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    論經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的政府職能轉(zhuǎn)變

    2017-01-06 01:56:26高衛(wèi)星
    中州學(xué)刊 2016年11期
    關(guān)鍵詞:政府職能轉(zhuǎn)變實(shí)現(xiàn)機(jī)制經(jīng)濟(jì)新常態(tài)

    高衛(wèi)星

    摘要:經(jīng)濟(jì)新常態(tài)具有經(jīng)濟(jì)與政治二重屬性,具體表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)增速放緩、社會(huì)與政府治理壓力凸顯的階段性特征。適應(yīng)階段性特征,政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)是建設(shè)法治政府與服務(wù)型政府,本質(zhì)則是權(quán)力與權(quán)利關(guān)系的理順,內(nèi)容主要包括政府向市場放權(quán)、政府與社會(huì)共治、政府內(nèi)部權(quán)責(zé)關(guān)系劃分三個(gè)主要方面,具體的實(shí)現(xiàn)機(jī)制是行政審批機(jī)制、服務(wù)購買機(jī)制、行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制及政府績效評(píng)估考核機(jī)制。

    關(guān)鍵詞:經(jīng)濟(jì)新常態(tài);政府職能轉(zhuǎn)變;實(shí)現(xiàn)機(jī)制

    中圖分類號(hào):D035文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1003-0751(2016)11-0001-05

    2014年5月習(xí)近平同志在河南考察時(shí)首次提及中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)有幾個(gè)主要特點(diǎn):一是經(jīng)濟(jì)從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長。二是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級(jí),第三產(chǎn)業(yè)、消費(fèi)需求逐步成為主體,城鄉(xiāng)區(qū)域差距逐步縮小,居民收入占比上升,發(fā)展成果惠及更廣大民眾。三是從要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。事實(shí)上,經(jīng)濟(jì)新常態(tài)不僅表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)增速放緩、從追求發(fā)展速度向注重結(jié)構(gòu)優(yōu)化轉(zhuǎn)變的階段性特征,更伴隨著社會(huì)問題增多、政府治理壓力凸顯等衍生問題。

    從政治學(xué)視角來看,經(jīng)濟(jì)新常態(tài)具有經(jīng)濟(jì)與政治二重屬性。由于“政治改革具有特殊的重要性,中國領(lǐng)導(dǎo)人現(xiàn)在看到了其社會(huì)的日益活躍和分化。他們的基本應(yīng)對(duì)措施是對(duì)政治程序作出調(diào)整,以理解社會(huì)和經(jīng)濟(jì)需求,并作出有效的反應(yīng),指導(dǎo)國家度過快速的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變革階段,正如他們通過限制對(duì)非根本性問題的干預(yù)而千方百計(jì)地提高政府效率那樣”①。因此,本文所要解決的問題是,探討在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)這一經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新階段政府職能轉(zhuǎn)變面臨的新環(huán)境,新環(huán)境下政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)與內(nèi)容以及實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變目標(biāo)需要建立并完善的具體實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

    一、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下政府職能轉(zhuǎn)變面臨的新環(huán)境

    新時(shí)期中國最鮮明的特征是改革開放。30多年來,中國經(jīng)濟(jì)保持了高速增長態(tài)勢,社會(huì)、政治等領(lǐng)域不斷進(jìn)步,但是,同時(shí)期各個(gè)領(lǐng)域的成績與問題相互交織,經(jīng)濟(jì)與政治相互聯(lián)系。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)既是對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的綜合性描述,同時(shí)在很大程度上也是對(duì)于經(jīng)濟(jì)增速放緩、從追求發(fā)展速度向注重結(jié)構(gòu)優(yōu)化轉(zhuǎn)變這一過程中經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治發(fā)展總體特征的概括。從深層次來看,經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下政府職能轉(zhuǎn)變面臨的內(nèi)外部環(huán)境不僅有市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素的約束,而且包括了在這一特定歷史發(fā)展階段社會(huì)治理以及政府自身建設(shè)多重任務(wù)的疊加。

    首先,從市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度看,伴隨著生產(chǎn)成本上升、投資收益率下降、國內(nèi)消費(fèi)不振、出口導(dǎo)向型增長不可持續(xù),中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了“新常態(tài)”這一階段。這意味著政府職能范圍與工作重心亦需相應(yīng)作出調(diào)整。比如,技術(shù)進(jìn)步方式的變化、投資收益率的下降同時(shí)表明了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷更新與技術(shù)不斷升級(jí)的變遷過程。在這一過程中,政府一方面要做好“加

    其次,從社會(huì)治理角度看,經(jīng)濟(jì)新常態(tài)表明了經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入了以諸如增長率下降、消費(fèi)占比增加等為特征的新階段,但新常態(tài)下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不是“獨(dú)奏曲”,而是“協(xié)奏曲”。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)這一歷時(shí)性過程應(yīng)當(dāng)是消費(fèi)需求逐步成為主體、城鄉(xiāng)區(qū)域差距逐步縮小、居民收入占比上升、發(fā)展成果惠及更廣大民眾的過程。從現(xiàn)代化理論來看,“二十世紀(jì)社會(huì)主義國家通過國家指導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)——社會(huì)計(jì)劃來推動(dòng)現(xiàn)代化,由于欠發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的起點(diǎn)較低,一旦通過國家政權(quán)的作用來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,極易造成一個(gè)時(shí)期內(nèi)經(jīng)濟(jì)的高速增長,使人們的最初期望得到滿足”②。但問題是,在薄弱的工農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)之上優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì),政府履行經(jīng)濟(jì)職能為國家發(fā)展提供了重要物質(zhì)基礎(chǔ),卻也導(dǎo)致了社會(huì)職能等其他類型政府職能的功能弱化。比如全國性公共物品總體供給不足,基本公共服務(wù)尚未得到均等化提供,單純注重經(jīng)濟(jì)利潤忽視生態(tài)保護(hù)導(dǎo)致一系列環(huán)境問題的滋生。更為重要的是,經(jīng)濟(jì)增長帶來的失調(diào)會(huì)給各個(gè)階層和群體提供不同的機(jī)會(huì)。某些社會(huì)群體抓住了機(jī)會(huì)率先獲得利益,但卻以犧牲其他社會(huì)群體利益為代價(jià)。

    最后,從政府自身角度看,在新常態(tài)背景下,政府實(shí)際上面臨著“掌舵者”與“劃槳手”雙重角色壓力。一方面,在新的發(fā)展階段繼續(xù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)持續(xù)發(fā)展、完善社會(huì)保障制度、健全公共服務(wù)體系、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù),政府是協(xié)調(diào)市場、社會(huì)各方力量的主要推動(dòng)者;另一方面,在本體層面,政府作為“劃槳手”,其自身職能設(shè)定與層級(jí)間權(quán)責(zé)關(guān)系劃分也顯得尤為關(guān)鍵。這是因?yàn)?,?dāng)前政府自身在職能轉(zhuǎn)變過程中還繼承了一定的“歷史遺產(chǎn)”,其既有積極的效用,又有遺留的問題,總體表現(xiàn)為四個(gè)方面的特點(diǎn):一是職能轉(zhuǎn)變的主要目標(biāo)任務(wù)是更好地服務(wù)于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè),發(fā)揮社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢。在某種程度上,改革開放早期階段,政府是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能的履行為主,追求效率優(yōu)先。二是職能轉(zhuǎn)變的主要方式是注重機(jī)構(gòu)數(shù)量與人員編制調(diào)整。也就是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要,通過機(jī)構(gòu)改革,配置宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會(huì)管理相關(guān)部門與人員,“但機(jī)構(gòu)改革作為‘階段性改革‘任務(wù)型改革和‘被計(jì)劃的改革,由于未能從整體結(jié)構(gòu)、組織性質(zhì)層面實(shí)現(xiàn)政府作為國家體系一個(gè)環(huán)節(jié)的職能設(shè)定,最終未能及時(shí)完成職能的轉(zhuǎn)變,反而導(dǎo)致實(shí)踐上一系列問題的產(chǎn)生”③。三是職能轉(zhuǎn)變的主要內(nèi)容集中于中央向地方放權(quán)、政企分開、政事分開、政社分開。四是政府職能轉(zhuǎn)變過程中,政府層級(jí)間、特定層級(jí)政府內(nèi)部權(quán)責(zé)關(guān)系劃分缺乏制度化、法律化約束,彈性較大、模糊性強(qiáng)。

    可以看出,經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下政府職能轉(zhuǎn)變面臨著包括市場、社會(huì)及政府自身“歷史遺產(chǎn)”等多重因素相互疊加的內(nèi)外部環(huán)境,從事實(shí)上成為當(dāng)下政府職能轉(zhuǎn)變的邏輯起點(diǎn)。這些內(nèi)外部環(huán)境因素影響了政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)與內(nèi)容。

    二、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)與內(nèi)容

    一段時(shí)期以來,國內(nèi)學(xué)界對(duì)于政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)指向與主要內(nèi)容進(jìn)行了分析與探討,并形成了不同觀點(diǎn)。諸如:政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)是形成“小政府、大社會(huì)”的政府與社會(huì)關(guān)系模式;政府職能要實(shí)現(xiàn)從“全能型”向“有限型”的轉(zhuǎn)變,做到“不越位”“不缺位”“不錯(cuò)位”;政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)是建設(shè)責(zé)任政府、服務(wù)型政府、法治政府、有限政府、透明政府。2015年我國的《政府工作報(bào)告》也提出要加快建設(shè)法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府和服務(wù)型政府。

    事實(shí)上,由于“政府職能是由政府職權(quán)與政府職事結(jié)合構(gòu)成的,是政府職權(quán)承擔(dān)和實(shí)現(xiàn)職事的函數(shù)”④,因此,政府職能轉(zhuǎn)變的核心是職權(quán)與職責(zé)的合理劃分,本質(zhì)是權(quán)力與權(quán)利關(guān)系的調(diào)整。進(jìn)一步講,權(quán)力與權(quán)利關(guān)系調(diào)整的主要目的在于明確政府、市場主體、社會(huì)組織、公民之間的利益關(guān)系,劃定范圍與邊界,使政府做到依憲施政、依法行政,實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化,使公民權(quán)利得到有效保障。

    黨的十八屆三中全會(huì)指出,必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能,深化行政體制改革,創(chuàng)新行政管理方式,增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力,建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。換言之,政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)在內(nèi)在邏輯上體現(xiàn)為兩個(gè)方面的辯證統(tǒng)一:一是建設(shè)法治政府。將憲法和法律作為政府行為的基本依據(jù),嚴(yán)格依照憲法和法律賦予的權(quán)限履行職責(zé),保證公共權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化。這是因?yàn)椋畽?quán)力本質(zhì)上是一種公共權(quán)力,“從它誕生的那一天起,就蘊(yùn)含著深刻的內(nèi)在矛盾——作為社會(huì)整體的代表與被社會(huì)中少部分人占有之間的矛盾,即根據(jù)社會(huì)性質(zhì)所產(chǎn)生的履行公共管理職能的需要與公共權(quán)力的握有者的特殊利益的需要之間的矛盾”⑤。而化解公共性與特殊性之間的緊張,從根本上來講需要特定的外部規(guī)范。二是建設(shè)服務(wù)型政府。建設(shè)服務(wù)型政府從內(nèi)在邏輯上體現(xiàn)了政府對(duì)于市場、社會(huì)及公民主體權(quán)利的尊重。因?yàn)闄?quán)利“意味著利益得到法律的保護(hù),選擇具有法律效力,商品和機(jī)遇在有保障的基礎(chǔ)上提供給個(gè)人,意味著表達(dá)某種要求的一種特定的正當(dāng)理由,即一種基本的道德原則,該原則賦予諸如平等、自主或道德等基本的個(gè)人價(jià)值以重要意義”⑥。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下,正確處理政府權(quán)力與市場、社會(huì)及公民主體權(quán)利之間的相互關(guān)系,構(gòu)成了政府職能轉(zhuǎn)變的最終目標(biāo),也決定了職能轉(zhuǎn)變的主要內(nèi)容。

    首先,政府向市場放權(quán)。伴隨著中國改革開放的持續(xù)深化,在政府職能轉(zhuǎn)變過程中,政府逐步向市場放權(quán),但這一過程也始終面臨著傳統(tǒng)政治經(jīng)濟(jì)體制與現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求之間的內(nèi)在矛盾。在經(jīng)濟(jì)體制市場化改革之前,是國家對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的完全控制。社會(huì)生活的幾乎所有方面,都由政府控制,經(jīng)濟(jì)是指令性的計(jì)劃經(jīng)濟(jì),國家通過行政手段控制一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。自1978年實(shí)行改革開放之后,中央及地方各級(jí)政府逐步向市場放權(quán),減少政府干預(yù),保護(hù)私人產(chǎn)權(quán),但這一過程也是伴隨著收放反復(fù)并漸進(jìn)展開的過程。鄧小平曾多次呼吁:“權(quán)力不下放,企業(yè)沒有自主權(quán),也就沒有責(zé)任,搞得好壞都是上面負(fù)責(zé)。全部由上面包起來,怎么能搞好工作,調(diào)動(dòng)工作積極性?”⑦與此同時(shí),“計(jì)劃”這一帶有極強(qiáng)政府行政指令色彩的行為方式一直得到延續(xù),“改革在許多方面帶有與蘇聯(lián)和東歐國家相似的‘市場社會(huì)主義改革色彩,如1979年提出‘以市場調(diào)節(jié)為輔的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、1984年提出‘有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)、1987年提出‘國家調(diào)節(jié)市場,市場調(diào)節(jié)企業(yè)的發(fā)展措施,直到十四大開始,才正式明確了市場為基礎(chǔ)性資源配置方式的轉(zhuǎn)型模式”⑧。

    在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)這一歷史發(fā)展階段,政府向市場分權(quán)實(shí)質(zhì)上是從權(quán)力與權(quán)利關(guān)系角度,重新明確界定政府、市場各自的范圍與界限,重新激發(fā)市場活力,為政府“正位”,使市場“歸位”。黨的十八屆三中全會(huì)指出,要緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革。事實(shí)上,結(jié)合當(dāng)下企業(yè)和企業(yè)家主體在登記注冊、投資融資等方面面臨的實(shí)際困難,政府取消、簡化和下放審批權(quán)限與程序的程度在某種意義上就決定了市場本身潛力發(fā)揮的程度,事關(guān)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與發(fā)展方式轉(zhuǎn)型。

    其次,政府與社會(huì)共治。如果說近幾十年來政府職能轉(zhuǎn)變是按照經(jīng)濟(jì)職能優(yōu)先,然后是社會(huì)職能、生態(tài)文明建設(shè)職能的價(jià)值序列排列的話,那么,隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化等進(jìn)程中所衍生的一系列非均衡性問題應(yīng)該得到人們及時(shí)重視并加以有效解決。這是因?yàn)椋袌鰴C(jī)制作用的發(fā)揮本身也是一把雙刃劍。卡爾·波蘭尼認(rèn)為:“自我調(diào)節(jié)的市場的理念,是徹頭徹尾的烏托邦。除非消滅社會(huì)中的人和自然物質(zhì),否則這樣一種制度就不存在于任何時(shí)期;它會(huì)摧毀人類并將其環(huán)境變成一片荒野?!雹岚殡S著市場機(jī)制的運(yùn)行,社會(huì)公民的生存發(fā)展等基本利益也受到了挑戰(zhàn)?!耙话愣裕?jīng)濟(jì)進(jìn)步總是以社會(huì)混亂為代價(jià)的。如果混亂的程度過大,共同體就必然會(huì)在這個(gè)進(jìn)程中被瓦解。對(duì)自發(fā)性進(jìn)步的盲目信仰牢牢控制了人們的頭腦,一味追求無限制、無約束的社會(huì)變遷,人們的生活受到了可怕的沖擊。確鑿無疑的是,若不是保護(hù)主義的反向運(yùn)動(dòng)(counter movement)阻滯了這個(gè)自我毀滅機(jī)制的運(yùn)行,人類社會(huì)可能早就煙消云散了?!雹?/p>

    因此,在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下,隨著市場力量的擴(kuò)展,政府需要重新通過保護(hù)性立法及其他干預(yù)措施,實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)運(yùn)行的再維護(hù),包括社會(huì)組織的逐步培育、財(cái)富的再分配、公民基本生存權(quán)益的保障。有學(xué)者認(rèn)為“1999年以后,中國出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)再掛鉤的現(xiàn)象,2002年以前,經(jīng)濟(jì)建設(shè)依然是優(yōu)先的考慮,2002年開始,財(cái)政支出的頭三項(xiàng)基本都是社會(huì)政策,越往后,社會(huì)政策的色彩越濃”。這也反映了政府職能轉(zhuǎn)變的主要方向與內(nèi)容。

    最后,政府內(nèi)部權(quán)責(zé)關(guān)系劃分。一方面,政府職能轉(zhuǎn)變需要重新明確并合理劃分中央與地方、不同層級(jí)政府間的權(quán)責(zé)關(guān)系?!斑M(jìn)一步增強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力,適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任,部分社會(huì)保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)。加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)職責(zé)?!币簿褪钦f中央要有權(quán)威。從歷史發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來看,中央沒有權(quán)威,必然導(dǎo)致地方各行其是,社會(huì)經(jīng)濟(jì)混亂。地方要有行動(dòng),有效承擔(dān)地方公共服務(wù)等基本職能。另一方面,從政府權(quán)力規(guī)范化運(yùn)行及有效保障公民權(quán)利角度看,新常態(tài)下政府職能轉(zhuǎn)變還需要實(shí)現(xiàn)政府部門之間行政權(quán)力與責(zé)任關(guān)系的明晰,而非簡單的機(jī)構(gòu)與人員調(diào)整,必須繼續(xù)推進(jìn)政府科學(xué)決策、民主決策,加強(qiáng)政府信息公開,完善行政監(jiān)督機(jī)制,保障公民知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的有效運(yùn)用。

    三、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下政府職能轉(zhuǎn)變的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

    如果說在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)這一經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新階段,政府職能轉(zhuǎn)變面臨的新環(huán)境影響了政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)與內(nèi)容,那么,實(shí)現(xiàn)上述政府職能目標(biāo),關(guān)鍵在于建立并完善一系列適合中國國情并切實(shí)有效的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。從經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”總體布局著眼,經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下政府職能轉(zhuǎn)變過程中具體的實(shí)現(xiàn)機(jī)制至少包括了行政審批機(jī)制、服務(wù)購買機(jī)制、行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制及政府績效評(píng)估考核機(jī)制。

    首先是行政審批機(jī)制。行政審批機(jī)制改革著眼于正確處理政府與市場之間的相互關(guān)系,通過取消、簡化和下放審批權(quán)限,優(yōu)化審批程序,重新界定政府的權(quán)力邊界,規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行。與此同時(shí),通過減少政府對(duì)于微觀市場的過多干預(yù),維護(hù)市場主體正當(dāng)權(quán)利,激發(fā)企業(yè)和企業(yè)家的創(chuàng)造活力。這有助于在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下調(diào)動(dòng)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的熱情。從發(fā)達(dá)國家市場運(yùn)行的一般經(jīng)驗(yàn)來看,行政審批機(jī)制的運(yùn)行是一體兩面的過程:一方面,通過行政審批機(jī)制改革推進(jìn)市場準(zhǔn)入模式創(chuàng)新,簡化政府流程,也就是“法無禁止皆可為”,可以有效激發(fā)市場主體參與動(dòng)力,增強(qiáng)企業(yè)主體創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)能力;另一方面,政府審批機(jī)制改革并非表明放任自由市場,而是要突出加強(qiáng)對(duì)于市場的事中事后監(jiān)管,也就是要明確“責(zé)任清單”,從而鼓勵(lì)充分競爭,實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。

    其次是服務(wù)購買機(jī)制。在新常態(tài)背景下推動(dòng)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展,既是充分發(fā)揮市場主體潛力的過程,又是協(xié)同推進(jìn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過程。實(shí)現(xiàn)上述多重目標(biāo),離不開基礎(chǔ)設(shè)施等公共物品的有效供給、離不開基本社會(huì)保障體系的逐步完善,而完善的公共服務(wù)體系建設(shè),單靠政府力量往往顯得捉襟見肘。興起于20世紀(jì)70年代末的新公共管理運(yùn)動(dòng)通過引入企業(yè)精神來改革公營部門,無論于理論還是實(shí)踐都對(duì)服務(wù)供給產(chǎn)生了重要影響。政府應(yīng)該集中精力做好決策工作,而把具體的服務(wù)性工作發(fā)包給私營企業(yè)和非營利機(jī)構(gòu)去做。這樣,政府可以居高臨下,用政策吸引競爭者,保持最大的靈活性來應(yīng)付變化著的環(huán)境。實(shí)際上,在出口導(dǎo)向型增長不可持續(xù)的情況下,推動(dòng)市場主體、社會(huì)組織參與公共服務(wù)供給,可以有效盤活社會(huì)資本,擴(kuò)大國內(nèi)需求,開發(fā)市場潛力,拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。因此,凡屬事務(wù)性管理服務(wù),原則上都要引入競爭機(jī)制,可以通過BOO(build—own—operate,即建設(shè)—擁有—經(jīng)營)、BOT(build—operate—transfer,即建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓)、BOOT(build—own—operate—transfer,即建設(shè)—擁有—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓)、BLT(build—lease—transfer,即建設(shè)—租賃—轉(zhuǎn)讓)、BTO(build—transfer—operate,即建設(shè)—轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營)等方式提供公共產(chǎn)品與服務(wù)。

    再次是行政運(yùn)行機(jī)制。行政運(yùn)行機(jī)制既涉及中央與地方政府部門之間權(quán)責(zé)關(guān)系的劃分,又包括行政部門內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行制約機(jī)制。在中央與地方權(quán)責(zé)關(guān)系劃分方面,一是加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力。建立統(tǒng)一完善、競爭有序的國內(nèi)市場體系,規(guī)范市場運(yùn)行秩序,反對(duì)地方保護(hù)主義,提高資源配置效率。增強(qiáng)中央政府關(guān)于環(huán)境保護(hù)、土地開發(fā)、能源投資、產(chǎn)業(yè)調(diào)整等方面的規(guī)制能力,以適應(yīng)新常態(tài)下社會(huì)“反向運(yùn)動(dòng)”的客觀要求。二是增強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)職能,中央政府可以通過轉(zhuǎn)移支付等形式予以保障。在行政部門內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行制約機(jī)制方面,應(yīng)實(shí)現(xiàn)縱向與橫向兩重維度的職能優(yōu)化。一方面,優(yōu)化縱向間政府層級(jí)組織結(jié)構(gòu),結(jié)合實(shí)際適時(shí)推進(jìn)省直管縣管理體制,優(yōu)化政府層級(jí)。另一方面,合理調(diào)整政府橫向間部門關(guān)系,有序穩(wěn)妥推進(jìn)大部門制改革,在行政部門之間實(shí)行決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離、相互制約的行政運(yùn)行機(jī)制,建立專業(yè)執(zhí)行機(jī)構(gòu),完善科學(xué)決策、民主決策的結(jié)構(gòu)與功能設(shè)計(jì),推進(jìn)政務(wù)公開,加強(qiáng)人大、司法、行政及社會(huì)監(jiān)督,防止權(quán)力濫用。需要指出的是,中央與地方政府部門之間權(quán)責(zé)關(guān)系的劃分,以及行政部門內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行制約機(jī)制的建立和完善,都要通過國家法律和制度的形式予以明確,形成“權(quán)力清單”與“責(zé)任清單”,實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化。

    最后是完善政府績效評(píng)估考核機(jī)制??冃гu(píng)估是對(duì)一定行為(包括作為和不作為)之于預(yù)期目標(biāo)的效果進(jìn)行評(píng)判、估量、測算的各種活動(dòng)的統(tǒng)稱,是人們理性自覺意識(shí)中的反思精神的體現(xiàn)??冃гu(píng)估體系主要包括四個(gè)方面的指標(biāo):經(jīng)濟(jì)、效率、效果與公平。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下,建立并完善政府績效評(píng)估考核機(jī)制具有如下幾個(gè)方面的意義:其一,可以“倒逼”各級(jí)政府在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中實(shí)現(xiàn)從注重?cái)?shù)量到注重質(zhì)量的轉(zhuǎn)變,將工作重心轉(zhuǎn)移至調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革上來;其二,可以設(shè)定環(huán)境、民生、公民幸福感、政府回應(yīng)性等多重約束性指標(biāo),推動(dòng)政府職能從經(jīng)濟(jì)優(yōu)先到同步加強(qiáng)公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理及環(huán)境保護(hù)的轉(zhuǎn)變;其三,可以為各級(jí)主管部門深入推進(jìn)行政問責(zé)工作提供具體依據(jù),有效治理為官不為、懶政怠政等“衙門頑疾”;其四,可以同時(shí)吸納公民、社會(huì)組織作為評(píng)估主體,實(shí)現(xiàn)評(píng)估主體多元化,公民可以有效參與到公共事務(wù)之中,這對(duì)于改進(jìn)政府機(jī)構(gòu)與人員工作作風(fēng)、推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變都具有積極促進(jìn)作用。

    注釋

    ①[美]李侃如:《治理中國:從革命到改革》,胡國成、趙梅譯,中國社會(huì)科學(xué)出版社,2010年,第340頁。②[美]西里爾·布萊克:《比較現(xiàn)代化》,楊豫、陳祖洲譯,上海譯文出版社,1996年,第20頁。③何艷玲、李丹:《機(jī)構(gòu)改革的限度及原因分析》,《政治學(xué)研究》2014年第3期。④王浦劬:《論轉(zhuǎn)變政府職能的若干理論問題》,《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第1期。⑤周光輝:《論公共權(quán)力的合法性》,吉林出版集團(tuán),2007年,第3頁。⑥[英]戴維·米勒(英文版主編)、鄧正來(中文版主編):《布萊克維爾政治思想百科全書》,中國政法大學(xué)出版社,2011年,第500頁。⑦《鄧小平文選》第3卷,人民出版社,1993年,第160頁。⑧景維民等:《經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型深化中的國家治理模式重構(gòu)》,經(jīng)濟(jì)管理出版社,2013年,第296頁。⑨⑩[英]卡爾·波蘭尼:《大轉(zhuǎn)型:我們時(shí)代的政治與經(jīng)濟(jì)起源》,馮剛、劉陽譯,浙江人民出版社,2007年,第3、6頁。王紹光:《波蘭尼〈大轉(zhuǎn)型〉與中國的大轉(zhuǎn)型》,三聯(lián)書店,2012年,第103—104頁。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》,人民出版社,2013年,第18頁。

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