農(nóng)地“三權(quán)”分置的內(nèi)涵與制度構(gòu)建

王宇

【摘要】黨的十九大報(bào)告指出：“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革”。實(shí)施“三權(quán)”分置是深化農(nóng)村土地制度改革的重要舉措，本文深入分析了農(nóng)地“三權(quán)”分置的深刻內(nèi)涵，并從農(nóng)地“三權(quán)”分置制度的構(gòu)建提出了相應(yīng)的建議。

【關(guān)鍵詞】“三權(quán)”分置;內(nèi)涵;制度;構(gòu)建

2014年，國(guó)家出臺(tái)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》，提出要“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)”分置”，首次正式提出“三權(quán)”分置的概念。農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)”分置是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后的又一次制度創(chuàng)新，具有十分重大的意義。

一、農(nóng)地“三權(quán)”分置的重大意義

（一）有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的振興發(fā)展。一方面“三權(quán)”分置有利于優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置?！叭龣?quán)”分置將經(jīng)營(yíng)權(quán)剝離出來(lái)，通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，優(yōu)化土地資源配置。另一方面，有利于農(nóng)村勞動(dòng)力資源配置。土地流轉(zhuǎn)之后富余出來(lái)的一部分勞動(dòng)力通過(guò)務(wù)工取得大量收益。“三權(quán)”分置有效實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地資源和勞動(dòng)力資源的有效配置，切實(shí)增加農(nóng)民收入，有效推動(dòng)了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)振興發(fā)展。

（二）有利于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的發(fā)展和完善。實(shí)行農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)”分置，是對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)內(nèi)容的重構(gòu)與豐富，在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)不變的前提下，對(duì)農(nóng)戶(hù)土地承包權(quán)的保護(hù)進(jìn)行了強(qiáng)化，并有效推動(dòng)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)?！叭龣?quán)”分置實(shí)質(zhì)上是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的改革，進(jìn)一步完善和豐富了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，使得農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系進(jìn)一步具體化、清晰化、規(guī)范化，可以說(shuō)農(nóng)地“三權(quán)”分置創(chuàng)新了農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，是中國(guó)特色農(nóng)村土地制度的重大創(chuàng)新。

（三）有利于農(nóng)民合法權(quán)益的保障。農(nóng)地“三權(quán)”分置，將土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，強(qiáng)化了對(duì)農(nóng)村居民身份權(quán)的維護(hù)。近年來(lái)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)時(shí)流轉(zhuǎn)的是農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但是承包權(quán)作為一種身份權(quán)是不能因土地流轉(zhuǎn)而進(jìn)行流轉(zhuǎn)的，承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)一起進(jìn)行流轉(zhuǎn)與法律規(guī)范有相違背的地方，將承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離，有效化解了這一問(wèn)題，能夠更好地保障農(nóng)村居民的合法權(quán)益。

二、深入理解農(nóng)地“三權(quán)”分置的內(nèi)涵

在農(nóng)地“三權(quán)”分置背景下，所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)既發(fā)揮整體效用，又具有各自的內(nèi)涵，需要我們深入理解“三權(quán)”的內(nèi)涵，才能夠更好地把握農(nóng)地“三權(quán)”分置的基本精神實(shí)質(zhì)。

（一）堅(jiān)持集體所有權(quán)。農(nóng)村土地集體所有是我國(guó)社會(huì)主義公有制的一個(gè)重要表現(xiàn)形式，是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的根本，也是維護(hù)農(nóng)民根本權(quán)益的制度保障。土地集體所有權(quán)是承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提，在“三權(quán)”中處于根本地位，必須要堅(jiān)持。

（二）保護(hù)農(nóng)戶(hù)承包權(quán)。承包權(quán)是農(nóng)村村民基于身份而產(chǎn)生的一項(xiàng)權(quán)利，土地承包權(quán)人對(duì)承包土地依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。農(nóng)戶(hù)的承包權(quán)是集體所有的具體實(shí)現(xiàn)形式，要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。農(nóng)戶(hù)承包權(quán)在“三權(quán)”中處于基礎(chǔ)地位，必須要保護(hù)。

（三）放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)就是經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利。經(jīng)營(yíng)權(quán)是“三權(quán)”分置的落腳點(diǎn)，是“三權(quán)”中的關(guān)鍵，是利用市場(chǎng)機(jī)制合理配置土地資源的重要途徑，必須要放活。

三、農(nóng)地“三權(quán)”分置應(yīng)當(dāng)解決的幾個(gè)問(wèn)題

（一）明確所有權(quán)主體。農(nóng)地集體所有權(quán)主體模糊、權(quán)能殘缺是深入推進(jìn)農(nóng)地“三權(quán)”分置、深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的一個(gè)障礙性因素，因此，必須要解決農(nóng)地集體所有權(quán)主體虛位的問(wèn)題，明晰農(nóng)地集體所有權(quán)主體、內(nèi)容，所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的方式、程序等，使得農(nóng)地的所有權(quán)權(quán)能獲得充分實(shí)現(xiàn)。

（二）賦予承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)法律地位?！叭龣?quán)”分置的最大創(chuàng)新就在于將承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離?！段餀?quán)法》中將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為用益物權(quán)，而“三權(quán)”分置下，承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，如何對(duì)承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)作出界定就成為了一個(gè)立法上應(yīng)當(dāng)解決的問(wèn)題。因而應(yīng)當(dāng)賦予承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)法律地位，明確承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)及各自的權(quán)利內(nèi)容、邊界，確保農(nóng)村土地“三權(quán)”分置改革順利實(shí)施與推廣。

（三）完善土地流轉(zhuǎn)制度。農(nóng)地“三權(quán)”分置的目的之一就是放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，推進(jìn)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，因此必須要完善土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)制度。一是要規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同，推行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)標(biāo)準(zhǔn)合同文本的使用。二是要提高政府服務(wù)水平，引入市場(chǎng)機(jī)制，搭建土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)，提供土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)信息、法律咨詢(xún)以及融資貸款等服務(wù)。三是要建立多元化土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛解決機(jī)制，通過(guò)人民調(diào)解、仲裁、訴訟等多種方式化解土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的矛盾和糾紛，保證農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。

（四）構(gòu)建土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)抵押的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，既包括土地流轉(zhuǎn)，也包括土地抵押。由于我國(guó)過(guò)去禁止農(nóng)地抵押，關(guān)于農(nóng)地抵押的法律法規(guī)不健全，缺乏風(fēng)險(xiǎn)防范措施，因此要加強(qiáng)規(guī)范和監(jiān)管，防范農(nóng)地抵押風(fēng)險(xiǎn)。要把好抵押貸款人資格、抵押貸款審查、抵押貸款程序等關(guān)口，防止利用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行投機(jī)套利、“炒地”和惡意囤積農(nóng)地等風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。此外還需要通過(guò)建立風(fēng)險(xiǎn)基金、擔(dān)保公司等土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保的風(fēng)險(xiǎn)緩釋及補(bǔ)償機(jī)制，分散貸款風(fēng)險(xiǎn)。

【本文為齊齊哈爾市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重大咨詢(xún)項(xiàng)目，項(xiàng)目編號(hào)：QSX2017—08ZD】

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