農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的現(xiàn)狀及法律規(guī)制探究

楊月明

【摘 要】眾所周知，我國(guó)自古以來(lái)就是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)民問(wèn)題自然是我國(guó)發(fā)展中一個(gè)極其重要的問(wèn)題，它不僅影響人民群眾最基本的生活問(wèn)題，更重要的是國(guó)家改革戰(zhàn)略的推進(jìn)一個(gè)舉足輕重的因素。任何發(fā)展都離不開(kāi)充足的資金支持，農(nóng)村發(fā)展也不例外。目前農(nóng)民融資難問(wèn)題已經(jīng)成為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的絆腳石。利用最貼近農(nóng)民的土地實(shí)現(xiàn)融資成為解決這一困境的不二選擇，但現(xiàn)行的法律制度嚴(yán)重制約了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押活動(dòng)的順利進(jìn)行。如何盡快完善相應(yīng)的法律制度，保障土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款順利實(shí)施，成了亟待解決的問(wèn)題。

【關(guān)鍵詞】土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán);抵押貸款;法律規(guī)制

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押是指，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人在法律允許的范圍內(nèi)，為擔(dān)保債權(quán)的履行，不轉(zhuǎn)移土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的占有，將承包土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押給債權(quán)人，當(dāng)債務(wù)人不履行債務(wù)時(shí)或者當(dāng)事人約定的實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的情形，債權(quán)人有權(quán)依法對(duì)該土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行處分，并就處分所得的價(jià)款優(yōu)先受償。

我國(guó)法律對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否可以抵押并非一刀切的絕對(duì)不允許，而是分而治之的態(tài)度，具體而言，就是允許對(duì)公開(kāi)招標(biāo)、拍賣(mài)或公開(kāi)協(xié)商方式獲得的荒溝、荒山、荒丘、荒灘等“四荒”地的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押，禁止家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押。這一規(guī)定存在的歷史土壤是保障廣大農(nóng)民的基本生活，然而城市化進(jìn)程的加快使得大量農(nóng)民開(kāi)始進(jìn)城打工或創(chuàng)業(yè)等，對(duì)耕地的依賴(lài)程度大大降低。因而也就基本不存在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)如被抵押，出現(xiàn)償還不能，進(jìn)而失去生活保障的風(fēng)險(xiǎn)。此外，農(nóng)村新型養(yǎng)老制度和農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度的覆蓋也弱化了土地的社會(huì)保障功能。農(nóng)民依靠積累的資本遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足當(dāng)前農(nóng)業(yè)的集約化發(fā)展對(duì)資金的需求，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的腳步，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)業(yè)集約化的發(fā)展趨勢(shì)推進(jìn)促進(jìn)了對(duì)農(nóng)村資金需求旺盛且大額化趨勢(shì)現(xiàn)象的出現(xiàn)。

因此，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的基礎(chǔ)和條件已然具備，但由于相關(guān)法規(guī)的制約、操作程序的不規(guī)范，在實(shí)際操作中還存在諸多困境。

二、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的問(wèn)題

（一）法律制度不健全

十八屆三中全會(huì)《決定》指出“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”，這是中央首次明確賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。2014年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于金融服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展的若干意見(jiàn)》進(jìn)一步提出“創(chuàng)新農(nóng)村抵（質(zhì)）押擔(dān)保方式，制定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)管理辦法。”這些靈活性政策給土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款提供了方向性指引，但是國(guó)家現(xiàn)行《擔(dān)保法》第37條，《農(nóng)村土地承包法》第49條，《物權(quán)法》第184條對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的限制，立法禁止土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，法律作為政策的上位法，具有優(yōu)先權(quán)，一旦土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押出現(xiàn)違約風(fēng)險(xiǎn)，如何合理、圓滿(mǎn)處理不僅關(guān)系到政策與法律之間的權(quán)衡問(wèn)題，還涉及到社會(huì)穩(wěn)定。

（二）配套服務(wù)不完善

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資的功能的順利實(shí)現(xiàn)，有賴(lài)于一系列完善的配套服務(wù)。一方面，通過(guò)政府設(shè)立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)，對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行確權(quán)頒證。從《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法》第二十三條的規(guī)定不難看出，我國(guó)法律已經(jīng)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證早有規(guī)定，但在實(shí)踐當(dāng)中，因?yàn)楦鞣N歷史遺留或其他客觀原因，這項(xiàng)工作并未落到實(shí)處。這一現(xiàn)狀直接導(dǎo)致了后來(lái)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)辦理抵押登記工作無(wú)法開(kāi)展，土地融資功能自然也就由此受到制約，無(wú)法實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的本質(zhì)是一種使用權(quán)利抵押，因此對(duì)土地權(quán)利的確認(rèn)就顯得尤為重要，確權(quán)工作的順利開(kāi)展是抵押融資的基本保障。另一方面，尚無(wú)具備資質(zhì)的土地價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)的對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押物進(jìn)行有效評(píng)估。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)難以評(píng)估的原因是多樣性的，其價(jià)值受土地位置、作物類(lèi)型、自然災(zāi)害等多方面因素的影響，與此同時(shí)，評(píng)估土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值的專(zhuān)業(yè)人員水平不高，導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果的參考價(jià)值不具備較高的公信力。

（三）抵押貸款門(mén)檻高

銀行為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體提供貸款時(shí)，必然從銀行自身的利益出發(fā)，保障收益的同時(shí)降低出現(xiàn)呆賬或壞賬的風(fēng)險(xiǎn);另外考慮到我國(guó)目前尚未出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的法律文件規(guī)制土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，出現(xiàn)債權(quán)債務(wù)糾紛時(shí)難以得到法律的支持。因此，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這種收益風(fēng)險(xiǎn)性較高的財(cái)產(chǎn)，銀行通常都會(huì)設(shè)置較高的抵押門(mén)檻，導(dǎo)致借款人準(zhǔn)備好相應(yīng)材料去銀行貸款時(shí)，達(dá)不到預(yù)期的抵押融資的目標(biāo)。

三、相關(guān)對(duì)策建議

（一）修改完善相關(guān)法律制度

掃清土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款障礙，最為關(guān)鍵的一步就是要完善與之相關(guān)的法律法規(guī)。首先，考慮到法律修改程序的復(fù)雜性，為盡快解除抵押權(quán)能被法律所禁止的困境，建議在司法實(shí)踐中，由司法部門(mén)制定相應(yīng)的司法解釋?zhuān)贫ㄍ恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款、糾紛解決的細(xì)則，承認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的合法性。其次，欲破解土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法律上的尷尬局面，必須刪除《土地承包經(jīng)營(yíng)法》、《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》中限制土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的條款，沒(méi)有相應(yīng)條款進(jìn)行補(bǔ)充或加以明確;廢止《民法通則》中同允許土地流轉(zhuǎn)的國(guó)家政策相沖突的法規(guī)。只有對(duì)農(nóng)村土地承包權(quán)益具體化、法制化，賦予農(nóng)民更加充分、完整且有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，才能確保現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，為農(nóng)地金融制度奠定法律保障。

（二）加快土地確權(quán)登記頒證

抵押登記作為一種要式登記行為，若要在國(guó)家有關(guān)行政部門(mén)辦理登記手續(xù)，理所當(dāng)然需要對(duì)權(quán)利存在本身進(jìn)行認(rèn)證、核實(shí)和確認(rèn)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的順利行使，必須完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證頒證制度、規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估行為。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)制度一方面是抵押貸款的前置程序，保障了銀行等金融機(jī)構(gòu)的合法權(quán)利，另一方面確權(quán)登記工作的順利開(kāi)展可以在一定程度上防止虛假抵押或重復(fù)抵押，為借貸雙方提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。農(nóng)業(yè)資產(chǎn)評(píng)估較其它資產(chǎn)受氣候、季節(jié)、蟲(chóng)害等自然因素的影響較大，具有一定的特殊性。鑒于目前評(píng)估機(jī)構(gòu)及相關(guān)專(zhuān)業(yè)人才的缺乏，有必要由農(nóng)業(yè)部牽頭，在培育專(zhuān)業(yè)化的評(píng)估人才、建立合理的評(píng)估機(jī)構(gòu)，摸索出科學(xué)化、合理化、公式化的評(píng)估體系，為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款做好相應(yīng)的服務(wù)工作。

（三）深化農(nóng)村金融改革創(chuàng)新

通過(guò)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的方式來(lái)盤(pán)活土地資源，需要?jiǎng)?chuàng)新型農(nóng)村金融產(chǎn)品的支持。通過(guò)國(guó)家政策的積極引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)主動(dòng)開(kāi)發(fā)適合我國(guó)土地流轉(zhuǎn)水平和規(guī)模的金融產(chǎn)品，降低抵達(dá)貸款的門(mén)檻，平衡貸款需求方和供應(yīng)方的利益，從技術(shù)上保障貸款工作順利開(kāi)始開(kāi)展。針對(duì)一般的小型家庭農(nóng)場(chǎng)、集約化生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)大戶(hù)等不同農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體不同貸款需求，實(shí)行不同貸款模式。鑒于土地受到自然力影響較大，而自然力又屬于不可抗力，是一種難以規(guī)避的風(fēng)險(xiǎn)，容易使抵押對(duì)象的價(jià)值造成較強(qiáng)烈的波動(dòng)，可以考慮引入農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)參與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款保險(xiǎn)，研發(fā)針對(duì)土地承包權(quán)自身特色的險(xiǎn)種，分散土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。在有效規(guī)避各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的前提下，保障農(nóng)民的基本利益，促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)高速平穩(wěn)的發(fā)展。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資功能對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展有著重要的作用，解決目前普遍存在的農(nóng)村抵押貸款難，可抵押物較少等金融問(wèn)題，就必須要?jiǎng)?chuàng)新金融產(chǎn)品，完善相應(yīng)的法律制度及配套服務(wù)設(shè)施，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。

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