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    深入推進(jìn)依法行政 加快建設(shè)法治政府

    2016-12-27 11:55:14趙娜
    學(xué)理論·下 2016年11期
    關(guān)鍵詞:法治政府依法行政

    趙娜

    摘 要:黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出了“深入推進(jìn)依法行政,加快建設(shè)法治政府”的明確要求。依法治國是中國共產(chǎn)黨的基本治國方略,而建設(shè)法治政府是依法治國的重要組成部分。本文主要就依法行政和建設(shè)法治政府的意義、困難及對策進(jìn)行了分析。

    關(guān)鍵詞:法治政府;依法行政;十八屆四中全會

    中圖分類號:D630 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號:1002-2589(2016)11-0046-03

    黨的十八屆四中全會提出:法律的生命在于實(shí)施,法律的權(quán)威也在于實(shí)施。法治政府既是法治社會的基礎(chǔ),也是法治國家的關(guān)鍵,重點(diǎn)在于通過確立政府行為的規(guī)范性基礎(chǔ)并運(yùn)用一套公平的規(guī)則設(shè)計(jì)為政府權(quán)力的運(yùn)行提供充分和有效的制約,其核心就是依法行政。建設(shè)法治政府是一項(xiàng)十分緊急的任務(wù),伴隨著改革進(jìn)入深水區(qū),法治政府、法治社會的完善刻不容緩。

    一、為什么要加快建設(shè)法治政府

    (一)建設(shè)法治政府是大勢所趨

    每一個(gè)硬幣都有兩面,依法行使行政權(quán)力可以造福人民,但如果缺乏約束,就會誤國誤民。能把權(quán)力裝進(jìn)制度和法律的“牢籠”,是人類社會共同長期追求的目標(biāo)。使用法律手段調(diào)節(jié)政府行為和社會關(guān)系,是從古至今全世界通用的手段??v觀世界歷史,世界上其他強(qiáng)國,基本上都是走了一條從封建專制、人治到現(xiàn)代法治的道路。從中國歷史來看,早在春秋戰(zhàn)國時(shí)期就有了成文的法典,而到了漢唐時(shí)期,就有比較完備的法典了。新中國成立之后,我國的法治政府建設(shè)有了很大成就,極大地促進(jìn)了社會主義事業(yè)的發(fā)展。當(dāng)前,在全民建成小康社會的關(guān)鍵階段,改革已進(jìn)入深水區(qū),經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài),世界大環(huán)境變幻莫測,改革發(fā)展挑戰(zhàn)多,任務(wù)重,風(fēng)險(xiǎn)大,社會利益結(jié)構(gòu)面臨重大調(diào)整。廣大人民群眾期盼通過法治來保護(hù)自己的合法權(quán)益、維護(hù)社會的公平正義,經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要更公平的市場秩序和良好的競爭環(huán)境。各國歷史的趨勢、當(dāng)前形勢的需要、人民群眾的期待,決定了我國必須深入推進(jìn)依法行政,加快建設(shè)法治政府,為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會穩(wěn)定、全面建成小康社會、實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興做好堅(jiān)實(shí)的保障。

    (二)建設(shè)法治政府是實(shí)施正確宏觀調(diào)控的需要

    隨著宏觀調(diào)控的不斷深入,我們對法治和宏觀調(diào)控關(guān)系的認(rèn)識也在不斷地加深。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出,要依法加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控,加強(qiáng)市場法律制度建設(shè),制定和完善發(fā)展規(guī)劃、投資管理等方面的法律法規(guī),這正是對以前的宏觀調(diào)控和建設(shè)市場經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。科學(xué)的、正確的宏觀調(diào)控首先應(yīng)該符合法律框架,這是我國宏觀調(diào)控越來越成熟的標(biāo)志。

    (三)建設(shè)法治政府是全面深化改革的前提保障

    習(xí)近平同志在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議上闡述了法治與改革的關(guān)系,并強(qiáng)調(diào)指出,全面深化改革需要法治的保障,全面推進(jìn)依法治國同樣也需要深化改革。立法能很好地處理改革與法治的關(guān)系,黨的十八屆四中全會《決定》強(qiáng)調(diào)立法與改革決策要相銜接,做到重大改革有法可依。發(fā)展改革的部門更應(yīng)該要在法治的前提下推進(jìn)改革,在法治的框架內(nèi)規(guī)范改革。

    (四)建設(shè)法治政府是從源頭上治理腐敗的基礎(chǔ)

    黨的十八大以來,中共中央加大了反腐敗的力度,反腐也是我們黨執(zhí)政以來長期堅(jiān)持的一項(xiàng)重要任務(wù)。在反腐倡廉的過程中,我們有過許多探索,而在這些探索中,關(guān)于道德與法律在防治腐敗中哪個(gè)更奏效是一個(gè)爭論最多的話題。不可否認(rèn),道德的力量有時(shí)候是非常強(qiáng)大的,中國自古就有“人之初,性本善”的說法,中國傳統(tǒng)的治國理政的指導(dǎo)思想——儒家思想強(qiáng)調(diào)道德對政治生活的決定作用,堅(jiān)持以道德教化為治國的原則。這表明了儒家的治國基本原則是德治,而非嚴(yán)刑峻法。但是,人性往往是貪婪自私的,人的自制力往往是有限的,僅靠道德的約束,想依靠官員的自律來防腐,結(jié)果往往是不盡人意的。

    從古至今,有過很多關(guān)于人性究竟是善還是惡的探討,但是純粹的理論討論似乎并沒有什么意義。從近些年查處的腐敗案件來看,大多數(shù)腐敗分子起初也是工作兢兢業(yè)業(yè)、廉潔奉公,但是在市場經(jīng)濟(jì)和改革開放的大潮中沒能夠經(jīng)受得住考驗(yàn),在金錢與利益的誘惑下一步步走上了貪污腐敗的不歸路,最終動(dòng)搖了理想信念,為了金錢、利益等放棄了自己的道德原則。所以,僅靠道德的約束,是完全不夠的,必須依靠建設(shè)法治政府,用嚴(yán)格的法律體系與法律條文來震懾和約束權(quán)力機(jī)關(guān)和個(gè)人。

    (五)建設(shè)法治政府是提高政府公信力的內(nèi)在需要

    提高政府公信力是任何一個(gè)國家每一屆政府都要做好的重大任務(wù)之一。從古至今,公信力高的政權(quán),存活時(shí)間往往比較長久,但政權(quán)一旦失去公信力,這個(gè)政權(quán)往往就會很快滅亡。我們黨和政府始終高度重視政府公信力問題,從2006年開始每年的政府工作報(bào)告中都有提高和增強(qiáng)政府公信力的內(nèi)容;黨的十七大報(bào)告,首次把提高政府公信力寫進(jìn)黨的代表大會的報(bào)告中,這標(biāo)志著把提高政府公信力提升到了一個(gè)政治層面;黨的十八大報(bào)告又突出強(qiáng)調(diào)了要增強(qiáng)政府公信力,所有這些都充分體現(xiàn)了黨和政府對提高政府公信力的重視程度。對政府公信力的重視和關(guān)注,既是實(shí)踐對我們各級政府提出的要求,同時(shí)也是為民、務(wù)實(shí)、清廉要求的一個(gè)具體體現(xiàn)。加快建設(shè)法治政府,權(quán)力機(jī)關(guān)和個(gè)人都能按照法定要求運(yùn)作,就能提高政府的公信力,得民心者得天下。

    (六)建設(shè)法治政府是發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的必然要求

    在市場經(jīng)濟(jì)體制下,按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論,市場會出現(xiàn)自身調(diào)節(jié)失靈的現(xiàn)象。而按照凱恩斯的經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)說,當(dāng)市場自身調(diào)節(jié)失靈時(shí),如果出現(xiàn)資源分配不合理等現(xiàn)象,就需要政府發(fā)揮“看得見的手”的作用了。而這時(shí)如果政府缺乏對自己的約束,輕則導(dǎo)致官商勾結(jié),貪污腐敗,行賄受賄,造成不公平競爭;重則導(dǎo)致市場秩序混亂,造成經(jīng)濟(jì)危機(jī)。而一個(gè)法治的政府,就能很好地避免這些問題。首先,法治政府能制定公平的市場經(jīng)濟(jì)法律體系,保證市場經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行。其次,法治政府能夠制定有效合理的符合大環(huán)境的經(jīng)濟(jì)制度,這能保證經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢符合中國國情。再次,法治政府能夠合理地進(jìn)行宏觀調(diào)控,以達(dá)到資源的最優(yōu)配置,使經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率大大提升。最后,法治政府能夠提供必要的公共產(chǎn)品,造福社會。所以,想要大力發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì),就必須建好法治政府,讓市場在法治的框架內(nèi)自由運(yùn)作。

    二、建設(shè)法治政府面臨的困難

    黨的十八屆四中全會審議通過的《決定》提出“各級政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,在法治軌道上開展工作,加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”。黨的十八大報(bào)告中提到,到2020年依法治國基本方略全面落實(shí),法治政府基本建成。但是,在法治政府建設(shè)過程中,還存在許多難點(diǎn),這些難點(diǎn)和問題如果不解決,屆時(shí)實(shí)現(xiàn)基本建成法治政府的目標(biāo),就會非常困難。

    (一)法律法規(guī)體系還不夠健全完善

    我國經(jīng)過三十多年的改革開放,在構(gòu)建社會主義法律體系方面取得了很大成績。據(jù)統(tǒng)計(jì),我國現(xiàn)行有效的法律有242部,行政法規(guī)有900多部,地方性法規(guī)有3 000多部,規(guī)章有30 000多部,規(guī)范性文件不計(jì)其數(shù)。雖然看上去有了這么多部法律法規(guī),但實(shí)際上法律體系依然是不夠完善的,在很多領(lǐng)域,尤其是一些新興的領(lǐng)域,法律空缺嚴(yán)重。而且在現(xiàn)行的這些法律條文中,甚至還有相互沖突的法律法規(guī)。這些現(xiàn)象在許多地方普遍存在,既損害了法律法規(guī)的權(quán)威性、嚴(yán)肅性,也影響和阻礙了法治政府的建設(shè)步伐。

    (二)法治理念還沒有普遍樹立

    有些地方和部門的工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部,沒有按照依法執(zhí)政、依法行政的法治理念行使職權(quán)、履行職務(wù)、開展工作。有些領(lǐng)導(dǎo)干部說起來要依法治國、依法治黨,但實(shí)際做起來,卻依舊我行我素,不按照法律的章程運(yùn)作。如果整個(gè)社會的法治理念沒有普遍樹立起來,要建成法治政府、法治社會、法治國家是非常困難的。

    (三)政府機(jī)構(gòu)改革與法治政府建設(shè)還不適應(yīng)、不配套

    建設(shè)法治政府,首先需要解決的問題是,法治政府由誰建?怎么建?從依法治國總的要求來看,建設(shè)法治政府,必須要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),依靠各級黨委推動(dòng)法治政府建設(shè)。從具體實(shí)施看,還是要靠政府自身的改革、自身的完善來實(shí)現(xiàn)建成法治政府的目標(biāo)。但從目前的現(xiàn)實(shí)情況看,真正靠政府自身把自己建成法治政府難度很大。如果各級政府機(jī)構(gòu)改革不到位、不徹底、不科學(xué),就無法做到與法治政府建設(shè)相適應(yīng)、相配套、相銜接,那么建設(shè)法治政府也就會成為空談。

    (四)監(jiān)督制度和機(jī)制還存在缺陷和不足

    2006年8月27日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十三次會議通過的《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》,明確規(guī)定“各級人民代表大會常務(wù)委員會依據(jù)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定,行使監(jiān)督職權(quán)”,對“一府兩院”進(jìn)行監(jiān)督,“聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項(xiàng)工作報(bào)告,審查和批準(zhǔn)決算,聽取和審議國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報(bào)告,對法律法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行檢查,對規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查,提出詢問和質(zhì)詢,組織特定問題調(diào)查,對撤職案進(jìn)行審議和決定”等,雖然起到了很大的監(jiān)督作用,但這種監(jiān)督作用在實(shí)際工作中卻存在著從上到下、逐級減小的趨勢。特別是直到現(xiàn)在還沒制定一些相配套的法規(guī)文件,如地方人大常委會如何進(jìn)一步加強(qiáng)對地方政府、法院、檢察院的監(jiān)督,如何加強(qiáng)政府和部門內(nèi)部層級行政監(jiān)督等,許多方面還沒有具有可操作性的具體規(guī)定,致使一些方面的監(jiān)督僅僅是流于形式,沒有發(fā)揮真正的監(jiān)督作用。再就是許多監(jiān)督機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)制還不健全、不配套,如各級人大還沒有成立專門的監(jiān)督委員會,各級政府、部門上下級之間和內(nèi)部還沒有專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu),有的即使明確了監(jiān)督機(jī)構(gòu),也因法律依據(jù)不具體、監(jiān)督措施不明確、懲處力度不夠強(qiáng),造成了監(jiān)督無力。對一些新聞媒體監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督還缺少專門的法律、法規(guī)進(jìn)行有效的指導(dǎo)、規(guī)范、保障,也使這些監(jiān)督存在效果不理想的現(xiàn)象。由于缺少相關(guān)的監(jiān)督法律法規(guī)和專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu),有些基層政府、部門和工作人員不依法行政、不按法辦事,甚至違法辦事的行為,無法及時(shí)得到制止、糾正,無法追究違法責(zé)任人相應(yīng)的法律責(zé)任。這種局面如果不從根本上得到解決,到2020年把各級政府都建設(shè)成為法治政府的目標(biāo)就很難實(shí)現(xiàn)。

    以上問題的存在,將直接影響各級法治政府建設(shè)的步伐,影響如期建成各級法治政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此,各級各部門必須認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會精神,嚴(yán)格按照《決定》要求,堅(jiān)持依憲治國、依法執(zhí)政、依法行政,面對法治政府建設(shè)當(dāng)中存在的突出問題,找準(zhǔn)病因,對癥下藥,制定措施,切實(shí)改正,才能爭取早日完成建設(shè)法治政府的宏偉目標(biāo)。

    三、怎樣加快建設(shè)法治政府

    黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》對于“深入推進(jìn)依法行政,加快建設(shè)法治政府”進(jìn)行了全面部署,我們可以從中尋找到具體路徑,從以下幾點(diǎn)進(jìn)行建設(shè)。

    (一)確定政府各部門的職能

    建設(shè)法治政府,首先應(yīng)該對各級政府部門的職責(zé)、職能進(jìn)行確定。那么,政府的職能到底是什么?在黨的十八屆三中全會的基礎(chǔ)上,十八屆四中全會的《決定》對每一級的政府職能都做了更為細(xì)致的規(guī)定?!稕Q定》規(guī)定了中央政府具有制度的制定和宏觀管理的職責(zé),有必要的執(zhí)法權(quán);省一級的政府,具有統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責(zé);市縣級政府具有執(zhí)行的職責(zé)。對此,從中央政府到各級地方政府,都應(yīng)該各盡其責(zé),協(xié)同推進(jìn)法治政府建設(shè)。

    (二)要對組織內(nèi)部的法律制度進(jìn)行完善

    完善行政組織內(nèi)部的法律制度,是加快建設(shè)法治政府的必要任務(wù)之一。黨的十八屆四中全會《決定》提出要完善行政組織法、制定行政程序法,以及制定和完善相關(guān)行政組織法律制度?!稕Q定》還對政府的行為做出了明確的要求:第一,要求行政機(jī)關(guān)法律規(guī)定的職責(zé)務(wù)必完成,法律沒有提到的權(quán)力不能去做。這一要求,是法治的核心觀念,限制了政府的權(quán)力,保護(hù)了人民的權(quán)益。第二,要求行政機(jī)關(guān)不能設(shè)定法外權(quán)利。法外權(quán)利的私自設(shè)定,造成了個(gè)別行政機(jī)關(guān)和個(gè)人謀取違法利益、違法收入的現(xiàn)象。例如“公路三亂”現(xiàn)象。要從根本上解決這些問題,僅靠一些文字性的政策說明,是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,必須要用法律來規(guī)范、來治理、來懲罰。第三,整治為官不為。所謂“在其位,謀其政”,但是黨的十八大以來,在以習(xí)近平總書記為核心的黨中央對腐敗行為堅(jiān)持老虎蒼蠅一起打的形勢下,很多官員都是抱著“不求有功,只求無過”的思想,為官而不為,把解放思想、干事創(chuàng)業(yè)和反腐倡廉、守規(guī)矩對立了起來。認(rèn)為“定規(guī)矩就是不讓去干事”“不干事就會不出事”,為官不為,尸位素餐,在其位不謀其政。對“為官不為”“懶政怠政”的治理,必須要完善政績考核評價(jià)機(jī)制,對為官不為現(xiàn)象予以批評曝光并追究其責(zé)任。第四,制定政府權(quán)力清單。制定政府權(quán)力清單,讓各級政府部門的權(quán)力更加公開、透明,從而接受全社會人民的監(jiān)督,這樣可以提升政府的公信力,讓權(quán)力真正在陽光下行使。目前,這一制度已在全國范圍內(nèi)推行,它是我國政務(wù)公開制度發(fā)展道路上的里程碑。通過完善這些法律制度,真正做到依法執(zhí)政。

    (三)健全依法決策機(jī)制

    在管理學(xué)中,決策是一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)者最重要的職能之一,領(lǐng)導(dǎo)者的決策直接決定著組織的成敗。那么同理,在一個(gè)國家中,政府的決策,直接決定了國家發(fā)展的好與壞。決策是政府實(shí)施行政的第一步,但是,很多地方政府有時(shí)會做出一些錯(cuò)誤的決策,搞一些面子工程等,都是因?yàn)檎臎Q策機(jī)制不夠健全和完善。黨的十八屆四中全會《決定》明確提出要“健全依法決策機(jī)制”,并從以下幾方面進(jìn)行了重點(diǎn)安排:首先,把“公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定”確定為重大行政決策的法定程序。這一程序?yàn)檎疀Q策的正確性提供了很大的保障。其次,推行政府法律顧問制度。政府法律顧問由政府法治部門與社會法律組織構(gòu)成,可以在法律層面上為政府部門的決策提供幫助。最后,建立重大決策責(zé)任追究制和責(zé)任倒查機(jī)制。這項(xiàng)機(jī)制可以把決策者和其做出的決策終生捆綁,即使工作調(diào)動(dòng)、崗位轉(zhuǎn)變,如果之前做出了錯(cuò)誤的決策,也能追究其責(zé)任。

    (四)深化行政執(zhí)法體制改革

    行政執(zhí)法部門是政府機(jī)關(guān)重要的組成部分,同時(shí)也是我國的法律制度實(shí)施的主體之一。近年來,我國的行政執(zhí)法狀況雖然較之前有了很大進(jìn)步,但還是有著諸多不足。而這些不足對政府的公信力等影響惡劣,所以,為了我國2020年基本完成法治政府建設(shè)的宏偉目標(biāo),我國必須深化行政執(zhí)法體制的改革。關(guān)于深化行政執(zhí)法體制改革,黨的十八屆三中全會已經(jīng)提出了明確的要求,四中全會《決定》又在三中全會精神的基礎(chǔ)之上,提出了一些具體的措施。比如在推進(jìn)綜合執(zhí)法方面,要求重點(diǎn)推進(jìn)基層政府綜合執(zhí)法和完善基層政府行政執(zhí)法管理;在行政執(zhí)法制度建設(shè)方面,要求堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。而“嚴(yán)格”“規(guī)范”“公正”“文明”分別是行政執(zhí)法的基本要求、行為準(zhǔn)則、價(jià)值取向和職業(yè)素養(yǎng)。

    (五)強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督

    強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督,保障其依法正確行使,是我們黨治國理政必須解決好的大問題。黨的十八屆四中全會的《決定》對依法治國做出全面部署,提出強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督,并明確了具體要求。比如完善行政監(jiān)督體系、完善政府內(nèi)部監(jiān)督、加強(qiáng)政府內(nèi)部權(quán)力制約、完善糾錯(cuò)問責(zé)機(jī)制、完善審計(jì)制度等。另外,全面推進(jìn)政務(wù)公開,也有利于加強(qiáng)對行政權(quán)力的制約與監(jiān)督。我們要從黨和國家事業(yè)發(fā)展全局和戰(zhàn)略的高度,深刻認(rèn)識強(qiáng)化對行政權(quán)力制約和監(jiān)督的重要性,依法規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行,使行政權(quán)力永遠(yuǎn)體現(xiàn)人民意志,永遠(yuǎn)接受人民監(jiān)督,永遠(yuǎn)為人民服務(wù)。

    總之,建設(shè)法治政府,首先要從政府自身做起,要制定明確的法律界限,這一界限要規(guī)定政府可以做什么,也要界定政府不能做什么。政府的一切行為都要公開、透明、可被監(jiān)督,要主動(dòng)給社會和媒體等監(jiān)督自己的機(jī)會,把決策和權(quán)力公之于眾,并且一切行為都在法定的框架內(nèi)完成。

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    ——湖南省工局2016年工作掠影
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