農(nóng)村土地“三權(quán)分置”重在保護(hù)農(nóng)民自主權(quán)

近日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，旨在實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置即“三權(quán)分置”，這是繼“包產(chǎn)到戶”后，中國農(nóng)村又一次迎來的重大改革。

“三權(quán)分置”一方面是適應(yīng)農(nóng)村新型生產(chǎn)方式的需要，另一方面也是農(nóng)民融入城市化分享發(fā)展紅利的需要，對于在現(xiàn)階段打破農(nóng)村現(xiàn)代化和農(nóng)民城鎮(zhèn)化的困境具有里程碑意義。

眾所周知，現(xiàn)階段，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)，農(nóng)村勞動力大量進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)，相當(dāng)一部分農(nóng)戶將承包土地流轉(zhuǎn)給他人經(jīng)營，承包主體與經(jīng)營主體實(shí)際上已經(jīng)分離。可以說“三權(quán)分置”順應(yīng)了土地要素合理流轉(zhuǎn)、提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模效益和競爭力的需要。

另一方面，讓流出土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)收入，讓新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體實(shí)現(xiàn)規(guī)模收益，也有利于農(nóng)村勞動力合理流動，同時，讓部分農(nóng)民融入城市，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。

“三權(quán)分置”是涉及全國9億農(nóng)村人口的一盤大棋，在實(shí)施中需注意幾個問題：

一是不得強(qiáng)迫或者限制農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，不能強(qiáng)行城鎮(zhèn)化。要嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)，穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系并保持長久不變。不論經(jīng)營權(quán)如何流轉(zhuǎn)，集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭，任何組織和個人不得強(qiáng)迫或限制其流轉(zhuǎn)土地。不得違法調(diào)整農(nóng)戶承包地，不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。

“把選擇權(quán)交給農(nóng)民”。文件強(qiáng)調(diào)“尊重農(nóng)民意愿”“堅(jiān)持循序漸進(jìn)”“因地制宜”等，這對于地方政府是必要的提醒，在對待“三農(nóng)問題”上多年習(xí)慣的粗暴、強(qiáng)制做法再也行不通了。

二是大力發(fā)展社會化服務(wù)，引導(dǎo)農(nóng)戶加強(qiáng)聯(lián)合與合作，提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營的專業(yè)化、組織化和集約化水平。大力培育多元化農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，從事專業(yè)化、集約化適度規(guī)模經(jīng)營的家庭農(nóng)場。引導(dǎo)農(nóng)戶通過承包地入股等方式開展專業(yè)合作、參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。

“三權(quán)分置”呼喚制度創(chuàng)新。應(yīng)積極探索“三權(quán)分置”的多種實(shí)踐形式，如珠三角地區(qū)探索以土地承包經(jīng)營權(quán)入股、集體統(tǒng)一經(jīng)營的土地股份合作制；上海松江探索引導(dǎo)農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給村集體，統(tǒng)一整理后再發(fā)包給有經(jīng)營能力農(nóng)戶的家庭農(nóng)場制；湖北沙洋探索農(nóng)戶承包權(quán)不變、協(xié)商交換經(jīng)營權(quán)，小塊并大塊，實(shí)行“按戶連片”耕種制；四川崇州探索以土地經(jīng)營權(quán)入股合作社，農(nóng)戶、合作社、職業(yè)經(jīng)理人和專業(yè)服務(wù)組織共同經(jīng)營的“農(nóng)業(yè)共營制”；河南商水、山東濟(jì)寧探索土地經(jīng)營權(quán)主體不變，農(nóng)戶通過市場購買服務(wù)，委托專業(yè)服務(wù)組織、合作社全托管、半托管開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營等，都是“三權(quán)分置”因地制宜的有效實(shí)現(xiàn)形式。

三是讓農(nóng)民真正共享城鎮(zhèn)化發(fā)展紅利，不能再以犧牲農(nóng)民利益進(jìn)行“粗暴”城市化了。

“三權(quán)分置”有利于農(nóng)民融入城鎮(zhèn)化。從長遠(yuǎn)來看，中國農(nóng)村人口大幅減少是必然趨勢。就當(dāng)前而言，通過“三權(quán)分置”可有效解決留守兒童、老人和婦女問題，通過土地托管半托管、聯(lián)耕聯(lián)種等形式，使經(jīng)營權(quán)向農(nóng)業(yè)專業(yè)主體集中，為其他農(nóng)民自由遷徙提供可能。

另一方面城市應(yīng)該接納這些遷徙來的農(nóng)民家庭，在就業(yè)、教育、醫(yī)療和戶籍等方面給予制度安排。要有效解決農(nóng)民大城市進(jìn)不去、中小城市不愿意去的問題。而居住證制度改革是其中重要一環(huán)，要體現(xiàn)公平與公正。

應(yīng)該看到，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的現(xiàn)代化與新時期城鎮(zhèn)化是同步展開的?！叭龣?quán)分置”可鼓勵工商資本下鄉(xiāng)參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，同時還要大力培育新型職業(yè)農(nóng)民。推動農(nóng)業(yè)領(lǐng)域創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，制定和完善財(cái)政、金融、戶籍、社保等激勵政策，吸引大中專畢業(yè)生、退伍軍人、返鄉(xiāng)農(nóng)民工等人才從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營?？梢哉f，部分農(nóng)民進(jìn)城與以上“新村民”進(jìn)村是個雙向互動過程，只有這樣才能有效遏制當(dāng)前的鄉(xiāng)村凋敝趨勢。

文件還特別強(qiáng)調(diào)了土地制度改革要保持足夠的歷史耐心。在所有制這個根本紅線不能動的前提下，又要積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新鄉(xiāng)村建設(shè)和部分農(nóng)業(yè)人口城鎮(zhèn)化。須知，在“三權(quán)分置”問題上，土地流轉(zhuǎn)不是目的，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的現(xiàn)代化也只是手段，而讓農(nóng)民真正分享到現(xiàn)代化紅利才是真正目的。