從經(jīng)營權看農(nóng)地“三權分置”

葉興慶

改革將不再繼續(xù)無限制強化農(nóng)戶承包權，而是通過平等保護經(jīng)營權權益的方式，穩(wěn)定經(jīng)營者預期，令其放心地投資和經(jīng)營農(nóng)業(yè)

正確處理農(nóng)民和土地的關系，過去是、現(xiàn)在依然是中國農(nóng)村改革的主線。

近日，由中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》就正式提出：中國將繼續(xù)深化農(nóng)村土地制度改革，實行所有權、承包權、經(jīng)營權“三權分置”。這一宏觀制度安排，即回應了中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實變遷、豐富了農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式，也將成為中國農(nóng)村土地制度改革的又一次創(chuàng)新。

總體來看，“三權分置”改革的出發(fā)點及目的，在于“三個順應”，即順應農(nóng)民保留土地承包權、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權的意愿，順應促進土地流轉(zhuǎn)集中、逐步擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的趨勢，順應擴大農(nóng)村有效抵押物范圍、緩解農(nóng)業(yè)貸款難的需要。

值得注意的是，此次中央在提及“三權分置”改革時，也在以往“落實集體所有權、穩(wěn)定承包權、放活經(jīng)營權”表述基礎上，新增了“在依法保護集體所有權和農(nóng)戶承包權的前提下，平等保護經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營預期”。

由此釋放出的信號是，此次“三權分置”的改革重點，將不是繼續(xù)無限制強化農(nóng)戶承包權，而是通過平等保護經(jīng)營權權益的方式，穩(wěn)定新型經(jīng)營主體預期，讓他們能夠放心地對農(nóng)業(yè)進行長期投資。無論在今后的實踐探索還是理論創(chuàng)新中，促進土地資源合理利用，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，應當成為一個總方向。

分權由來

中國30多年來農(nóng)村土地改革的基本主線，是從“兩權分離”向“三權分置”演變。改革的動力，是解決現(xiàn)實問題，處理好農(nóng)民與土地的關系。

所謂“兩權分離”的兩權，分別指土地集體所有權與農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權。從1978年安徽鳳陽小崗村率先實行大包干算起，到1983年底全國農(nóng)村基本核算單位絕大部分實行了包干到戶，在短短幾年間，中國就建立起了統(tǒng)一經(jīng)營與分散經(jīng)營相結合、以家庭承包為主要形式的聯(lián)產(chǎn)承包責任制。在這種制度安排下，農(nóng)用地的集體所有權與農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權開始發(fā)生分離。在實踐中，這種制度安排打破了以往的“大鍋飯”、調(diào)動了農(nóng)戶生產(chǎn)的積極性，保障了其基本生存與發(fā)展權利，較好地兼顧了效率與公平，故在此后近30年的不斷分割過程中，土地承包關系逐步實現(xiàn)了從合同約定向國家賦權的重大轉(zhuǎn)變，土地承包經(jīng)營權也實現(xiàn)了從生產(chǎn)經(jīng)營自主權向用益物權、乃至“準所有權”的重大轉(zhuǎn)變，土地集體所有權與農(nóng)戶承包經(jīng)營權分離的制度框架基本定型。

隨著“三農(nóng)”情況的不斷變化，中國以此為基礎推行“三權分置”改革的迫切性也不斷增加：土地承包經(jīng)營權是承包權和經(jīng)營權的混合體。前者屬于成員權，只有集體成員才有資格擁有，具有社區(qū)封閉性和不可交易性。后者屬于財產(chǎn)權，可通過市場化方式配置給有能力的人，具有開放性和可交易性。在人口不流動、土地不流轉(zhuǎn)的情形下，差異較大的這兩者可相安無事。但隨著農(nóng)村人口結構變化，在越來越多的農(nóng)民要進城務工、留在農(nóng)村的人越來越少的情況下，承包主體與經(jīng)營主體正在逐步分離。承包權與經(jīng)營權繼續(xù)混為一體，既會帶來法理上的困惑和政策上的混亂，也會阻礙中國加速推進土地的流轉(zhuǎn)和集中，阻礙土地適度規(guī)?；?jīng)營。

學界對此曾提出過一系列紓困思路：一是主張“做實集體所有權”，讓集體經(jīng)濟組織成為事實上的土地所有權主體，農(nóng)民承包集體土地要支付費用；二是主張實行“國有永佃”、“國有永包”，土地所有權收歸國家所有，賦予農(nóng)民永久租佃權；三是主張廢除土地集體所有制，將土地所有權交給農(nóng)民，實現(xiàn)所有權與使用權的統(tǒng)一；四是主張對土地承包經(jīng)營權進行再分割，實行所有權、承包權、經(jīng)營權“三權分置”，賦予經(jīng)營權相對獨立的權能。

在此次中央明確提出“三權分置”改革將成為未來中國農(nóng)用地產(chǎn)權制度演變的大趨勢之前，這種思路已獲得了相對較為廣泛的認可：早在上世紀90年代初期，一些專家和基層干部就曾提出“明晰所有權、穩(wěn)定承包權、放活經(jīng)營權”的提法；此外，在吉林、山東等地，為規(guī)避《擔保法》、《物權法》關于土地承包經(jīng)營權不能抵押的法律障礙，近些年來也從土地承包經(jīng)營權中分離出了“國家補貼收益權”、“經(jīng)營收益權”、“使用權”、“流轉(zhuǎn)權”、“流轉(zhuǎn)經(jīng)營權”等，以此辦理銀行質(zhì)押、抵押貸款。

在中央層面，于2001年中央18號文件中，已有意識地使用過“承包地使用權流轉(zhuǎn)”的概念；而在2013年底召開的中央農(nóng)村工作會議則明確提出：順應農(nóng)民保留土地承包權、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權的意愿，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權分為土地承包權和經(jīng)營權，實現(xiàn)兩權分置并行。在此基礎上，2014年初，中央1號文件提出：在落實農(nóng)村土地集體所有權的基礎上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權、放活土地經(jīng)營權，允許承包土地的經(jīng)營權向金融機構抵押融資；同年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》則明確提出：堅持農(nóng)村土地集體所有，實現(xiàn)所有權、承包權、經(jīng)營權三權分置，引導土地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)。抓緊研究探索集體所有權、農(nóng)戶承包權、土地經(jīng)營權在土地流轉(zhuǎn)中的相互權利關系和具體實現(xiàn)形式。

從實踐經(jīng)驗看，“三權分置”將涉及《土地承包法》的修訂，以及如何看待經(jīng)營權等一系列難題，學界目前的爭議仍然不少。例如，很多人就不贊成將經(jīng)營權當作一種新的用益物權，因此前已經(jīng)賦予了承包經(jīng)營權用益物權。從法理上來說，一物兩權是說不通的。如何將農(nóng)村承包土地從兩分法過渡到三分法并相應賦權，也將是未來一段時期內(nèi)“三權分置”改革的重點難點之一。

做實經(jīng)營權

通過“三權分置”，從土地承包經(jīng)營權中分離出相對獨立的土地經(jīng)營權后，勢必要對其權能進行新的考慮和安排，其宗旨是讓獨立的經(jīng)營權體現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的要素功能，并使其在更大的范圍內(nèi)優(yōu)化配置，最終推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

在土地私有制國家，對從農(nóng)用地所有權中分離出來的農(nóng)用地使用權（經(jīng)營權）究竟應賦予其多大權能、如何規(guī)范農(nóng)用地租賃行為，各國做法雖并不完全相同，但有一些共同特征，包括禁止轉(zhuǎn)租，建立農(nóng)用地租金的法定定期調(diào)整制度，賦予承租人享有對農(nóng)用地改良獲得補償?shù)臋嗬?guī)定農(nóng)用地租賃合同的法定最短期限等。

其中，各國都重視的有兩點：首先，限制農(nóng)用地使用權再流轉(zhuǎn)。西方國家的民法普遍不允許使用權人轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓土地；其次，保護租地農(nóng)場主利益。各國鼓勵租地農(nóng)場主的政策主要包括：（1）延長租期，使其有一定的穩(wěn)定感，例如以色列的期限就長達不得少于90年；（2）降低租金。在比利時、荷蘭、法國等國家，租賃價格受國家法律的限制；（3）鄰近有先買權和先佃權。西歐國家都有類似規(guī)定。

對農(nóng)用地的使用權既限制又保護，看似矛盾，實則是為了同一個目標：使租地農(nóng)場主能夠長期穩(wěn)定經(jīng)營。限制農(nóng)用地使用權再流轉(zhuǎn)，意在鼓勵長期經(jīng)營、避免土地投機。強化農(nóng)用地使用權的占有和收益權能，意在穩(wěn)定租地經(jīng)營者的預期、降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的地租成本。綜合來看，界定土地經(jīng)營權的權能邊界雖然沒有一定之規(guī)，但要服務和服從于一國農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策目標。

從上述“三個順應”出發(fā)，中國要在土地承包權與經(jīng)營權之間審慎分割農(nóng)用地的占有、使用、收益、處分權能，既不能引發(fā)承包權利人的不滿，又要體現(xiàn)對經(jīng)營權利人的保護，應需要把握好以下四點：

首先，在占有權方面，應鼓勵簽訂長期流轉(zhuǎn)合同，使經(jīng)營者有穩(wěn)定的預期，調(diào)動其用地養(yǎng)地、增加農(nóng)田基礎設施建設等長期性投入的積極性。

其次，在使用權方面，應支持經(jīng)營者對細碎零亂的耕地進行平整，以利于田間管理和機械化作業(yè)。

再次，應允許承包戶或經(jīng)營者以農(nóng)用地經(jīng)營權進行抵押、擔保、入股，但對經(jīng)營者再次流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權應予以適當限制。其依據(jù)是：土地經(jīng)營權可分為通過家庭承包獲得的經(jīng)營權和通過市場流轉(zhuǎn)獲得的經(jīng)營權。前者應賦予其較大的處分權能，即在轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等權能的基礎上，賦予其抵押、擔保、入股權能。由于這種經(jīng)營權與承包權交織在一起，必須明確被處分的客體是不超過剩余承包期的經(jīng)營權，而非承包權。此外，從承包戶手中獲得經(jīng)營權，不等于獲得了集體經(jīng)濟組織成員資格；而對于通過市場流轉(zhuǎn)獲得的經(jīng)營權，應賦予其相對有限的轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押、擔保等處分權能，且應附加前置條件。例如，目前一些地方開展的土地經(jīng)營權抵押，主要受益的是轉(zhuǎn)入土地較多、資金需求較大的租地經(jīng)營者，為防范經(jīng)營失敗、拖欠土地流轉(zhuǎn)費可能引發(fā)的社會風險，有必要建立土地流轉(zhuǎn)風險保障金制度，并把繳納保障金作為抵押的前置條件。

最后，在收益權方面，應圍繞提高規(guī)模經(jīng)營者的綜合收益，改革農(nóng)業(yè)直接補貼的分配辦法，逐步投向?qū)嶋H務農(nóng)種糧者，鼓勵有條件的地方對土地流轉(zhuǎn)費用進行補貼。

值得提及的是：隨著土地有償流轉(zhuǎn)現(xiàn)象的增多，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地成本概念逐漸清晰，租地經(jīng)營者實際支付的土地租金和承包戶自營土地的機會成本都在上漲。這一方面會造成規(guī)模經(jīng)營的“非糧化”，而伴隨著中國國內(nèi)一系列行業(yè)進入調(diào)整期，農(nóng)村勞動力外出的增速放緩，國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格受國際市場及國內(nèi)補貼政策的改革出現(xiàn)加速波動；另一方面會對規(guī)模經(jīng)營造成一定的影響，出現(xiàn)一部分規(guī)模經(jīng)營主體難以為繼，甚至退出的現(xiàn)象。

對此，相關政策在近期已開始進行調(diào)整。例如，中國正在進行的一系列農(nóng)業(yè)補貼改革，包括目標價格改革試點、玉米收儲制度改革、“三合一”農(nóng)業(yè)支持制度改革等，就改變了以往根據(jù)承包關系發(fā)放的傳統(tǒng)，更改為向?qū)嶋H的生產(chǎn)經(jīng)營者進行補貼。

對此，地方層面的反應速度要快一些，例如在浙江、上海等地，政府就已開始有意識地對地租價格進行引導，或者直接給予補貼。

不管是中央還是地方的政策調(diào)整，都意味著在土地的承包權和經(jīng)營權的利益平衡關系上，不再只是單純地提及放活經(jīng)營權，而是進一步地顧及到經(jīng)營權的權能實質(zhì)。對于那些愿意實實在在進行規(guī)模經(jīng)營、特別是進行糧食規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶，要考慮到他們的難處、考慮到他們的利益。

穩(wěn)定承包權

為進一步合理完善經(jīng)營權權能，除了目前正在進行中的政策調(diào)整與配套，以及給予其足夠的關注和強調(diào)平等保護之外，中國在下一步的農(nóng)村土地改革中，還必須解決的一個核心問題，是如何穩(wěn)定農(nóng)戶的承包權。要想解決流轉(zhuǎn)期限過短帶來的短期行為及處分權能不足等經(jīng)營權難題，均需以長期穩(wěn)定的承包權為基礎。

對此，這次中央出臺的“三權分置”意見也強調(diào)，要嚴格保護農(nóng)戶承包權，任何組織和個人都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農(nóng)戶的土地承包權。在此基礎之上，下一步相關改革應著重注意以下幾點：

首先，起點公平只是相對的。承包權是集體經(jīng)濟組織成員平等擁有的一種成員權。承包期長期化與集體成員不斷變化是矛盾的，但不能根據(jù)成員變化無休止地調(diào)整承包關系。一旦落實“長久不變”，就應當在承包期內(nèi)實行“生不增死不減”，家庭成員共有承包權，承包權是家庭共有產(chǎn)權。

其次，“長久不變”應有具體年限。鑒于承包權不是一種所有權，應有具體年限。為與國有建設用地使用權、集體林地和“四荒地”使用權年限相銜接，建議家庭承包方式的耕地、林地、草地、養(yǎng)殖水面的承包期為70年。70年到期后，家庭全部成員已離開農(nóng)村的承包戶自動喪失成員權和承包權。

第三，鼓勵創(chuàng)新承包權的實現(xiàn)方式。例如，在農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)比重很高、人均土地面積很小的地方，“確權確利不確地”就是一種比較好的承包權實現(xiàn)方式。

第四，賦予承包權有限的處分權能。承包權建立在成員權基礎之上，以集體經(jīng)濟組織成員資格為前提，除可以有償退出即有償退還集體經(jīng)濟組織或有償轉(zhuǎn)讓給本集體其他成員外，承包權不能向外部人員流轉(zhuǎn)交易，也不能抵押、擔保、繼承。

第五，鼓勵探索市場化退出機制。對在70年承包期內(nèi)，舉家外出又沒有勞動力返鄉(xiāng)務農(nóng)的承包戶，在自愿的條件下，引導其有償退出承包權。這一改革目前的緊迫性還不是特別迫切，但是需要探索一系列退出的途徑，例如寧夏的平羅、重慶的梁平、四川的內(nèi)江等地目前正在進行的實踐。但需注意的是，根據(jù)國務院近日印發(fā)的《關于實施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財政政策的通知》，地方政府不得強行要求進城落戶農(nóng)民轉(zhuǎn)讓其在農(nóng)村的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，或?qū)⑵渥鳛檫M城落戶條件，而是要通過健全農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易市場，逐步建立進城落戶農(nóng)民在農(nóng)村的相關權益退出機制，積極引導和優(yōu)先支持進城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓相關權益。

除此之外，我們還需格外注意的一點，是如何處理好現(xiàn)階段的穩(wěn)定承包權與保護經(jīng)營權、土地適度規(guī)?；?jīng)營的關系。在此之前，中國之所以要格外強調(diào)保護土地承包經(jīng)營權，并出臺了土地承包法，與一系列時代背景有關：先是村集體在農(nóng)民負擔較重時通過“反租倒包”侵犯農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權益，后是工商資本與基層組織強迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權。此外，在新型城鎮(zhèn)化還沒有完全落實，農(nóng)民轉(zhuǎn)移進城這條路還沒有完全打通的前提下，承包權的確還有繼續(xù)維持的意義和必要性。

但出于一系列現(xiàn)實的考慮，我們也不應無限制地繼續(xù)提升承包權的產(chǎn)權強度：首先，當前的農(nóng)村土地更多的是一種生產(chǎn)要素，不應繼續(xù)將其當作農(nóng)民生計保障的唯一組成部分。據(jù)相關統(tǒng)計顯示：到2015年時，在全國農(nóng)民的平均收入構成中，真正的種地收入只占了21%，即五分之一左右。農(nóng)民收入的非農(nóng)化趨勢日益明顯，意味著承包地對其生計的保障作用、增收作用都在大幅度下降。

與此同時，中國也正在通過建立低保、新農(nóng)合等體制，將土地承載的保障功能逐步地剝離出來。這一體系保障程度可能仍舊較低、面臨著提高保障標準的難題，但體系已經(jīng)比較健全。因此，若要真的對經(jīng)營權進行平等保護，就應避免繼續(xù)依賴通過地租去增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入及提高保障水平。

其次，很多人認為，為促進承包地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，必須把農(nóng)戶承包權做大做實，方能令承包戶放心地流轉(zhuǎn)土地。事實或許并非如此簡單，根據(jù)日韓等國的經(jīng)驗來看，擁有小塊土地所有權的農(nóng)戶獲準出售或出租土地后，在初期確有一部分農(nóng)戶轉(zhuǎn)出了土地，但大多數(shù)農(nóng)戶并不積極，他們即使就業(yè)和收入高度非農(nóng)化，也寧愿土地撂荒而不愿出租或出售，意在坐等土地升值，結果陷入流不動的僵局。上世紀50年代土改前，中國的“大地主、小佃農(nóng)”體制曾經(jīng)阻礙農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展，在未來一段時期的發(fā)展中，則應避免“小地主（承包戶）、大佃農(nóng)（規(guī)模經(jīng)營戶）”難題，注意避免因承包權的產(chǎn)權強度過大導致的小塊土地分割限制農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的難題。

作者為國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部部長，本刊記者焦建采訪整理，經(jīng)本人審閱，編輯：蘇琦