淺析我國農(nóng)村土地信托實踐與制度

摘 要 中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》被視為新一輪農(nóng)村制度改革的政治宣言，其中關于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的三權(quán)分離的論述也受到廣泛的探討。本文從我國現(xiàn)有的農(nóng)村土地信托項目出發(fā)，歸納我國農(nóng)地信托模式，分析農(nóng)地信托在實踐中的相關問題，為農(nóng)地信托將來發(fā)展提出簡單設想。

關鍵詞 農(nóng)村 土地 信托 土地承包經(jīng)營權(quán) 信托當事人

作者簡介：唐冰欣，北京工商大學法學院碩士研究生，研究方向：商法。

中圖分類號：D922.28 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.396

現(xiàn)代信托制度起源于英國，是從13世紀后出現(xiàn)在英國的土地用益制度發(fā)展起來的。當時農(nóng)民為了實現(xiàn)向教會捐贈土地，便創(chuàng)造出一種use的方法。按照這種方法，教徒先將其所有的土地轉(zhuǎn)讓給他人，其條件是要求接受土地之人代教會管理土地，并將從土地上獲得的收益全部交給教會，從而避開英國皇室的監(jiān)管。 由此可見，信托制度的發(fā)展天然地與土地聯(lián)系起來，英國是世界上最早設立土地信托制度的國家。

黨的十八屆三中全會《決定》中為農(nóng)村土地制度的新一輪改革勾勒的藍圖中，以提高農(nóng)民個體收入為重心，首次提出“鼓勵和引導工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營模式”。為深入貫徹十八屆三中全會精神，黨中央先后出臺多項支持文件，搞活農(nóng)村經(jīng)濟，放活土地經(jīng)營權(quán)。其中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)再次成為社會關注的焦點，在此前已經(jīng)成立的為土地流轉(zhuǎn)服務的農(nóng)村土地信托也受到了廣泛的關注。

一、我國農(nóng)村土地信托實踐

2013年10月中信與安徽省埇橋區(qū)政府合作，創(chuàng)設國內(nèi)第一支農(nóng)村土地集合信托計劃（以下簡稱安徽宿州項目）。由于農(nóng)業(yè)投入收益的期間較長以及土地承包經(jīng)營權(quán)自身的特殊性，多數(shù)土地信托流轉(zhuǎn)項目存續(xù)期限在十年以上。在土地使用、作物種植方面，受地區(qū)自然環(huán)境、區(qū)位優(yōu)勢、作物投入—產(chǎn)出的經(jīng)濟考量等因素影響，土地的用途也不盡相同。中信信托在土地使用上兼顧糧食作物與經(jīng)濟作物的循環(huán)發(fā)展，而北京信托、興業(yè)信托、中建投信托在土地使用中以種植經(jīng)濟作物為主，糧食作物的基本保障種植尚未體現(xiàn)。

二、我國農(nóng)村土地信托模式

在短短的時間內(nèi)，農(nóng)村土地信托蓬勃發(fā)展，不少信托項目實現(xiàn)了農(nóng)民收益的增加。但是，目前仍未形成統(tǒng)一的信托模式，甚至在信托財產(chǎn)、委托人等信托基本法律要素方面都未達成統(tǒng)一。筆者選取中信信托安徽宿州項目和北京國信信托無錫桃源村，大致介紹土地信托的兩周模式。

（一）中信信托·安徽宿州項目

安徽宿州項目成立于2013年10月，規(guī)劃的信托存續(xù)期限為12年，涉及流轉(zhuǎn)的土地面積5400畝。該項目由政府牽頭，全體農(nóng)戶與當?shù)卮逦瘯掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)委托轉(zhuǎn)包合同》，隨后由村委會會同鎮(zhèn)政府簽訂《土地委托管理協(xié)議》，再由當?shù)劓?zhèn)政府與當?shù)貐^(qū)政府簽訂《土地委托管理協(xié)議》，通過層層委托，最后以區(qū)政府做為委托人與中信信托公司簽訂信托合同。該信托計劃的實際內(nèi)容為，由A類信托委托交付的信托財產(chǎn)和B類、T類信托中委托人提供的資金組成。A類信托實際上是事務管理類信托，通過將農(nóng)民的土地整合來進行統(tǒng)一管理，B、T類信托實為資金信托，將結(jié)合宿州項目的運轉(zhuǎn)、資金需求等情況，擇機發(fā)行。在A類信托中，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)為信托財產(chǎn)，宿州市埇橋區(qū)政府為委托人，農(nóng)戶為受益人，中信信托為受托人。中信信托將流轉(zhuǎn)土地統(tǒng)一歸集、整理后，與安徽省帝元農(nóng)業(yè)公司簽訂服務合同，由帝元農(nóng)業(yè)作為土地種植管理服務商，為信托項下的土地提供專業(yè)管理服務。

為了保護農(nóng)民利益，使其分享到土地增值帶來的收益和土地市場化成果，中信信托采用基本地租加浮動收益的支付方式。即基本地租以每年每畝土地1000斤國家公布的中等質(zhì)量小麥的最低收購價格結(jié)算，且不低于1000元；浮動收益以后期土地附加增值扣除相關服務費用、管理費用后結(jié)算，農(nóng)民可分享的增值部分初步定為附加增值的70%。中信信托在保障農(nóng)戶收益方面還加入了一些風控措施。例如服務商帝元農(nóng)業(yè)在招租前先與中信信托簽署整體租賃合同；帝元農(nóng)業(yè)承若出租業(yè)績；當?shù)刈馐杖氩蛔阋灾Ц掇r(nóng)戶的基本收益時，中信信托有權(quán)發(fā)行相應規(guī)模的資金信托募集資金先期墊付。

（二）北京信托·無錫桃源村項目

2013年11月，“北京信托·土地信托之無錫桃園村項目”在江蘇無錫落地（以下簡稱無錫項目），存續(xù)期限十五年，涉及土地流轉(zhuǎn)面積158.89畝，但是筆者尚未找到北京國信信托對外發(fā)布的成立公告。不同于中信信托的政府主導模式，無錫項目采用“雙合作社模式”。首先，由村委會組織將擬進行信托的土地通過確權(quán)分配到村民個人手中，再由村民以其所有的土地經(jīng)營權(quán)作為股份加入到“土地合作社”中，土地合作社作為委托人與北京國信信托公司簽訂信托合同，以合作社所有的土地經(jīng)營權(quán)為信托財產(chǎn)設立財產(chǎn)權(quán)信托。信托設立完成后，由無錫市陽山鎮(zhèn)桃源村的“水蜜桃合作社”（其成員均為經(jīng)驗豐富的水蜜桃種植大戶）北京信托簽訂服務合同，成為該信托項下的土地種植管理人。無錫桃源村項目中，委托人為村民自發(fā)組織的“土地合作社”，北京信托公司作為受托人設立信托計劃，土地合作社成員即當?shù)卮迕褚酝恋毓煞莺献魃绻蓹?quán)證書享受信托計劃的收益權(quán)，而信托財產(chǎn)為土地經(jīng)營權(quán)。

在雙合作模式的土地信托項目中，農(nóng)戶的受益由近期收益加遠期收益，直接收益加間接收益構(gòu)成。具體而言，在無錫項目中農(nóng)戶第一年至第六年的收益為每年每畝1700元的固定收益，在第七年至第十五年為每年1700元的固定收益加上20%的盈利分紅，另外農(nóng)戶還享有優(yōu)先進入合作社工作的權(quán)利，取得工資收入。

三、我國農(nóng)村土地信托的實踐問題

（一）農(nóng)村土地信托中的信托財產(chǎn)

我國《信托法》第二條中明確規(guī)定，信托財產(chǎn)由委托人“委托給”受托人。雖然我國法律對信托定義中使用是“委托給”一詞，但是根據(jù)國際通行的信托制度以及立法者的真實意圖來看，我國信托關系產(chǎn)生的仍然是以信托財產(chǎn)的轉(zhuǎn)移為前提的。有學者認為一個有效的信托的設立不僅要有意思表示，還必須對信托財產(chǎn)進行轉(zhuǎn)移。 農(nóng)村土地信托作為信托制度中一種類型，其信托財產(chǎn)也當然應當轉(zhuǎn)移至受托人名下。

那么在農(nóng)村土地信托中，信托財產(chǎn)又應當是什么？對于這一問題理論上主要有以下三種觀點：第一種觀點認為農(nóng)村土地信托的信托財產(chǎn)是集體土地所有權(quán)； 第二種觀點認為信托財產(chǎn)是農(nóng)村土地使用權(quán)或農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)； 第三種觀點也是大多數(shù)觀點認為土地承包經(jīng)營權(quán)為信托財產(chǎn)。 在實踐中，主要有兩種運作模式，一是以土地承包經(jīng)營權(quán)為信托財產(chǎn)；二是以土地經(jīng)營權(quán)信托財產(chǎn)。

在2014年9月29日召開的中央全面深化改革領導小組第五次會議中，習總書記深化農(nóng)村土地制度改革，需要更多考慮地推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的問題，在解決好農(nóng)業(yè)問題的同時也要解決好農(nóng)民問題。農(nóng)村土地集體所制是改革堅持的前提，在此前提下促使土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)分離，形成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的三權(quán)分置，即所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離，并促進經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。對上述內(nèi)容有學者解讀為是對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的分權(quán)設置，明確了經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和行使的合法地位，建立了所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)并行分置”的新型農(nóng)地制度。 雖然目前學界對于經(jīng)營權(quán)從承包權(quán)中分離出來頗有爭議，但是經(jīng)營權(quán)的分離很好地解決了信托財產(chǎn)的轉(zhuǎn)移問題。

我國《農(nóng)村土地承包法》第四十一條明確規(guī)定，如果承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者承包方有穩(wěn)定的收入來源的，經(jīng)過發(fā)包方同意，是可以將全部或者部分土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶的。由此可見，法律的設置為土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓預留了出口，并且其流轉(zhuǎn)的受讓方應當是是農(nóng)戶或者經(jīng)有關法律規(guī)定允許而從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的組織或個人。如果以土地承包經(jīng)營權(quán)為信托財產(chǎn)，作為受托人的信托公司既不是農(nóng)戶也不是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織，根本無法作為土地承包經(jīng)營權(quán)的受讓主體。而在土地承包經(jīng)營權(quán)這一用益物權(quán)上再增設出具有債權(quán)性質(zhì)的經(jīng)營權(quán)，就可以保證農(nóng)村土地在所有權(quán)歸集體所有，經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)民所有的前提下，完成信托財產(chǎn)的轉(zhuǎn)移。并且，這樣即使由于受托人經(jīng)營管理不當造成了信托項目的虧損，也不會影響農(nóng)民對土地的承包權(quán)，并且在一定年限后，經(jīng)營權(quán)也重新回歸農(nóng)民手中。

（二）農(nóng)村土地信托中的委托人

作為信托關系中的委托人，首先應當是具有完全民事行為能力的人。其次，委托人用于設立信托關系的財產(chǎn)應當是委托人合法所有的財產(chǎn)。根據(jù)《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》有關規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)人依法享有對承包土地的占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)，是其合法所有的財產(chǎn)。因此，農(nóng)村土地信托的委托人只能是土地承包經(jīng)營權(quán)人，在現(xiàn)實語境下包括以家庭承包方式取得土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶以及通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式取得土地承包經(jīng)營權(quán)的單位和個人。但實踐中的做法則并不完全如此，委托人通過不同的方式將農(nóng)戶的土地集中起來，再與信托公司設立信托。信托項目中委托人與農(nóng)戶的關系主要有一下四類模式：第一類是先由政府或者村集體從農(nóng)戶手中將土地集中起來，再委托給信托公司；第二類是農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股專業(yè)合作社，專業(yè)合作社將土地承包經(jīng)營權(quán)委托給信托公司；第三類是公司模式，公司從農(nóng)戶手中歸集土地，再將其委托給信托公司；第四類是集體資產(chǎn)經(jīng)營管理中心作為委托人。實踐中以政府作為委托人，實際上是使政府成為了信托項目的領導者，以政府為后盾能夠在最短的時間內(nèi)將碎片化的土地集中起來，這當然是信托公司期望看到的，然而卻帶有一定的行政管理特征，易發(fā)生強行征地的問題，侵害農(nóng)民合法權(quán)益。

（三）農(nóng)村土地信托中的受托人

在信托法律關系中，受托人的地位極其重要。作為信托財產(chǎn)名義上的所有人和實質(zhì)上的管理人，信托目的能否實現(xiàn)，受益人權(quán)益能否保障，均依賴于受托的工作。而在農(nóng)村土地信托實踐中，信托公司并未自己參與農(nóng)業(yè)終止，而是與各類農(nóng)業(yè)服務商、農(nóng)業(yè)合作社簽訂合同，將土地交由其種植、看管。那么這是否違背了受托人的親自管理義務呢？筆者認為并不是這樣的。理論上信托法強調(diào)受托人的親自管理義務，是為了督促受托人勤勉、謹慎地管理信托財產(chǎn)，從而增加信托財產(chǎn)的價值?；谏鐣蠓止と找婷鞔_、細化，受托人親自管理信托財產(chǎn)應做限縮解釋，其主要指受托人在處理信托實務過程中的指揮、組織、協(xié)調(diào)作用。 當然，在農(nóng)業(yè)服務商和農(nóng)業(yè)合作社服務的過程中，受托人應當盡到謹慎義務，通過各種方式對服務商的工作進行監(jiān)督，最大限度的維護受益人利益。

（四）農(nóng)村土地信托中的受益人

受益人作為信托關系中不可缺失的當事人，我國《信托法》中規(guī)定了大量受益人可行使的權(quán)利。在農(nóng)村土地信托的語境下，如何做到更好的保證農(nóng)戶利益不受侵害，成為了農(nóng)地信托應當重點關注和解決的問題。在現(xiàn)有的土地信托實踐中，對于受益人收益構(gòu)成，大部分采取固定收益加后期浮動收益，并且固定收益一般也規(guī)定了最低價格。但是對于后期浮動收益，各信托公司規(guī)定不一。例如北京信托無錫項目中規(guī)定的浮動收益為信托項目成立第七年后的20%的盈利分紅；中信信托安徽宿州項目農(nóng)戶的浮動收益初步確定為增值部分的70%。筆者認為，土地信托的受托人不應當以盈利作為首要目的，土地信托是帶有公益性質(zhì)的信托類型，并且具有一定的保障功能，信托財產(chǎn)所產(chǎn)生的收益應當在扣除必要的少量的服務費、管理費后，全部給予受益人。政府可以出臺相關的稅收政策、獎勵政策等，以此補償信托公司。

在受益人范圍方面，有觀點認為，農(nóng)村土地信托的受益人應由土地承包經(jīng)營權(quán)人在信托合同中制定，其范圍既可以是自己或者家庭成員，也可以是自然人、法人或者依法成立的其他組織；既可以將信托機構(gòu)列為共同受益人之一，也可以不列。 筆者認為，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的設置是為了保障農(nóng)民生活而賦予的，具有一定的保障功能，因此農(nóng)地信托的受益人應限定農(nóng)戶及其近親屬等享有承包經(jīng)營權(quán)的特定范圍內(nèi)，而不應當將其他自然人、法人甚至是信托機構(gòu)列為受益人之一。

四、從不同角度看待農(nóng)村土地信托項目

（一）從政府角度

通過上文中對土地信托委托人的論述，筆者認為政府不適宜作為信托關系的當事人。政府在土地信托中扮演的角色應當從主導者轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑д?，做好農(nóng)村土地信托登記工作、及時發(fā)布信托項目變成信息和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展信息等信息發(fā)布服務，在土地信托設立完成之前明確土地的種植作物，保障糧食作物與經(jīng)濟作物的產(chǎn)量平衡，并且從農(nóng)民的利益角度出發(fā)對信托過程進行監(jiān)督。習近平同志在主持召開全面深化改革領導小組第五次會議中就指出要尊重農(nóng)民的意愿，流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)事要堅持依法自愿有償?shù)脑瓌t，不能搞行政強迫命令，不能瞎指揮，政府部門要負擔起科技計劃等宏觀管理工作，而不是直接介入具體項目管理。因此，政府應當做好一個監(jiān)督者，從宏觀上監(jiān)管農(nóng)村土地信托項目。

（二）從信托公司角度

筆者認為，信托公司首先應當明確，土地信托的目的不是盈利。中信信托董事長蒲堅在接受采訪時就曾提到：“土地信托如果做好了的話，比房地產(chǎn)要賺得多。因為它是一個集成，前端后端各個方面的需求都攏在信托公司的手里?！钡?，這些盈利在短期內(nèi)是無法實現(xiàn)的。其實信托公司應當看到，土地信托的社會聲譽價值比經(jīng)濟價值要高的多。信托公司在考慮經(jīng)濟價值的同時，還應當要關注自身所肩負的社會責任和義務，將社會責任與經(jīng)濟效益相結(jié)合才能取得更好的發(fā)展。另外，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性，一旦遇到自然災害造成土地收益受損時如何保障農(nóng)戶的利益？這就要求信托公司在設計土地信托環(huán)節(jié)的過程中，加入風險控制措施，當信托財產(chǎn)產(chǎn)生的收益無法對付時，仍然能夠保障農(nóng)戶的基本利益。信托公司還應當加強對于農(nóng)業(yè)服務公司的監(jiān)督，密切關注服務商的經(jīng)營情況、盈利狀況，確保信托公司為其提供的資金投入到了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之中。

（三）從農(nóng)戶的角度

隨著社會分工的細化，單純以家庭為單位，以農(nóng)戶自身為主體的小農(nóng)經(jīng)濟，在解決農(nóng)民自身溫飽的之外，已經(jīng)不能為農(nóng)民增加更多的經(jīng)濟收入。從目前的實踐來看，通過設立土地信托的方式，可以在短時間內(nèi)明顯增加農(nóng)民收益，與目前的政策補貼密切相關，土地信托能夠真正實現(xiàn)為農(nóng)民謀福祉的作用最終還取決于實際經(jīng)營者運用規(guī)?；?jīng)營的能力。因此，農(nóng)戶應當積極參與到土地流轉(zhuǎn)的進程中，充分了解受托人的經(jīng)營方式，通過參與各個環(huán)節(jié)，了解自己的權(quán)利義務，運用各類知識武裝自己，并尋找代言人維護自身權(quán)益。

注釋：

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