn)定之考量，立法者才對此做模糊處理，體現(xiàn)了對農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權入股的審慎態(tài)度。

入股作為土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的一種重要方式，在提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率、推動規(guī)模經(jīng)營、優(yōu)化土地和農(nóng)業(yè)勞動力資源配置等方面發(fā)揮著重要作用。但法律規(guī)定的不明確致使土地入股實踐發(fā)展緩慢。筆者認為，入股的最大障礙是以何種權利入股。若以土地承包經(jīng)營權入股，則農(nóng)戶須將其土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓于股份公司或合作社，而依我國法律規(guī)定，轉(zhuǎn)讓的受讓方必須是其他從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的農(nóng)戶，無論股份公司抑或合作社均不滿足此條件。概言之，以土地承包經(jīng)營權入股存在法律障礙。假設若以土地承包經(jīng)營權的租賃權入股，則可能因其為債權，不是股東出資的典型形式，因其不具有穩(wěn)定性而易使公司財產(chǎn)喪失獨立性，進而形成虛假出資[6]。亦即以土地承包經(jīng)營權的租賃權入股與《公司法》相關規(guī)定相悖。破解此難題的方式之一是挖掘農(nóng)民可以入股的新土地權利形式，而且這種權利必須是物權性的土地權利，以滿足公司資本維持原則之要求。

（五）土地承包經(jīng)營權出租的局限性

我國《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理辦法》均規(guī)定了土地承包經(jīng)營權出租的土地流轉(zhuǎn)方式，且對承租方亦沒有限制性規(guī)定。但問題在于，土地承包經(jīng)營權出租屬于債權性流轉(zhuǎn)，而農(nóng)業(yè)企業(yè)往往會對流轉(zhuǎn)土地進行物權性利用。這種物權性利用體現(xiàn)在土地利用時間長度和利用土地深度上。而租賃權的債權性質(zhì)以及由此引發(fā)的權利不穩(wěn)定性會影響農(nóng)業(yè)企業(yè)涉足土地流轉(zhuǎn)的積極性。所以，為適應農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實踐需要和農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，必須以立法形式確立可物權性流轉(zhuǎn)的土地權利類型。

綜上所述，無論是轉(zhuǎn)包、抵押、轉(zhuǎn)讓，還是入股和出租均不能解決土地流轉(zhuǎn)實踐中農(nóng)戶利益和農(nóng)業(yè)企業(yè)利益的沖突與對立，均無法調(diào)和土地承包經(jīng)營權社會保障屬性與財產(chǎn)屬性的矛盾。迫切需要立法確立新的土地權利類型來適應土地流轉(zhuǎn)實踐之現(xiàn)實需要。而要設定新的土地權利就必須重新界定農(nóng)地權利結構，并理順該權利與其他農(nóng)地權利的邏輯關系。

二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)困局破解與三權分置的媾和

以上述及，農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式面臨著現(xiàn)實困惑，而破解此困惑需要以立法形式確立不包含身份關系的、純粹財產(chǎn)性的他物權。如此，當?shù)盅簷鄬崿F(xiàn)時，農(nóng)戶所入股公司或農(nóng)業(yè)合作社破產(chǎn)時才不致使農(nóng)民喪失其生活保障性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權；才會消解農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)制度與實踐的抵制；才能使農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)業(yè)合作社等土地流轉(zhuǎn)主體更為充分地享有和行使該土地權利，發(fā)展現(xiàn)代規(guī)模農(nóng)業(yè)；方可破解農(nóng)戶承包地不得抵押、擔保的立法困局，激發(fā)金融機構發(fā)展農(nóng)村金融的積極性。而對于這種新型權利如何界定，一直是困擾學界的難題。法學界的嚴謹使其對此新型他物權之創(chuàng)設是否符合源自德國所有權理論的法權邏輯頗有異議，對該權利創(chuàng)設于土地所有權抑或土地承包經(jīng)營權之上亦存爭議。有的學者認為該權利應創(chuàng)設于土地承包經(jīng)營權之上，并就在用益物權之上創(chuàng)設用益物權進行了法理論證[7]。有的學者認為應在現(xiàn)有土地承包經(jīng)營權制度體系下做實土地承包權，以此回應實踐中對物權性流轉(zhuǎn)權利的需求[8]。對于該物權性權利的名稱，有的學者認為應保留土地承包經(jīng)營權的稱謂[8]，有的學者認為應與中央政策精神相吻合，稱之為土地經(jīng)營權[7]，亦有學者主張立足于現(xiàn)有立法資源將該權利界定為次級土地承包經(jīng)營權[9]，更有學者稱之為承包地的經(jīng)營權[4]。筆者認為，將土地承包權做實而維持土地承包經(jīng)營權制度不變的做法不但不能節(jié)省立法資源，而且對消解土地流轉(zhuǎn)制度的實踐困惑實無助益。原因在于現(xiàn)行法律、理論界與實務界均將土地承包經(jīng)營權視為兼具身份屬性與財產(chǎn)屬性的權利，若將其改造為純粹財產(chǎn)性權利難度頗大，并且土地承包權若不包含經(jīng)營權內(nèi)容則會致使其權利空洞化，權利的行使、救濟均會面臨難題。而在土地承包經(jīng)營權上設定土地經(jīng)營權，由于是在用益物權之上、而非在土地上設定用益物權而面臨理論困惑。在土地承包經(jīng)營權上設定次級土地承包經(jīng)營權也存在同樣的問題，且次級土地承包經(jīng)營權的稱謂包含“承包”的意蘊，沒有將身份性權利從土地承包經(jīng)營權之中剝離，圍繞其構建的土地流轉(zhuǎn)制度會涉及身份權利方面的內(nèi)容而使其政策法律化緩慢，也會受到厭惡風險、擔憂喪失生活保障的農(nóng)民抵制。概言之，此做法不僅不利于土地流轉(zhuǎn)，也不符合農(nóng)民的期許及中央政策精神。筆者認為，破解此理論難題只需將土地承包經(jīng)營權的性質(zhì)界定為類所有權[10]便可。原因是此時設定權利的客體是類所有權而非土地承包經(jīng)營權。類所有權的概念由孫憲忠教授提出，指在農(nóng)地集體總有前提下集體成員行使部分土地所有權權能的權利形態(tài)，是具有部分所有權性質(zhì)的民事權利，是一種“還權于民”的倫理性安排[10]。根據(jù)物權法“歸屬”與“利用”的邏輯關聯(lián)以及挖掘土地使用價值的考量，在類所有權之上設定用益物權便符合法律邏輯與實踐邏輯。

法學界為解決土地流轉(zhuǎn)實踐困惑的理論探索既有破解農(nóng)地流轉(zhuǎn)困局的現(xiàn)實因素，亦有中央政策法律化的外在壓力。2014年中央一號文件明確提出要完善農(nóng)村土地承包政策，在落實農(nóng)村土地集體所有權的基礎上穩(wěn)定農(nóng)戶承包權、放活土地經(jīng)營權。旗幟鮮明地提出了集體土地所有權、土地承包權和土地經(jīng)營權三權分離的理論構想。在該構想提出之初，法學界尤其是民法學界反對者甚眾，認為土地承包經(jīng)營權是我國《物權法》所確立的物權類型之一，其所傳達的是在集體土地之上所設定的以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為目的的他物權形態(tài)，受一物一權理論之約束，無法分離為土地承包權和土地經(jīng)營權[11]。2015年中央一號文件提出要盡早實現(xiàn)三權分置政策的法律化。在此中央政策精神的內(nèi)在驅(qū)動下，部分法學學者開始探索用法學邏輯闡釋中央政策精神。換言之，法學界對農(nóng)地權利結構的研究根源于土地流轉(zhuǎn)實踐需要與中央文件精神的雙重壓力。如果說經(jīng)濟學界的理論研究基點是效率的話，法學研究則更為重視相關制度的安全價值。因為法律作為普適性規(guī)則是整個社會良性運轉(zhuǎn)的潤滑劑，其肩負著維護公平正義、平衡社會成員利益訴求的終極目的。筆者認為，應明確土地承包經(jīng)營權的類所有權屬性，并通過立法或修法的方式在土地承包經(jīng)營權之上設定土地經(jīng)營權，新設定的土地經(jīng)營權宜界定為用益物權，與原有的土地承包經(jīng)營權不同，土地經(jīng)營權是剝離了身份特征的純粹財產(chǎn)性權利。在土地承包經(jīng)營權與土地經(jīng)營權的關系上，筆者認為二者是母子關系，而非并列關系。即土地經(jīng)營權是派生權利、子權利，土地承包經(jīng)營權則是源權利、母權利。在名稱表述上，不宜將土地承包經(jīng)營權簡稱為土地承包權，而應沿用原有土地承包經(jīng)營權的概念表述。如此便形成了集體土地所有權、土地承包經(jīng)營權、土地經(jīng)營權的農(nóng)地權利結構，不但使土地承包經(jīng)營權與土地經(jīng)營權內(nèi)容充實、界限分明，而且回應了部分學者對三權分置理論無法說明和體現(xiàn)土地承包權內(nèi)容的質(zhì)疑[12]。

三、農(nóng)地三權分置下的土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)方式變革

法學界諸多學者對農(nóng)地三權分置進行了詳實闡釋，丁文認為應做實土地承包經(jīng)營權，將土地承包經(jīng)營權保留以回應中央政策精神所要求創(chuàng)設的土地經(jīng)營權[8]；蔡立冬認為應在土地承包經(jīng)營權上設定土地經(jīng)營權[7]，不一而足。但鮮有學者述及如何在農(nóng)地三權分置背景下改革農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式以回應流轉(zhuǎn)實踐需求。筆者認為，應在保留現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)方式的前提下進行相應修補而非對現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)方式徹底推倒重構。這不但是維護法律穩(wěn)定性進而維護法律權威性的理性選擇，也是節(jié)約立法成本、傳承立法傳統(tǒng)和便于民眾知法、守法的最優(yōu)選項。由于集體土地所有權與土地承包經(jīng)營權均為已有的法定權利，故而如何將土地經(jīng)營權融入轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和入股等現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)方式之中便成為農(nóng)地法律變革的重要內(nèi)容。筆者認為，土地經(jīng)營權與現(xiàn)有流轉(zhuǎn)方式對接無外乎3種方案：（1）土地經(jīng)營權適用于所有土地流轉(zhuǎn)方式，且保留土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)。（2）土地經(jīng)營權替代土地承包經(jīng)營權融入到土地流轉(zhuǎn)制度中，土地承包經(jīng)營權由農(nóng)戶保有，不再是可轉(zhuǎn)讓的權利，以穩(wěn)定農(nóng)戶與國家集體之間的法律關系。（3）土地經(jīng)營權融入部分土地流轉(zhuǎn)方式中，剩余部分土地流轉(zhuǎn)方式保持基本不變。筆者比較支持第3種選擇，第1種方案易造成轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)包等土地流轉(zhuǎn)方式內(nèi)涵與外延的紊亂。第2種方案雖可使農(nóng)戶始終保有土地承包經(jīng)營權，契合了中央穩(wěn)定農(nóng)戶與集體法律關系的政策精神，但卻否定了部分實踐運轉(zhuǎn)良好的已有法律規(guī)定，易造成新的土地流轉(zhuǎn)實踐無法可依的窘境。

（一）三權分置視閾下的農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓

三權分置法律化之后是否還需要土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓制度？該制度是否與2014年中央一號文件提出的“落實農(nóng)村土地集體所有權的基礎上穩(wěn)定農(nóng)戶承包權、放活土地經(jīng)營權”精神相悖。這些思考是農(nóng)地制度變遷背景下土地承包經(jīng)營權制度何去何從的基礎性問題。筆者認為，土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓即使在三權分置后依然有其存在價值。其只是為進城農(nóng)民徹底擺脫土地羈絆提供了一種選擇，而不必然導致農(nóng)民失地，與中央穩(wěn)定農(nóng)戶承包權的政策精神并不矛盾。但也有必要對土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓制度進行改革。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)實問題在于條件嚴苛，需經(jīng)發(fā)包方同意且需要轉(zhuǎn)讓方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源。由于經(jīng)濟形勢瞬息萬變，此時穩(wěn)定的工作彼時可能不那么穩(wěn)定，原來穩(wěn)定的收入可能由于經(jīng)濟形勢下滑而深受影響，以致對穩(wěn)定的界定存在現(xiàn)實困惑。故而，應將此標準具體化。對于轉(zhuǎn)讓是否需經(jīng)發(fā)包方同意，應具體情況具體分析。從法理上講，土地的所有權屬于集體，農(nóng)民只享有承包權，按合同法原理，將土地權利讓渡給第三人理應征得發(fā)包人同意。但問題在于，承包人所享有的土地承包經(jīng)營權是用益物權，而非合同權利，而對物權的過多干預是否合理？許多學者認為應取消發(fā)包人同意的限制。也有學者認為，取消發(fā)包人同意條件會使農(nóng)村土地集體所有虛化。因轉(zhuǎn)讓會使土地承包經(jīng)營權人在承包期內(nèi)徹底失去土地，而中央十七屆三中全會《決定》提出了要保持土地承包經(jīng)營權長久不變的政策精神，如果土地轉(zhuǎn)讓予本集體組織外部成員，就意味著土地承包經(jīng)營權不再處于該集體組織的管控下，甚至使集體所有權失去意義，不利于集體整體利益保護，進而傷害集體成員的利益。受讓人的限制使土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓幾無市場，但準許轉(zhuǎn)讓于其他集體組織的農(nóng)戶抑或其他市場主體則會影響集體的整體利益。筆者認為，在農(nóng)村社會保障體系尚不完善的當下，受讓方為其他從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的農(nóng)戶的限制不應消除，并且轉(zhuǎn)讓的發(fā)包人同意權視情況而定。之所以不消除轉(zhuǎn)讓受讓方為農(nóng)戶的限制，是為了契合穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系的中央精神，試想，若允許土地轉(zhuǎn)讓予信托公司或工商企業(yè)等主體，則其憑借融資優(yōu)勢或自身資金優(yōu)勢會不斷兼并農(nóng)村土地，尤其是隨著城市化的加快，符合轉(zhuǎn)讓條件農(nóng)戶的增多，農(nóng)地企業(yè)享有承包權的情形會越來越多，以致侵害我國以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為主的農(nóng)地制度。資本的注入還會推高農(nóng)地價格，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，不利于我國的糧食安全戰(zhàn)略。彼時，農(nóng)地不再僅是生產(chǎn)要素，而成為資本炒作與逐利的對象。筆者認為，轉(zhuǎn)讓時不能一刀切的取消發(fā)包方的同意權，應區(qū)分不同情況。若受讓方為本集體組織成員，則無需發(fā)包方同意，因這種內(nèi)部轉(zhuǎn)讓并沒有侵害集體組織的整體利益，集體內(nèi)的所有土地仍是歸其成員享有。若將土地轉(zhuǎn)讓予本集體組織外的其他農(nóng)戶，則集體作為發(fā)包方則享有同意權，因此時的轉(zhuǎn)讓會使本集體的土地承包經(jīng)營權流失，而土地承包經(jīng)營權長久不變的中央政策精神則使集體徹底喪失對該轉(zhuǎn)讓地塊的管控，造成集體利益的不當減少。因此此時賦予發(fā)包方同意權具有正當性。

更為重要的問題是，三權分置下，轉(zhuǎn)讓的客體是土地承包經(jīng)營權，還是土地經(jīng)營權？如果轉(zhuǎn)讓包含兩種客體，那么極易造成混淆。筆者認為，轉(zhuǎn)讓的客體應僅為土地承包經(jīng)營權。理由是從土地轉(zhuǎn)讓的定義看，其是農(nóng)戶將從集體組織所得的權利義務全部轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)戶，且此定義已通過法律的實施根植于農(nóng)民頭腦中，重新定義轉(zhuǎn)讓會導致其法定概念與實踐概念之紊亂，不利于法的遵守與穩(wěn)定。故而，農(nóng)地轉(zhuǎn)讓僅指土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓，而不包含“土地經(jīng)營權”轉(zhuǎn)讓。

（二）三權分置視閾下的土地轉(zhuǎn)包與出租

陶鐘太朗認為，出租和轉(zhuǎn)包均可創(chuàng)設有別于土地承包經(jīng)營權的權利——土地經(jīng)營權[13]。對此，筆者不敢茍同，出租與轉(zhuǎn)包的立法設計一直飽受詬病，學界通說認為，出租與轉(zhuǎn)包都是債權性流轉(zhuǎn)，其區(qū)別僅在于出租沒有承租人的限制，任何人均可成為承租人，而轉(zhuǎn)包的接包方必須是同一集體經(jīng)濟組織的其他農(nóng)戶。問題在于，設若兩者的區(qū)別僅僅于此，有無創(chuàng)設兩種流轉(zhuǎn)方式之必要?，F(xiàn)在看來，當時飽受爭議的立法瑕疵現(xiàn)在卻頗具意義?？梢詫⑥D(zhuǎn)包的客體設定為土地經(jīng)營權，確認其物權性的權利屬性。而土地出租的權利客體為土地承包經(jīng)營權的租賃權，其性質(zhì)明顯是債權。對于在轉(zhuǎn)包制度上嫁接土地經(jīng)營權的可行性，袁震認為，土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)包就是在土地承包經(jīng)營權之上設定土地次級承包經(jīng)營權[9]。筆者認為，袁震也看到將轉(zhuǎn)包視為債權性流轉(zhuǎn)的弊端——不利于土地經(jīng)營者長期穩(wěn)定的使用土地，不利于穩(wěn)定土地承包經(jīng)營權人與土地經(jīng)營者之間關系。無法契合中央“穩(wěn)定土地承包權，放活土地經(jīng)營權”的政策精神。但遺憾的是，次級土地承包經(jīng)營權的表述包含了“承包”涵義，仍具身份屬性，不能表達純粹財產(chǎn)性市場私權的內(nèi)容。不符合中央放活土地經(jīng)營權的政策精神。

允許債權性流轉(zhuǎn)的出租與物權性流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)包并存可以豐富土地流轉(zhuǎn)的方式，滿足不同主體的多元化流轉(zhuǎn)需求。筆者認為，土地承包經(jīng)營權出租的客體是土地承包經(jīng)營權的租賃權，而非有的學者所說的土地經(jīng)營權。也不贊同將土地經(jīng)營權分為物權性土地經(jīng)營權與債權性土地經(jīng)營權的做法。應重塑轉(zhuǎn)包與出租，將轉(zhuǎn)包視為物權性流轉(zhuǎn)，出租視為債權性流轉(zhuǎn)。除此之外，還應拓展土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)包的接包方范圍，打破接包方僅為同一集體經(jīng)濟組織成員之局限，允許其他集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶、信托公司和農(nóng)業(yè)經(jīng)營企業(yè)參與土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)包，享有接包土地的資格。刪除我國《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理辦法》第11條有關土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)包、出租或者其他方式流轉(zhuǎn)需向發(fā)包方備案的規(guī)定，以與最高人民法院相關司法解釋相一致。

（三）三權分置視閾下的農(nóng)地抵押

三權分置視閾下，土地經(jīng)營權因其物權屬性而具農(nóng)地抵押客體之資格。十八屆三中全會《決定》指出要賦予承包土地的經(jīng)營權抵押、擔保權能。高圣平教授認為，“承包土地的經(jīng)營權”應為抵押權的客體，“承包土地的經(jīng)營權”在承包土地由承包農(nóng)戶自己經(jīng)營與由其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營時表現(xiàn)為兩種不同的法權形式，前者仍表現(xiàn)為土地承包經(jīng)營權，后者表現(xiàn)為土地經(jīng)營權[4]。問題在于：土地承包經(jīng)營權抵押時，設若債務人不償還債務，抵押權人實現(xiàn)抵押時折價、拍賣、變賣的權利是土地承包經(jīng)營權，還是土地承包經(jīng)營權中的土地經(jīng)營權部分？筆者認為，土地承包經(jīng)營權與土地經(jīng)營權均可成為農(nóng)地抵押客體，當土地承包經(jīng)營權為抵押客體時，需設定抵押的農(nóng)戶有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或穩(wěn)定的收入來源。而當以土地經(jīng)營權或土地承包經(jīng)營權中的土地經(jīng)營權部分為抵押客體時，對抵押人則無條件要求。反過來講，若抵押農(nóng)戶有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或穩(wěn)定的收入來源，則抵押的客體既可是土地承包經(jīng)營權，亦可是土地經(jīng)營權，具體為何種權利以抵押合同當事人的約定為準。若抵押農(nóng)戶無穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或穩(wěn)定的收入來源，則抵押的客體只能是土地經(jīng)營權。

2014年中央一號文件指出：“在落實農(nóng)村土地集體所有權的基礎上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權、放活土地經(jīng)營權，允許承包土地的經(jīng)營權向金融機構抵押融資。”筆者認為，僅向金融機構抵押融資顯然無法滿足眾多農(nóng)戶的資金需求，且因土地承包經(jīng)營權抵押類似于轉(zhuǎn)讓，受讓方須為其他從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的農(nóng)戶，所以向金融機構抵押的僅為土地經(jīng)營權。而農(nóng)戶之間的土地抵押客體既可以是土地承包經(jīng)營權，也可以是土地經(jīng)營權。且土地抵押還可以在農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)土地。既可達到農(nóng)戶適度規(guī)模經(jīng)營的目的，又可穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。

（四）三權分置視閾下的農(nóng)地入股

如前所述，土地承包經(jīng)營權入股與土地承包經(jīng)營權的租賃權入股均面臨著法律障礙。前者在公司或合作社破產(chǎn)時可能致使農(nóng)民喪失土地承包經(jīng)營權，且轉(zhuǎn)讓的受讓方僅為其他農(nóng)戶，顯然公司或合作社并非其他農(nóng)戶。后者入股的土地租賃權是債權，而債權具有不確定性，這會導致公司資本的不確定性，危及交易安全，損害公司債權人利益。而三權分置視閾下的農(nóng)地入股，農(nóng)戶向公司或合作社轉(zhuǎn)移的是土地經(jīng)營權。而土地經(jīng)營權是剝離了身份屬性的純粹財產(chǎn)屬性的物權性權利，所以不會受受讓方為其他農(nóng)戶的限制，也不會使農(nóng)戶因失地而喪失生活保障，更不會因入股債權性權利而違反公司資本確定原則。故而，農(nóng)地入股的權利應僅限于土地經(jīng)營權，將土地承包經(jīng)營權和土地承包經(jīng)營權的租賃權排除在可入股的權利之外。

四、結論

現(xiàn)有農(nóng)地法制下農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度面臨諸多法律障礙，農(nóng)地權利“三權分置”可解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)實踐中的諸多難題。在三權分置視閾下，雖然土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓對農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營助益有限，但由于其有自己適用的獨特領域，應保留土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓方式，且轉(zhuǎn)讓的客體僅為土地承包經(jīng)營權。由于土地承包經(jīng)營權的社會保障屬性，轉(zhuǎn)讓的農(nóng)戶具有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或穩(wěn)定的收入來源、須發(fā)包方同意、受讓方為其他農(nóng)戶等限制性規(guī)定不應刪除。轉(zhuǎn)包的客體應界定為物權性的土地經(jīng)營權，而出租的客體應為土地承包經(jīng)營權的租賃權，以區(qū)分轉(zhuǎn)包與出租的物權性流轉(zhuǎn)與債權性流轉(zhuǎn)之不同屬性。三權分置視閾下，土地抵押的客體應包含土地承包經(jīng)營權與土地經(jīng)營權兩種類型，具體為何種類型視抵押合同約定與抵押權人資格條件而定。土地入股的權利應僅限于土地經(jīng)營權，以滿足《公司法》股東出資形式與土地承包經(jīng)營權社保屬性的雙重要求。

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