以法治政府建設為抓手深化行政體制改革

王彩梅

摘 要： 黨的十八屆四中全會《決定》明確提出要“完善行政組織和行政程序法律制度，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化”?！稕Q定》對法制政府建設提出了基本要求，也為進一步深化行政體制改革指明了方向。以法治政府建設為抓手，進一步深化行政體制改革，要深化簡政放權和行政審批制度改革，進一步推進政府職能轉變、推動政府職能法定化；要進一步優(yōu)化政府機構設置，逐步使政府機構職責法定化；完善政府依法行政運行機制，提高政府效能，促進行政體制功效發(fā)揮。

關鍵詞： 法治政府； 抓手； 行政體制改革

中圖分類號： D082 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.04.011

深化行政體制改革是全面深化改革的突破口。黨的十八屆四中全會《決定》明確提出要“加快建設職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公正公開、廉潔高效、守法誠信的法治政府”。[1] 同時，明確提出要“完善行政組織和行政程序法律制度，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化”。[1] 《決定》對法制政府建設提出了基本要求，也為進一步深化行政體制改革指明了方向。一般講，行政體制改革包括三個層面，即：職能層面、組織機構層面和運行層面。行政體制的核心內容是行政權力的劃分和行政職能的配置；行政機構是行政權力和行政職能的載體；運行機制是行政體制的靈魂。行政體制的運轉表現為決策、執(zhí)行、反饋等環(huán)節(jié)連續(xù)不斷的運行活動。以法治政府建設為抓手，進一步深化行政體制改革，重點應做好以下幾個方面的工作。

一、 深化簡政放權和行政審批制度改革，進一步推進政府職能轉變，推動政府職能法定化

政府職能轉變是深化行政體制改革的核心，是全面正確履行政府職能的基礎。簡政放權的核心問題是要“減掉錯裝在政府身上的手”，進一步厘清和理順政府與市場的關系、政府與社會的關系，進一步轉變政府職能。通過向企業(yè)、社會放權，激發(fā)企業(yè)、社會的活力和創(chuàng)造性，切實讓市場在資源配置中起決定性作用。行政審批制度的改革是簡政放權的抓手和關鍵，因為政府職能轉變的關鍵是對行政權力格局的深層次調整與制度設計，是一個帶有全局性、超前性以及深刻性的制度創(chuàng)新問題。新一屆政府上任以來大刀闊斧的簡政放權和行政審批改革，正是以制度重構的方式推動政府職能的轉變，促使政府放松管制，正確履職。兩年多來的實踐證明，通過向市場、向社會、向地方的放權，客觀上優(yōu)化了政府與市場、與社會、與地方的行政權力配置，使行政權力格局進一步趨于合理；通過以放權、限權和控權為內容的改革，促進了政府職能的科學合理配置和正確轉變。因此，要進一步深化簡政放權和行政審批制度改革，進一步推進政府職能在實踐層面的準確定位和進一步轉變。

在全面推進依法治國的新形勢下，應以法治政府建設為抓手進一步推進政府職能的法制化。依法治國是我們基本的治國方略，遵守憲法和法律是政府工作的根本原則。政府職能轉變要堅持“職能法定”原則，依法界定和科學規(guī)范政府職能，防止政府職能改革中的隨意性。在履行政府職能時，要把不斷創(chuàng)新、勇于探索和嚴格依法、依規(guī)辦事結合起來。推進政府職能法定化一是要“堅持法治先導、立法先行，通過立法界定政府職能，明確政府職能的配置”；[2] 要扎實推進權利清單制度，使政府 “法無授權不可為”。同時，要扎實推行負面清單制度，使市場主體“法無禁止即可為”，推動政府與市場主體關系法制化。二是要“通過法律規(guī)范政府履行職能的方式，制約和監(jiān)督行政權力的運行。加強對行政執(zhí)法行為的約束和限制，特別是對自由裁量權過大的行政執(zhí)法機關及其人員，要規(guī)范細化相關執(zhí)法標準，防止權力濫用”。[2]

二、進一步優(yōu)化政府機構設置，依法規(guī)范政府機構職責，逐步使政府機構職責法定化

為了推動和深化社會主義市場經濟的改革，30多年來，我國行政管理體制的改革已進行了7輪，7輪的行政管理體制改革均是以機構改革的方式進行。其中一個突出問題即機構改革缺乏法治基礎，具體表現為政府機構合并及增減的隨意性很大，主要原因在于“沒有以法律的形式（機構改革法、編制法、程序法、崗位定員法）和法的精神來鞏固政府機構改革的成果，而常見的形式是以政府文件的形式來宣示改革的成果，而不是上升到法治的高度。如此，政府機構改革及政府職能轉變就容易流于形式”。[3]

政府機構的設置、職責分工與協調對政府責任的落實具有重要作用。長期以來，我國政府機構在職責方面存在著中央和地方職責同構嚴重，多級政府共同管理的事項過多等問題，導致權力不清，責任不明，效率低下。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，第一次明確界定了中央和地方的職責配置差異，指出“加強中央政府宏觀調控職責和能力，加強地方政府公共服務、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等職責”。[1] 要在理順不同層級政府職能職責權限的基礎上，進一步優(yōu)化政府機構設置并逐步使政府機構職責法定化。為此，（1）進一步厘清和理順政府層級間的職責權限，通過法律手段合理配置政府的事權、財權。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，“推進各級政府事權規(guī)范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度”。[1] 要通過法律手段確定并規(guī)范中央、地方間的權限范圍，強化中央政府宏觀管理、制度設定職責和必要的執(zhí)法權。強化省級政府統籌推進區(qū)域內基本公共服務均等化職責。強化市縣政府執(zhí)行職責。（2）根據中央和地方政府的職責劃分，本著精簡、統一、效能和堅持依法設定政府機構的原則，進一步調整并優(yōu)化政府機構設置。目前。地方各級政府的職責和權限，多在“三定規(guī)定”中明確規(guī)定。而“三定規(guī)定”本身不是法律或行政法規(guī)，而是規(guī)范性文件。從建設法治政府和推進政府機構改革法制化的要求看，要在“三定規(guī)定”基礎上進行相關部門組織立法，對各部門的職責和權限作出界定。（3）扎實推進“責任清單制度”，明確部門職責以及與相關部門的職責邊界、公共服務事項等，使政府部門“法定責任必須為”，推動政府部門職責法定化。

西方發(fā)達國家政府機構改革成功的重要經驗之一就是通過法律確保政府機構改革的順利實施和鞏固。在機構改革的過程中，我們也在不斷學習、吸收、借鑒西方發(fā)達國家政府機構改革的好的經驗?？上驳氖牵?006年11月1日國務院第154次常務會議通過了《公安機關組織管理條例》，這是我國第一部規(guī)范公安機關組織管理的行政法規(guī)，也是我國第一部規(guī)范政府部門職能配置、機構設置和人員編制的行政法規(guī)?！皬慕ㄔO法治政府的意義上講，該條例的出臺，向‘政府職責、機構和編制的法定化目標邁出了有實質意義的一步。” [4]

在全面深化改革的新形勢下，為了減少改革的阻力，增強改革的合法性和權威性，應加強政府機構改革方面的立法，使機構改革于法有據。要盡快制定一部關于地方政府機構改革方面的法律，明確地方政府的專屬職責，明確部門管理職責，分清主次責任。與此同時，按照事權、財權、人權相統一的原則，為地方各級政府履行職責設置必要的權利、相應的責任及與其相匹配的機構，使機構改革工作盡快走上法制化軌道。

三、完善政府依法行政運行機制，提高政府效能，促進行政體制功效發(fā)揮

（一）嚴格貫徹落實依法行政、依法履職

依法行政是對舊的行政管理模式的一場深刻革命，必然要求建立與之相適應的新的行政管理體制。要以編制和執(zhí)行權力清單制度為契機，提高各級干部的依法行政意識，牢固樹立依法行政的理念。2015年3月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》，明確要求“地方各級政府工作部門將行使的各項行政職權及其依據、行使主體、運行流程、對應的責任等，以清單形式明確列示出來，向社會公布，接受社會監(jiān)督”，[5] 權力清單是契合“法治中國”和“治理現代化”理念要求的重大制度創(chuàng)新，是推進法治政府建設的基礎性工程和嚴格依法行政的關鍵舉措，是從源頭上預防濫用權力、預防權力尋租和預防腐敗的重要的制度保障。權力清單制度的建立健全和推行對于加快政府職能轉變、進一步深化行政管理體制改革進而推動經濟體制的改革具有重要意義和作用。

實施清單制度，是進一步推進簡政放權、轉變政府職能的重要舉措。編制權力清單的過程就是進一步轉變職能的過程，執(zhí)行權力清單的過程就是推進依法行政的過程，公開權力清單的過程就是加強社會監(jiān)督的過程，規(guī)范權力清單的過程就是實現便民服務的過程。為此，要以編制和執(zhí)行權力清單為契機，提高各級干部的依法行政意識、牢固樹立“法無授權不可為”的依法行政理念，自覺養(yǎng)成依法辦事的習慣。同時，努力提高干部隊伍法治思維水平和能力。各級干部應帶頭學法、帶頭守法、帶頭用法，努力提高依法行政能力，善于運用法治思維和法制方式解決問題、化解矛盾、推動改革和發(fā)展。

（二）強化行政權力運行的監(jiān)督和問責，嚴格依法盡責

行政權力的行使不僅要與法有據還要依程序行政，要正當作為、嚴格依法盡責。如果說權力清單主要解決的是亂作為的問題，那么責任清單解決的就是不作為、不當作為的問題。要嚴格按照責任清單“法定職責必須為”的原則，明確責任主體，細化和規(guī)范行政裁量權，強化行政權力運行的監(jiān)督和問責。要進一步健全行政權力運行的制約和監(jiān)督體系，強化對行政行為的法律監(jiān)督。同時，強化黨內監(jiān)督、民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督，切實規(guī)范行政權力的運行，堅決遏制腐敗、尋租現象的滋生。要通過深化行政執(zhí)法體制改革，推進綜合執(zhí)法，解決多層、多頭執(zhí)法問題，依法規(guī)范行政執(zhí)法行為，使政府機關和工作人員既依法行政又嚴格以法定程序行政。

（三）健全政府依法行政、科學行政、民主行政的機制，大力提高科學化運作水平

依法行政、科學行政、民主行政是政府依法行政和建設法治政府、服務型政府的基本要求，也是政府運行機制構建、高效行政的基本要求。

政府職能轉變的到位與否、政府組織機構配置的科學與否，最終要體現在行政運行機制的透明、高效與便民上。唯有如此，行政體制才能夠真正成為經濟體制改革的體制保障。

1. 健全完善依法、科學、民主的公共決策機制。地方政府公共決策質量的高低對中央政策的有效貫徹，對當地社會的穩(wěn)定以及經濟文化的發(fā)展產生重要的影響。黨的十八大報告明確指出，“堅持科學決策、民主決策、依法決策，健全決策機制和程序，建立決策問責和糾錯制度”，[6] 當前，建立與社會環(huán)境、經濟發(fā)展相適應的政府依法、科學、民主決策機制，協調各種社會利益關系，切實提高公共決策水平來促進發(fā)展，維護社會穩(wěn)定和諧，形成國家、人民共創(chuàng)和諧社會的強大合力，是擺在各級政府決策者面前一項新的歷史性課題，也是挑戰(zhàn)和衡量政府執(zhí)政能力和公信力的重要標尺。黨的十八屆四中全會《決定》明確指出：“健全依法決策機制。公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確?！盵1]為此，一要創(chuàng)新政府決策組織體系，確保重大決策的公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定組織落實到位。二要健全科學的政府決策程序制度。地方政府在進行行政決策時，既要考慮決策效率，也要嚴格遵從法定決策程序。以決策程序的正當促進決策的科學。三要健全完善政府決策問責制度。要建立健全包括政治問責、行政問責和法律問責的法律法規(guī)體系，把決策者應當承擔的政治責任、法律責任、行政責任密切聯系起來，形成權力與責任、行為實施與行為后果緊密結合的機制，做到有權必有責，權責相統一。

2. 進一步健全完善政府部門間的協調配合機制。協調機制是解決系統內部各子系統和要素之間相互作用、相互聯系、相互制約的原則和方式。習近平總書記指出，要準確、有序和協調推進改革。當前，在“四個全面戰(zhàn)略”推進的新形勢下，在推動符合中國特色社會主義市場經濟深入發(fā)展的體制機制、切實轉變政府職能、讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的新要求下，健全完善、高效、便民、透明的政府運行機制更需要政府部門間的協調配合。為此，各級政府及其部門應強化系統思維，樹立全局觀念，增強部門間協調合作意識；健全相關制度，使政府部門間協調配合機制逐步制度化、規(guī)范化； 同時要注重樹立牽頭部門的權威性，提高協商效果。

3. 提高各級政府組織的執(zhí)行力。政策執(zhí)行部門的執(zhí)行力在很大程度上影響公共政策的有效性。執(zhí)行力是政府工作的生命力，是保證政令暢通、國家政策有效實施的前提，是政府公信力提升的途徑，更是區(qū)域綜合競爭力提高的基礎。地方政府與中央政府的決策職能相比，行政行為更多地體現為執(zhí)行職能。在執(zhí)行的過程中，要強化地方政府社會管理、市場監(jiān)管和公共服務職能的履行。

當前，在“四個全面戰(zhàn)略”推進的新形勢下，各級黨員干部要爭當政治上的“明白人”、行為上的“老實人”、作風上的“干凈人”和生活上的“健康人”，切實杜絕“為官不為”、“廉而不勤”等新的突出問題，加強主動執(zhí)行、依法執(zhí)行意識。同時，要注重機制創(chuàng)新，規(guī)范政策執(zhí)行的制度規(guī)則，優(yōu)化執(zhí)行運作程序，建立靠制度管人管事、靠制度激勵約束的長效機制。通過建立健全現代電子政務系統，優(yōu)化工作流程，及時向社會公開政策內容與執(zhí)行情況，主動接受公眾監(jiān)督，形成政府與公眾互動的良性機制，優(yōu)化執(zhí)行環(huán)境，有效提高政府執(zhí)行力，真正以透明、高效、便民取信于民、服務于民。

參考文獻：

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[2]楊晶.以加快轉變政府職能為核心深化行政[J].行政管理改革，2014，（3）：1.

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[4]李海亮，任進.中央與地方政府機構調整與依法規(guī)范[J].廣東行政學院學報，2009，（2）：10.

[5]中央中共中央辦公廳、國務院辦公廳.關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見[EB/OL].人民網，（2015-03-25）[2015-09-10].http：//politics.people.com.cn/n/2015/0325/c1001-26744385.html.

[6]堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗[EB/OL].新華網，（2012-11-19）[2015-09-10].http：//www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546.htm.

[責任編輯：任山慶；校對：黨 婷]