農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度的實(shí)施難題與破解路徑

張克俊

摘要：農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度改革的主要目的和最大特色就是在堅(jiān)持土地集體所有的前提下，穩(wěn)定承包權(quán)，把經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中獨(dú)立出來使之放活，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營。然而，放活農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，涉及承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的權(quán)利關(guān)系、土地經(jīng)營權(quán)是否可以抵押、土地流轉(zhuǎn)方式對抵押的影響、實(shí)踐中可能產(chǎn)生的抵押風(fēng)險(xiǎn)等一系列政策、法律和實(shí)踐操作難題，只有采取有力措施破解這些難題，才能推進(jìn)“三權(quán)分置”制度改革的順利進(jìn)行。

關(guān)鍵詞：三權(quán)分置；土地承包權(quán)；土地經(jīng)營權(quán)

中圖分類號：F311文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003-0751（2016）11-0039-07

一、引言

新中國成立以來，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了土地改革時(shí)期的私有私用、合作化時(shí)期的私有共營、人民公社化時(shí)期的公有公營、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)期的“兩權(quán)分離”制度。每一階段的土地制度變遷都代表當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)的經(jīng)營方式和生產(chǎn)方式，其背后都有其動因和制度走向。20世紀(jì)80年代初期開始實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，將農(nóng)村土地分離成集體所有權(quán)和家庭承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)”，實(shí)現(xiàn)了我國農(nóng)地制度的偉大創(chuàng)新，在短時(shí)間內(nèi)解決了農(nóng)民的溫飽問題，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。然而，隨著時(shí)代的變遷，城鄉(xiāng)二元格局被逐步打破，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工導(dǎo)致人地分離的現(xiàn)象越發(fā)普遍，人地高度對應(yīng)的關(guān)系已不復(fù)存在，農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例快速上升，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離成為常態(tài)（張紅宇，2013）。家庭均田承包格局下的土地細(xì)碎化和小生產(chǎn)經(jīng)營日益成為制約農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收的突出障礙。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度向何種方向變遷，是學(xué)術(shù)界十分關(guān)心的問題，主要有三種看法：一是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度向私有化方向變革；二是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度向國有永佃制方向變革；三是繼續(xù)完善“兩權(quán)”分離、家庭承包的農(nóng)村土地制度?；谕恋厮接谢赡艹霈F(xiàn)的土地兼并、不可預(yù)料的社會風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)行土地國有制的巨大制度轉(zhuǎn)換成本，中央進(jìn)一步明確了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的方向，就是繼續(xù)完善土地集體所有制，穩(wěn)定農(nóng)民承包權(quán)，推進(jìn)集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，目的在于破解初次分離下“農(nóng)地農(nóng)民用”和“均田承包”的制度局限，進(jìn)一步解放“人”和“地”，構(gòu)建一個(gè)以“集體所有、農(nóng)戶承包、多元經(jīng)營”為特征的新型土地制度。①農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度“三權(quán)分置”改革，客觀上順應(yīng)了堅(jiān)持土地集體所有權(quán)、保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的需要，豐富和細(xì)分了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，在保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)益的基礎(chǔ)上賦予土地經(jīng)營權(quán)獨(dú)立的權(quán)能，有利于促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)在更大范圍內(nèi)流動和優(yōu)化配置，提高土地產(chǎn)出率、勞動生產(chǎn)率和資源利用率，發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、提升農(nóng)業(yè)國際競爭力。

自中央提出“三權(quán)分置”的農(nóng)村土地制度改革思路以來，有學(xué)者對“三權(quán)分置”的意義和價(jià)值給予了充分肯定，認(rèn)為：“三權(quán)分置”創(chuàng)新了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，豐富了雙層經(jīng)營體制內(nèi)涵，順應(yīng)了發(fā)展適度

規(guī)模經(jīng)營的時(shí)代要求，是中國特色“三農(nóng)”理論的重大創(chuàng)新（韓長賦，2016）②；“三權(quán)分置”順應(yīng)土地關(guān)系變革的現(xiàn)實(shí)需要，符合產(chǎn)權(quán)激勵(lì)作用的內(nèi)在要求，遵循制度變遷的路徑依賴性，充分考慮制度變遷中非正式規(guī)則的影響（陳金濤，劉文君，2016）③。然而，對農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革也有不同看法，有學(xué)者指出，“三權(quán)分離”在理論上不能成立，在實(shí)踐上無法實(shí)施；“三權(quán)分離”是經(jīng)濟(jì)學(xué)主導(dǎo)農(nóng)地改革政策的形象表述，存在明顯的法學(xué)邏輯悖論④；分離之后，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分別負(fù)擔(dān)農(nóng)民生存與發(fā)展的功能，在兩權(quán)歸屬不同主體時(shí)，很容易出現(xiàn)“兩權(quán)角力，一權(quán)虛化”的權(quán)利沖突窘境，最終導(dǎo)致農(nóng)民利益受損⑤。更重要的是，我國農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度雖然順應(yīng)了土地關(guān)系變革的現(xiàn)實(shí)需要，符合收益大、成本低的制度變遷的內(nèi)在要求，是規(guī)模經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在驅(qū)動力、農(nóng)村勞動力不斷分化與轉(zhuǎn)移的拉動力、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不斷發(fā)展的需求力，基層、地方實(shí)踐與中央頂層設(shè)計(jì)相結(jié)合而共同作用的結(jié)果，然而推進(jìn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”還面臨不少理論、政策、法律、機(jī)制以及實(shí)踐操作上的難題與困惑，需要進(jìn)一步剖析這些難題和困惑，提出破解路徑和制度選擇，從而為實(shí)際工作提供指導(dǎo)。

二、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”制度實(shí)施的多重難題

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”與“兩權(quán)分離”的相同特點(diǎn)是集體所有制的性質(zhì)不變、原土地承包關(guān)系不變，最大的區(qū)別在于把經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中分離出來，獨(dú)立為新的權(quán)利類型，放活農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，促進(jìn)其在更大范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，賦予農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，破解農(nóng)地經(jīng)營主體融資的困局。然而，推進(jìn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度改革還存在諸多理論、政策、法律以及實(shí)踐操作上的難題，需要進(jìn)行新的制度創(chuàng)新去有效破解。

1.理論困惑：分離后承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的屬性和權(quán)能如何確定

“三權(quán)分置”下農(nóng)地經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)分離后經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)的權(quán)屬是什么？這個(gè)問題涉及經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)的關(guān)系以及農(nóng)地經(jīng)營權(quán)如何流轉(zhuǎn)、是否可以抵押的問題。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界關(guān)于“三權(quán)分置”下承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬劃分存在很大爭議。對于承包權(quán)，存在“成員權(quán)”和“物權(quán)”兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，承包權(quán)是成員權(quán)的一種，是成員獲得承包土地的資格，還不是一種實(shí)實(shí)在在的財(cái)產(chǎn)權(quán)（劉俊，2007）⑥；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“三權(quán)分置”和農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況下，承包權(quán)仍屬于物權(quán)，并且與農(nóng)地未流轉(zhuǎn)條件下的原土地承包經(jīng)營權(quán)一樣，是集體成員基于特定身份而享有的權(quán)利（張毅，張江，畢寶德，2016）⑦。對于經(jīng)營權(quán)，也存在“債權(quán)說”和“物權(quán)說”兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)是債權(quán)，不是物權(quán)（李偉偉，2014）⑧；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)來自承包權(quán)，也是一種“物權(quán)”（郜永昌，2013）。依循多層權(quán)利客體的法理，經(jīng)營權(quán)乃是土地承包經(jīng)營權(quán)人設(shè)定的、以土地承包經(jīng)營權(quán)為標(biāo)的的權(quán)利用益物權(quán)，其與土地承包經(jīng)營權(quán)屬于不同層次客體上存在的用益物權(quán)，可以同時(shí)成立而并不沖突（蔡立東、姜楠，2015）。

由以上學(xué)術(shù)爭議可以看出，對于“三權(quán)分置”下的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬定位的困難和矛盾。如果“三權(quán)分置”后的承包權(quán)是一種物權(quán)，按理就需要對承包權(quán)單獨(dú)確權(quán)頒證并且可以流轉(zhuǎn)和抵押，但與承包權(quán)只有集體經(jīng)濟(jì)組織成員才有資格獲得發(fā)生沖突。如果“三權(quán)分置”后的土地經(jīng)營權(quán)是債權(quán)，那么經(jīng)營權(quán)難以對抗承包權(quán)，不僅可能造成經(jīng)營權(quán)不穩(wěn)定、短期行為，也難以抵押，因?yàn)楦鶕?jù)我國《物權(quán)法》的規(guī)定債權(quán)只能設(shè)立權(quán)利質(zhì)權(quán)；如果土地經(jīng)營權(quán)是物權(quán)，雖然可以用作抵押，但在同一塊土地上既有土地承包經(jīng)營權(quán)作為物權(quán)，又有經(jīng)營權(quán)作為物權(quán)，違背同一物上只能有一個(gè)物權(quán)的原則，可能造成權(quán)利的重疊，引發(fā)承包權(quán)人和經(jīng)營權(quán)人的利益沖突。

2.法律缺失：承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的權(quán)能如何在法律上解釋和體現(xiàn)

我國現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)主要針對的是農(nóng)村土地“兩權(quán)分離”下承包經(jīng)營權(quán)的有關(guān)規(guī)定，并且還沒有規(guī)定家庭承包經(jīng)營權(quán)可以抵押?！掇r(nóng)村土地承包法》只規(guī)定了不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，并通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)，沒有對家庭承包經(jīng)營權(quán)是否可以抵押做出規(guī)定。但是，《擔(dān)保法》第37條第2款直接規(guī)定耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，不得納入抵押的財(cái)產(chǎn)范圍。此后的《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第15條更是進(jìn)一步規(guī)定此類承包經(jīng)營權(quán)抵押無效。可見，家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的政策將遭遇現(xiàn)行法律法規(guī)的障礙。更重要的是，雖然“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)在政策層面上已經(jīng)給予確定，但還沒有上升到法律層面。我國已存在的《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》《擔(dān)保法》《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)均沒有針對承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)、權(quán)利、流轉(zhuǎn)、抵押、保護(hù)等做出相應(yīng)的解釋和體現(xiàn)。難點(diǎn)在于，目前對“三權(quán)分置”下的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的屬性與權(quán)能在學(xué)術(shù)上存在爭議，在法律解釋上存在難題，在實(shí)踐上還不成熟，使得對“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)做出法律規(guī)定還十分困難，這又將進(jìn)一步影響“三權(quán)分置”制度改革的實(shí)踐，尤其是經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押相關(guān)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)面臨缺乏法律依據(jù)的困境。

3.政策兩難：承包農(nóng)戶與經(jīng)營者的利益關(guān)系難以處理

長期以來，我國農(nóng)村土地承擔(dān)著社會保障和生產(chǎn)要素的雙重功能，政府關(guān)于農(nóng)村土地改革的政策目標(biāo)取向，就是既要發(fā)揮土地最大的要素配置和財(cái)產(chǎn)功能，又要重視土地對農(nóng)民的就業(yè)和生活保障功能，試圖做到二者兼顧、左右平衡。例如，在農(nóng)地抵押問題上，黨的十八屆三中全會在《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確賦予了承包經(jīng)營權(quán)“抵押、擔(dān)保權(quán)能”，但由于擔(dān)憂農(nóng)民失去承包地，在之后的中央一號文件中提法就發(fā)生了轉(zhuǎn)變，改成了“承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押”。2015年中央出臺的《農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》中雖然允許土地經(jīng)營權(quán)抵押，但設(shè)置了“承認(rèn)方同意”“承包方已明確告知發(fā)包方”等限定條件，兼顧了農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織的利益，這就是說，目前的政策文件對于土地的改革，還難以擺脫農(nóng)村土地雙重功能的“窠臼”。問題在于，兼顧農(nóng)村土地雙重功能的政策取向在實(shí)際運(yùn)行中存在突出矛盾：如果重視土地的社會保障功能，需要在政策上對土地流轉(zhuǎn)和抵押上做出更加嚴(yán)格的限制；如果注重土地的要素配置和財(cái)產(chǎn)功能，需要在政策上鼓勵(lì)土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和抵押，這就給實(shí)踐操作造成了一定困難。

農(nóng)村土地雙重功能的關(guān)系處理，在“三權(quán)分置”下很大程度上轉(zhuǎn)化為承包權(quán)人和第三方經(jīng)營權(quán)人利益關(guān)系的處理，如果這個(gè)關(guān)系處理不好，將直接影響“三權(quán)分置”的實(shí)施效果。長期以來，我國農(nóng)業(yè)政策體系制定的基點(diǎn)是建立在“兩權(quán)分離”的制度框架內(nèi)的，例如對糧食直補(bǔ)政策、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼政策，主要針對的是承包農(nóng)戶，在實(shí)踐中又基本上是按照承包農(nóng)戶承包土地面積的多少進(jìn)行補(bǔ)貼的。然而，在“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)下，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的行為越來越多，農(nóng)業(yè)支持政策的瞄準(zhǔn)對象是承包農(nóng)戶還是第三方經(jīng)營主體呢？如果繼續(xù)瞄準(zhǔn)承包農(nóng)戶，將存在承包農(nóng)戶因勞動力轉(zhuǎn)移并沒有實(shí)際耕種土地而享有補(bǔ)貼政策的現(xiàn)象，從而發(fā)揮不了政策的激勵(lì)作用；如果把政策支持的對象調(diào)整為實(shí)際農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，又會出現(xiàn)廣大承包農(nóng)戶利益受損而引起農(nóng)民的不滿。因此，國家政策體系如何調(diào)整適應(yīng)于“三權(quán)分離”的產(chǎn)權(quán)狀態(tài)，做到實(shí)際經(jīng)營主體與承包農(nóng)戶的利益平衡，就成為一個(gè)亟須解決的突出問題。

4.路徑制約：土地流轉(zhuǎn)的具體方式對經(jīng)營權(quán)抵押的影響

土地流轉(zhuǎn)是產(chǎn)生承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的必要條件。農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)要想真正實(shí)現(xiàn)分置的經(jīng)濟(jì)效果，也必須通過實(shí)際的農(nóng)地流動才能完成，否則，通過簡單頒發(fā)農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)兩個(gè)證件文本，雖然可以實(shí)現(xiàn)法律界定上的“三權(quán)分置”，但這具經(jīng)濟(jì)意義的呈現(xiàn)最終還是需要借助農(nóng)地的流動，才能最終體現(xiàn)權(quán)屬證書的價(jià)值。⑨但是，不是所有的土地流轉(zhuǎn)方式都可以產(chǎn)生經(jīng)營權(quán)的分離。目前，我國農(nóng)地的流轉(zhuǎn)方式主要有互換、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、入股等五種。在土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行互換、轉(zhuǎn)讓的流轉(zhuǎn)方式下，由于改變了土地承包關(guān)系，是農(nóng)地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)一起流轉(zhuǎn)，這時(shí)流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)就是承包經(jīng)營權(quán)，并沒有形成承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的狀況，是一種物權(quán)性流轉(zhuǎn)，但不存在“三權(quán)分置”的狀況。當(dāng)土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)包、出租方式流轉(zhuǎn)時(shí)，流入方（第三經(jīng)營者）通過合同形式，請求流出方將其土地經(jīng)營權(quán)“讓出”，并以支付相當(dāng)?shù)耐恋刈饨馂閷r(jià)，流入方只是“借用”了流出方的土地占有、使用等權(quán)能，合同期滿就得將這些權(quán)能歸還于流出方，雖然承包權(quán)沒有一起流轉(zhuǎn)而發(fā)生了承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離狀況，但是一種債權(quán)性流轉(zhuǎn)。土地入股建立土地股份合作社沒有改變土地承包關(guān)系，入股的承包戶擁有承包地的股權(quán)，經(jīng)營權(quán)集中在股份合作社，既實(shí)現(xiàn)了承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，又是一種物權(quán)性流轉(zhuǎn)。

由此可見，目前轉(zhuǎn)讓、互換的流轉(zhuǎn)方式雖然是一種物權(quán)性流轉(zhuǎn)，但并沒有發(fā)生承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的狀況；只有轉(zhuǎn)包、出租、入股的流轉(zhuǎn)方式才發(fā)生了土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，但只有入股才是一種物權(quán)性流轉(zhuǎn)，而轉(zhuǎn)包、出租是一種債權(quán)性流轉(zhuǎn)。由于債權(quán)流轉(zhuǎn)方式不發(fā)生物權(quán)變動效力，并未為受讓人創(chuàng)設(shè)物權(quán)（高圣平，2014），而當(dāng)前我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式最多的是轉(zhuǎn)包和出租（2014年轉(zhuǎn)包占46.6%，出租占33.1%）⑩，并且出租和轉(zhuǎn)包采取的支付方式主要是年租制，承包農(nóng)戶一般不會同意租賃方用土地經(jīng)營權(quán)去銀行抵押貸款（除非在租賃期限內(nèi)一次性付清租金），也一般不會同意當(dāng)土地經(jīng)營權(quán)面臨處置時(shí)按照銀行與租賃方的貸款協(xié)議處置和轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)，這就造成了農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式的局限與經(jīng)營權(quán)需要抵押功能的嚴(yán)重沖突。

5.操作難題：土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)屬復(fù)雜、價(jià)值評估難、處置變現(xiàn)難

土地經(jīng)營權(quán)的價(jià)值評估多少決定了可抵押融資的額度。然而，由土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬關(guān)系所決定，不僅建立一套統(tǒng)一的價(jià)值評估體系十分困難，而且實(shí)踐操作也十分困難，主要在于：一是農(nóng)地由于受區(qū)位、地形地貌、土壤等自然條件甚至地上農(nóng)作物種植種類的不同，其價(jià)值的差異極大，客觀、準(zhǔn)確核定本身的價(jià)值不僅很難，而且支付的成本極高。二是土地經(jīng)營權(quán)集中的一塊規(guī)?；r(nóng)地，因流轉(zhuǎn)方式、期限、租金支付方式的不同和權(quán)屬關(guān)系的復(fù)雜，增加了土地經(jīng)營權(quán)準(zhǔn)確評估價(jià)值的難度。如：在經(jīng)營權(quán)集中的一塊土地上，往往集中了若干個(gè)分散承包農(nóng)戶的經(jīng)營權(quán)，有的可能是出租、轉(zhuǎn)包方式的流轉(zhuǎn)，有的是轉(zhuǎn)讓、互換方式的流轉(zhuǎn)；有的是物權(quán)性流轉(zhuǎn)，有的是債權(quán)性流轉(zhuǎn)；有的流轉(zhuǎn)期限長（如10—20年）、有的流轉(zhuǎn)期限短（如3—5年）；有的是一年支付一次租金，有的是根據(jù)流轉(zhuǎn)的期限一次性支付租金，這些因素均對經(jīng)營權(quán)的價(jià)值產(chǎn)生非常大的影響。加之土地經(jīng)營權(quán)評估的公益強(qiáng)、收益低、要求高，一般的專業(yè)評估機(jī)構(gòu)和人員大多不愿意介入此領(lǐng)域，造成評估機(jī)構(gòu)和人員的缺乏，從而影響土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的實(shí)施。

當(dāng)?shù)盅喝说狡诓荒軞w還貸款而發(fā)生抵押物處置情況時(shí)，應(yīng)該如何處置變現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)也是實(shí)踐操作中的難題。抵押人在用土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)申請貸款時(shí)，金融機(jī)構(gòu)獲得的只是土地一定期限的經(jīng)營權(quán)，由于金融機(jī)構(gòu)不具備農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營的技能，一旦出現(xiàn)抵押違約情況時(shí)，只能通過經(jīng)營權(quán)的再流轉(zhuǎn)進(jìn)行變現(xiàn)清償貸款。抵押擔(dān)保資產(chǎn)的共同特征就是易于流通變現(xiàn)，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)作為抵押擔(dān)保物也應(yīng)當(dāng)符合這個(gè)特征。然而，目前的現(xiàn)實(shí)情況是，我國并沒有建立起完善的土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，金融機(jī)構(gòu)在進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)變現(xiàn)時(shí)需要花費(fèi)大量的時(shí)間和精力去尋找流轉(zhuǎn)對象，并且在短期內(nèi)還很難找到與之匹配的農(nóng)戶或者經(jīng)營主體，無疑使金融機(jī)構(gòu)處置抵押物的成本極高。另一方面，土地經(jīng)營權(quán)的再流轉(zhuǎn)或變現(xiàn)還涉及與承包農(nóng)戶的關(guān)系，如果承包農(nóng)戶有不同意見，處理起來難度更大。由于這些操作上的難點(diǎn)，目前金融機(jī)構(gòu)參與土地經(jīng)營權(quán)抵押的積極性并不高。

6.經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)：鼓勵(lì)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)抵押與可能出現(xiàn)的新問題

在“三權(quán)分置”中，與土地承包權(quán)的獲得有嚴(yán)格的資格審核、只有集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的成員才有資格獲得不一樣，土地經(jīng)營權(quán)人具有開放性和多元性，可以是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的成員，也可以是集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人，只要有耕種農(nóng)地的意愿，遵守土地的農(nóng)業(yè)用途性質(zhì)，就可以通過各種土地流轉(zhuǎn)方式獲得土地經(jīng)營權(quán)，因而在“三權(quán)分置”下土地經(jīng)營權(quán)人可以不是農(nóng)民身份的城市人、工商資本、外來業(yè)主等。但是，工商資本、外來業(yè)主進(jìn)入農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地的現(xiàn)象越來越多，更容易導(dǎo)致農(nóng)地非農(nóng)化和非糧化乃至不開發(fā)閑置、“囤地”，利用土地經(jīng)營權(quán)證投機(jī)、騙貸、套利等行為。據(jù)央視近期報(bào)道，云南、四川等地已發(fā)生大面積收購林農(nóng)林權(quán)證套取銀行抵押貸款的案例。福建、浙江等地商人在鶴慶縣注冊公司（如鶴慶縣森工林業(yè)有限公司），打著發(fā)展林業(yè)的幌子，采取給予中間人每畝林地20元的好處費(fèi)，并在宣傳上欺騙農(nóng)民只需把林權(quán)證轉(zhuǎn)讓出來，“林子還是自己的，還可以繼續(xù)打柴”等方式，將林農(nóng)林權(quán)證大量收集在手中，使數(shù)千林農(nóng)的林權(quán)證以每畝每年3—5元的低價(jià)把30年承包期一次性出租給福建客商，造成既成事實(shí)，通過地方政府辦理流轉(zhuǎn)手續(xù)，然后拿林權(quán)證到福建當(dāng)?shù)劂y行套取抵押貸款，貸款后到期不能歸還，從而出現(xiàn)了福建銀行公告拍賣這批林權(quán)證以收回貸款的現(xiàn)象。在這個(gè)過程中，所有手續(xù)都符合現(xiàn)有政策和法律規(guī)定，正如所在鄉(xiāng)的一位林業(yè)站站長說“上面有政策，我們卡住不準(zhǔn)流轉(zhuǎn)給他們，我們沒有依據(jù)”，但實(shí)際存在著將林權(quán)證倒來倒去，林農(nóng)的林地實(shí)際得不到開發(fā)、當(dāng)?shù)亓洲r(nóng)利益受損的情況。雖然這是林權(quán)證流轉(zhuǎn)和抵押出現(xiàn)的問題，但農(nóng)地經(jīng)營權(quán)證也可能出現(xiàn)類似的問題。

三、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”難題的

破解路徑與制度設(shè)計(jì)1.科學(xué)合理界定承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)權(quán)能

“三權(quán)分置”的最大特色是承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，因而處理這二者的權(quán)利關(guān)系是“三權(quán)分置”的核心和關(guān)鍵。經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)分離后，承包權(quán)主體與集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系沒有發(fā)生變化，仍然享有作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員獲得承包地的權(quán)利，承包地的經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)過程中可以獲得租金等收益，并對經(jīng)營權(quán)主體在生產(chǎn)經(jīng)營過程中的行為進(jìn)行有效監(jiān)督，根據(jù)土地流轉(zhuǎn)期限的多少到期收回承包地并重新轉(zhuǎn)包給新的經(jīng)營者。當(dāng)土地被政府征收時(shí)，承包權(quán)人有權(quán)獲得承包土地的補(bǔ)償；當(dāng)承包人去世時(shí)，其子女等繼承人可以對承包土地進(jìn)行繼承；當(dāng)承包權(quán)主體選擇到城市生活時(shí)，既有權(quán)繼續(xù)保留承包地、帶著土地財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)城，也有權(quán)退出承包權(quán)，但這種退出必須是自愿和有償?shù)?。因此，“三?quán)分置”下土地承包權(quán)的權(quán)能包括承包地位維持權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離時(shí)的對價(jià)請求權(quán)、土地征收補(bǔ)償獲取權(quán)、監(jiān)督流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)、到期收回承包地、再次轉(zhuǎn)包權(quán)、繼承權(quán)、有償退出權(quán)等，是一種物權(quán)。

“三權(quán)分置”下的土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)是債權(quán)還是物權(quán)，要根據(jù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式來確定。但是，當(dāng)土地經(jīng)營權(quán)是一種債權(quán)性質(zhì)時(shí)，對抗土地所有者的效力較弱、占有的期限可能較短且具有不穩(wěn)定性。在許多國家，為了對抗土地所有者對土地租賃者權(quán)利的侵害，推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化是通行做法。我國農(nóng)村土地制度雖然與國外不一樣，但為了農(nóng)地經(jīng)營者對土地進(jìn)行長期投資和適度規(guī)模經(jīng)營，應(yīng)當(dāng)推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化。在物權(quán)化的條件下，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)人對農(nóng)戶承包土地不僅享有繼受間接占有、自主有償使用、全額農(nóng)作物處置收益、享受相關(guān)農(nóng)業(yè)政策補(bǔ)貼、土地征收地上物補(bǔ)償?shù)葯?quán)利，而且對農(nóng)地具有在承包方同意下的再流轉(zhuǎn)與抵押擔(dān)保權(quán)。應(yīng)當(dāng)指出的是，經(jīng)營權(quán)只有在土地流轉(zhuǎn)并且承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的情況下，才能獨(dú)立發(fā)揮作用。

2.適時(shí)修改相關(guān)法律

為保障分離后承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)各自發(fā)揮功能，需要適時(shí)修改《物權(quán)法》《擔(dān)保法》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律法規(guī)，明確承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的屬性和法律地位，規(guī)定“三權(quán)”在占有、使用、收益和處置方面的權(quán)利邊界、權(quán)利內(nèi)容和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；增加承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)為新的權(quán)利種類，對承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的取得、權(quán)利內(nèi)容、行使權(quán)利的條件、權(quán)利喪失和保護(hù)等進(jìn)行法律設(shè)計(jì)。制定專門的《土地經(jīng)營權(quán)法》，規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)、權(quán)能，土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)方式和登記，土地經(jīng)營者的范圍和條件、權(quán)利和義務(wù)，土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，土地經(jīng)營權(quán)的價(jià)值評估、抵押與處置，土地經(jīng)營權(quán)的監(jiān)管和管理等。同時(shí)，對于工商資本獲得土地經(jīng)營權(quán)的資格、條件、流轉(zhuǎn)土地的面積和規(guī)模、土地經(jīng)營的用途、再次流轉(zhuǎn)的最低期限和最高期限等做出專門規(guī)定。在當(dāng)前修改相關(guān)法律還需要一定時(shí)間的情況下，要允許農(nóng)村綜合改革試點(diǎn)地區(qū)在權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)的情況下，突破現(xiàn)有法律進(jìn)行相關(guān)試驗(yàn)，盡快取得實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為修訂相關(guān)法律提供依據(jù)。

3.調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和土地征收等政策

調(diào)整現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策和土地征收等政策，平衡土地承包人和第三方經(jīng)營者的利益關(guān)系。國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目應(yīng)進(jìn)行明確分類，對于農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼等與農(nóng)地經(jīng)營直接相關(guān)的補(bǔ)貼項(xiàng)目，應(yīng)逐步落實(shí)到實(shí)際經(jīng)營者身上，確保補(bǔ)貼政策最大程度地發(fā)揮激勵(lì)作用；調(diào)整現(xiàn)行耕地征收補(bǔ)償政策，將補(bǔ)償項(xiàng)目進(jìn)行明確分類，涉及被征收土地本身、造成承包權(quán)喪失的補(bǔ)償項(xiàng)目，應(yīng)落實(shí)到承包權(quán)主體；涉及征收土地地上附著物的補(bǔ)償，應(yīng)落實(shí)到農(nóng)地經(jīng)營權(quán)主體，確保征地補(bǔ)償?shù)暮侠砉?。農(nóng)民的態(tài)度和意愿對土地流轉(zhuǎn)、土地經(jīng)營權(quán)抵押融資起著決定性的作用，只有逐步淡化農(nóng)村土地的社會保障性功能，才能提高農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的意愿。為促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)在更大范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)和抵押融資，應(yīng)站在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化的角度，完善農(nóng)村社會保障體系，盡快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌接軌，以健全的農(nóng)村社會保障體系來替代土地的基本生活保障功能。同時(shí)，要制定農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出的機(jī)制和補(bǔ)償政策，鼓勵(lì)在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定就業(yè)和收入的農(nóng)民退出承包經(jīng)營權(quán)。從長遠(yuǎn)來看，逐步減少享有承包權(quán)的農(nóng)戶，這是破解“三權(quán)分置”實(shí)施過程中許多難題的最終解決辦法。

4.大力發(fā)展土地股份合作社

在我國農(nóng)地細(xì)碎化、使用權(quán)高度分散而土地產(chǎn)權(quán)市場極不完善的現(xiàn)實(shí)下，通過農(nóng)戶直接的出租、轉(zhuǎn)包等自發(fā)交易，都會導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易成本太高，不僅導(dǎo)致農(nóng)地使用權(quán)難以集中連片，而且這種轉(zhuǎn)包、出租的債權(quán)式流轉(zhuǎn)方式，也對農(nóng)地抵押功能的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生了不利影響。根據(jù)契約理論，引入一個(gè)交易的中間組織，以要素契約的間接定價(jià)費(fèi)用可以有效取代并降低商品契約的直接定價(jià)費(fèi)用。由此出發(fā)，通過承包農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)入股而建立的土地股份合作社，是一種典型的中間組織，可以有效降低農(nóng)地使用權(quán)集中與整理的交易成本，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。同時(shí)，土地股份合作社既沒有改變承包農(nóng)戶與集體經(jīng)濟(jì)組織的承包關(guān)系，又能夠?qū)崿F(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的有效分離，還是一種物權(quán)性的流轉(zhuǎn)，可以有效解決土地流轉(zhuǎn)方式與抵押的相容問題，是“三權(quán)分置”的有效實(shí)現(xiàn)形式。雖然目前通過土地入股而實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的比重還比較低，但在我國一些地方建立的土地股份合作社已經(jīng)展示出這一經(jīng)濟(jì)組織治理的有效性。隨著各項(xiàng)制度的不斷完善，土地股份合作社具有較大的發(fā)展前景，應(yīng)在政策上大力支持其發(fā)展，并規(guī)范其內(nèi)部治理機(jī)制，有效維護(hù)股東權(quán)益。

5.破解土地經(jīng)營權(quán)抵押評估和處置難題

土地經(jīng)營權(quán)的可抵押性，是農(nóng)戶承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離之后經(jīng)營權(quán)的一項(xiàng)重要權(quán)能，但需要破解經(jīng)營權(quán)抵押的難題：一是建立土地經(jīng)營權(quán)抵押價(jià)值評估機(jī)制。由政府給予一定支持，建立專業(yè)的土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估機(jī)構(gòu)。構(gòu)建土地經(jīng)營權(quán)的價(jià)值評估方法，可根據(jù)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)類型、租金繳納方式、流轉(zhuǎn)市場發(fā)育等情況，選用適當(dāng)?shù)脑u估方法進(jìn)行評估測算。為了使操作簡化，對于貸款金額大的由專業(yè)的評估機(jī)構(gòu)確定抵押物的價(jià)值，對于貸款金額較小的貸款，可由抵押雙方相互協(xié)商確定抵押物的價(jià)值。二是建立土地經(jīng)營抵押權(quán)的處置機(jī)制。實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)或者說行使優(yōu)先受償權(quán)是抵押權(quán)人的主要權(quán)利，在債務(wù)人債務(wù)履行期限屆滿不履行債務(wù)或符合法律規(guī)定的提前實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的情形，應(yīng)該通過處置抵押權(quán)，保護(hù)債權(quán)人的利益?；谖覈恋禺a(chǎn)權(quán)交易市場發(fā)育的不成熟性，比較現(xiàn)實(shí)的做法是抵押雙方經(jīng)協(xié)商達(dá)成一致意見后，優(yōu)先收取土地經(jīng)營權(quán)上的地上附著物的收益權(quán)，再通過對抵押的土地進(jìn)行再流轉(zhuǎn)以土地租金清償貸款；或者由當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)基金按基準(zhǔn)價(jià)格對抵押的土地進(jìn)行收購以清償貸款。如果抵押雙方?jīng)]有達(dá)成一致協(xié)商意見，可根據(jù)抵押合同約定，向仲裁機(jī)構(gòu)或人民法院提起訴訟。處置抵押的土地經(jīng)營權(quán)所得價(jià)款，抵押權(quán)人優(yōu)先受償，超過債權(quán)數(shù)額部分歸抵押人所有，不足部分由借款人繼續(xù)清償。土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)尊重市場經(jīng)濟(jì)原則，通過加強(qiáng)土地產(chǎn)權(quán)交易市場的建設(shè)，擴(kuò)大經(jīng)營權(quán)受讓范圍，讓農(nóng)地經(jīng)營權(quán)真正作為交易財(cái)產(chǎn)進(jìn)入市場按照市場價(jià)格自由轉(zhuǎn)讓。

6.構(gòu)建土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)抵押的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

放活土地經(jīng)營權(quán)、允許土地經(jīng)營權(quán)抵押是“三權(quán)分置”改革的重要目的，但越是放活土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和允許抵押，越要加強(qiáng)規(guī)范和監(jiān)管，防止出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。一要健全程序規(guī)范、便民高效的農(nóng)地使用監(jiān)管體系。加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)頒證登記，規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序，嚴(yán)格土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)價(jià)格、期限、規(guī)模、用途監(jiān)管和程序監(jiān)管，加強(qiáng)甄別和警惕，堵住風(fēng)險(xiǎn)隱患。二要建立工商資本租賃農(nóng)地上限控制、分級備案、審查審核、風(fēng)險(xiǎn)保障金、事中事后監(jiān)管等制度，對工商資本流轉(zhuǎn)土地后閑置浪費(fèi)影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、惡意囤積農(nóng)地和擅自改變農(nóng)地用途行為要堅(jiān)決制止，情節(jié)嚴(yán)重的要追究法律責(zé)任；對“炒地”和惡意囤積農(nóng)地的行為，在具體操作中要做出明確的界定。三要選擇好土地經(jīng)營權(quán)抵押的試點(diǎn)地區(qū)。要選擇已經(jīng)完成土地確權(quán)頒證、經(jīng)濟(jì)條件相對較好、制度較為完善的地區(qū)作為土地經(jīng)營權(quán)抵押的試點(diǎn)地區(qū)，減少土地抵押的區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)。四要對借款人的融資資格進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，防止利用土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行投機(jī)套利。需要把關(guān)的情形主要包括：借款人信用狀況，是否擁有土地流轉(zhuǎn)合同和土地經(jīng)營權(quán)及權(quán)屬證明，相關(guān)土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬關(guān)系是否清晰，是否具有一定的種養(yǎng)經(jīng)驗(yàn)和從事農(nóng)業(yè)種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的一定時(shí)間，是否具有一定的自有資金等。五要構(gòu)筑土地經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保的風(fēng)險(xiǎn)緩釋及補(bǔ)償機(jī)制。通過建立土地經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)基金、發(fā)展政府支持的擔(dān)保公司、利用農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺提供擔(dān)保、推進(jìn)抵押擔(dān)保模式多元化等途徑，分散貸款風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作，努力擴(kuò)大農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)范圍，支持商業(yè)性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，充分發(fā)揮保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)保障作用。

四、結(jié)論與展望

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)，通過在落實(shí)集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上把經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中分離出來進(jìn)行單獨(dú)設(shè)置，完成了對土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的分化和多元化，使不同主體獲得由承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離帶來的巨大活力，釋放土地要素最大的資源配置和財(cái)產(chǎn)功能，推進(jìn)土地規(guī)?；?jīng)營。實(shí)行農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度，是我國農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營發(fā)展、農(nóng)村勞動力分工分化和轉(zhuǎn)移、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不斷成長以及遵循制度變遷路徑依賴特性的必然選擇，解決了農(nóng)民進(jìn)城過程中保留承包權(quán)、實(shí)現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的后顧之憂，有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，催生新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。然而，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”在實(shí)施過程中還面臨理論、政策、法律以及實(shí)踐操作上的多重矛盾和困境，尤其是放活土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押可能面臨的多重風(fēng)險(xiǎn)需引起我們的注意。推進(jìn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革，應(yīng)科學(xué)合理界定承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的權(quán)能并適時(shí)修改相關(guān)法律，分離土地的社會保障功能，調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和土地征收政策，平衡承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的利益關(guān)系；加強(qiáng)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范和監(jiān)管，最大可能地防止土地經(jīng)營權(quán)的投資套利和資本對小農(nóng)的排斥；破解土地經(jīng)營權(quán)抵押面臨的處置難題，有效防范土地經(jīng)營權(quán)抵押可能的風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，實(shí)施農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、放活土地經(jīng)營權(quán)，必須堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的大方向，這是“三權(quán)分置”制度的基礎(chǔ)和前提；堅(jiān)持家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)地位不動搖，堅(jiān)持穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，保證農(nóng)民利益不受損，這是“三權(quán)分置”制度改革的核心；堅(jiān)持守住耕地紅線，嚴(yán)防耕地的非農(nóng)化，這是“三權(quán)分置”制度改革的底線。由于并不是所有的承包農(nóng)戶都要流轉(zhuǎn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，傳統(tǒng)農(nóng)戶、兼業(yè)農(nóng)戶將長期存在，我國農(nóng)村土地制度“兩權(quán)分離”與“三權(quán)分置”共存的狀態(tài)將會維持很長一段時(shí)期，這會在很大程度上產(chǎn)生制度上的摩擦，給政策制定和實(shí)際運(yùn)作增加困難和矛盾。從長遠(yuǎn)來看，隨著農(nóng)村勞動力的不斷轉(zhuǎn)移、社會保障體系的完善和農(nóng)戶有償退出承包權(quán)意愿的增強(qiáng)，我國農(nóng)村土地“三權(quán)分置”將逐步演化為“集體土地所有權(quán)繼續(xù)保留、農(nóng)戶承包權(quán)退出、經(jīng)營權(quán)放活”的格局，國家應(yīng)從戰(zhàn)略上制定農(nóng)戶土地承包權(quán)有償退出的機(jī)制和政策，積極引導(dǎo)這一趨勢的發(fā)展。

注釋

①張力、鄭志峰：《推進(jìn)農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)再分離的法制構(gòu)造研究》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2015年第1期。②韓長賦：《土地“三權(quán)分置”是中國農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新》，《農(nóng)村工作通訊》2016年第3期。③陳金濤、劉文君：《農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)與實(shí)現(xiàn)路徑探析》，《求實(shí)》2016年第1期。④申惠文：《農(nóng)地三權(quán)分離改革的法學(xué)反思與批判》，《河北法學(xué)》2015年第4期。⑤鄭志峰：《當(dāng)前我國農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)再分離的法制框架創(chuàng)制研究——以2014年中央一號文件為指導(dǎo)》，《求實(shí)》2014年第10期。⑥劉?。骸锻恋爻邪?jīng)營權(quán)性質(zhì)探討》，《現(xiàn)代法學(xué)》2007年第2期。⑦張毅、張江、畢寶德：《農(nóng)地的“三權(quán)分置”及改革問題：政策軌跡、文本分析與產(chǎn)權(quán)重構(gòu)》，《中國軟科學(xué)》2016年第3期。⑧李偉偉：《“三權(quán)分置”中土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)》，《上海農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2016年第2期。⑨李寧、陳利根、孫佑海：《現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展背景下如何使農(nóng)地“三權(quán)分置”更有效》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2016年第7期。⑩《中國土地流轉(zhuǎn)面積快速增長》，中國產(chǎn)業(yè)信息網(wǎng)，http：//www.chyxx.com/industry/201509/344051.html，2015年9月14日。

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