深入推進(jìn)依法行政 加快建設(shè)法治政府

趙娜

摘 要：黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出了“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”的明確要求。依法治國是中國共產(chǎn)黨的基本治國方略，而建設(shè)法治政府是依法治國的重要組成部分。本文主要就依法行政和建設(shè)法治政府的意義、困難及對策進(jìn)行了分析。

關(guān)鍵詞：法治政府；依法行政；十八屆四中全會

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）11-0046-03

黨的十八屆四中全會提出：法律的生命在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。法治政府既是法治社會的基礎(chǔ)，也是法治國家的關(guān)鍵，重點(diǎn)在于通過確立政府行為的規(guī)范性基礎(chǔ)并運(yùn)用一套公平的規(guī)則設(shè)計(jì)為政府權(quán)力的運(yùn)行提供充分和有效的制約，其核心就是依法行政。建設(shè)法治政府是一項(xiàng)十分緊急的任務(wù)，伴隨著改革進(jìn)入深水區(qū)，法治政府、法治社會的完善刻不容緩。

一、為什么要加快建設(shè)法治政府

（一）建設(shè)法治政府是大勢所趨

每一個(gè)硬幣都有兩面，依法行使行政權(quán)力可以造福人民，但如果缺乏約束，就會誤國誤民。能把權(quán)力裝進(jìn)制度和法律的“牢籠”，是人類社會共同長期追求的目標(biāo)。使用法律手段調(diào)節(jié)政府行為和社會關(guān)系，是從古至今全世界通用的手段?？v觀世界歷史，世界上其他強(qiáng)國，基本上都是走了一條從封建專制、人治到現(xiàn)代法治的道路。從中國歷史來看，早在春秋戰(zhàn)國時(shí)期就有了成文的法典，而到了漢唐時(shí)期，就有比較完備的法典了。新中國成立之后，我國的法治政府建設(shè)有了很大成就，極大地促進(jìn)了社會主義事業(yè)的發(fā)展。當(dāng)前，在全民建成小康社會的關(guān)鍵階段，改革已進(jìn)入深水區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)，世界大環(huán)境變幻莫測，改革發(fā)展挑戰(zhàn)多，任務(wù)重，風(fēng)險(xiǎn)大，社會利益結(jié)構(gòu)面臨重大調(diào)整。廣大人民群眾期盼通過法治來保護(hù)自己的合法權(quán)益、維護(hù)社會的公平正義，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要更公平的市場秩序和良好的競爭環(huán)境。各國歷史的趨勢、當(dāng)前形勢的需要、人民群眾的期待，決定了我國必須深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會穩(wěn)定、全面建成小康社會、實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興做好堅(jiān)實(shí)的保障。

（二）建設(shè)法治政府是實(shí)施正確宏觀調(diào)控的需要

隨著宏觀調(diào)控的不斷深入，我們對法治和宏觀調(diào)控關(guān)系的認(rèn)識也在不斷地加深。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，要依法加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，加強(qiáng)市場法律制度建設(shè)，制定和完善發(fā)展規(guī)劃、投資管理等方面的法律法規(guī)，這正是對以前的宏觀調(diào)控和建設(shè)市場經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。科學(xué)的、正確的宏觀調(diào)控首先應(yīng)該符合法律框架，這是我國宏觀調(diào)控越來越成熟的標(biāo)志。

（三）建設(shè)法治政府是全面深化改革的前提保障

習(xí)近平同志在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議上闡述了法治與改革的關(guān)系，并強(qiáng)調(diào)指出，全面深化改革需要法治的保障，全面推進(jìn)依法治國同樣也需要深化改革。立法能很好地處理改革與法治的關(guān)系，黨的十八屆四中全會《決定》強(qiáng)調(diào)立法與改革決策要相銜接，做到重大改革有法可依。發(fā)展改革的部門更應(yīng)該要在法治的前提下推進(jìn)改革，在法治的框架內(nèi)規(guī)范改革。

（四）建設(shè)法治政府是從源頭上治理腐敗的基礎(chǔ)

黨的十八大以來，中共中央加大了反腐敗的力度，反腐也是我們黨執(zhí)政以來長期堅(jiān)持的一項(xiàng)重要任務(wù)。在反腐倡廉的過程中，我們有過許多探索，而在這些探索中，關(guān)于道德與法律在防治腐敗中哪個(gè)更奏效是一個(gè)爭論最多的話題。不可否認(rèn)，道德的力量有時(shí)候是非常強(qiáng)大的，中國自古就有“人之初，性本善”的說法，中國傳統(tǒng)的治國理政的指導(dǎo)思想——儒家思想強(qiáng)調(diào)道德對政治生活的決定作用，堅(jiān)持以道德教化為治國的原則。這表明了儒家的治國基本原則是德治，而非嚴(yán)刑峻法。但是，人性往往是貪婪自私的，人的自制力往往是有限的，僅靠道德的約束，想依靠官員的自律來防腐，結(jié)果往往是不盡人意的。

從古至今，有過很多關(guān)于人性究竟是善還是惡的探討，但是純粹的理論討論似乎并沒有什么意義。從近些年查處的腐敗案件來看，大多數(shù)腐敗分子起初也是工作兢兢業(yè)業(yè)、廉潔奉公，但是在市場經(jīng)濟(jì)和改革開放的大潮中沒能夠經(jīng)受得住考驗(yàn)，在金錢與利益的誘惑下一步步走上了貪污腐敗的不歸路，最終動(dòng)搖了理想信念，為了金錢、利益等放棄了自己的道德原則。所以，僅靠道德的約束，是完全不夠的，必須依靠建設(shè)法治政府，用嚴(yán)格的法律體系與法律條文來震懾和約束權(quán)力機(jī)關(guān)和個(gè)人。

（五）建設(shè)法治政府是提高政府公信力的內(nèi)在需要

提高政府公信力是任何一個(gè)國家每一屆政府都要做好的重大任務(wù)之一。從古至今，公信力高的政權(quán)，存活時(shí)間往往比較長久，但政權(quán)一旦失去公信力，這個(gè)政權(quán)往往就會很快滅亡。我們黨和政府始終高度重視政府公信力問題，從2006年開始每年的政府工作報(bào)告中都有提高和增強(qiáng)政府公信力的內(nèi)容；黨的十七大報(bào)告，首次把提高政府公信力寫進(jìn)黨的代表大會的報(bào)告中，這標(biāo)志著把提高政府公信力提升到了一個(gè)政治層面；黨的十八大報(bào)告又突出強(qiáng)調(diào)了要增強(qiáng)政府公信力，所有這些都充分體現(xiàn)了黨和政府對提高政府公信力的重視程度。對政府公信力的重視和關(guān)注，既是實(shí)踐對我們各級政府提出的要求，同時(shí)也是為民、務(wù)實(shí)、清廉要求的一個(gè)具體體現(xiàn)。加快建設(shè)法治政府，權(quán)力機(jī)關(guān)和個(gè)人都能按照法定要求運(yùn)作，就能提高政府的公信力，得民心者得天下。

（六）建設(shè)法治政府是發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的必然要求

在市場經(jīng)濟(jì)體制下，按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，市場會出現(xiàn)自身調(diào)節(jié)失靈的現(xiàn)象。而按照凱恩斯的經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)說，當(dāng)市場自身調(diào)節(jié)失靈時(shí)，如果出現(xiàn)資源分配不合理等現(xiàn)象，就需要政府發(fā)揮“看得見的手”的作用了。而這時(shí)如果政府缺乏對自己的約束，輕則導(dǎo)致官商勾結(jié)，貪污腐敗，行賄受賄，造成不公平競爭；重則導(dǎo)致市場秩序混亂，造成經(jīng)濟(jì)危機(jī)。而一個(gè)法治的政府，就能很好地避免這些問題。首先，法治政府能制定公平的市場經(jīng)濟(jì)法律體系，保證市場經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行。其次，法治政府能夠制定有效合理的符合大環(huán)境的經(jīng)濟(jì)制度，這能保證經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢符合中國國情。再次，法治政府能夠合理地進(jìn)行宏觀調(diào)控，以達(dá)到資源的最優(yōu)配置，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率大大提升。最后，法治政府能夠提供必要的公共產(chǎn)品，造福社會。所以，想要大力發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)，就必須建好法治政府，讓市場在法治的框架內(nèi)自由運(yùn)作。

二、建設(shè)法治政府面臨的困難

黨的十八屆四中全會審議通過的《決定》提出“各級政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在法治軌道上開展工作，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”。黨的十八大報(bào)告中提到，到2020年依法治國基本方略全面落實(shí)，法治政府基本建成。但是，在法治政府建設(shè)過程中，還存在許多難點(diǎn)，這些難點(diǎn)和問題如果不解決，屆時(shí)實(shí)現(xiàn)基本建成法治政府的目標(biāo)，就會非常困難。

（一）法律法規(guī)體系還不夠健全完善

我國經(jīng)過三十多年的改革開放，在構(gòu)建社會主義法律體系方面取得了很大成績。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國現(xiàn)行有效的法律有242部，行政法規(guī)有900多部，地方性法規(guī)有3 000多部，規(guī)章有30 000多部，規(guī)范性文件不計(jì)其數(shù)。雖然看上去有了這么多部法律法規(guī)，但實(shí)際上法律體系依然是不夠完善的，在很多領(lǐng)域，尤其是一些新興的領(lǐng)域，法律空缺嚴(yán)重。而且在現(xiàn)行的這些法律條文中，甚至還有相互沖突的法律法規(guī)。這些現(xiàn)象在許多地方普遍存在，既損害了法律法規(guī)的權(quán)威性、嚴(yán)肅性，也影響和阻礙了法治政府的建設(shè)步伐。

（二）法治理念還沒有普遍樹立

有些地方和部門的工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，沒有按照依法執(zhí)政、依法行政的法治理念行使職權(quán)、履行職務(wù)、開展工作。有些領(lǐng)導(dǎo)干部說起來要依法治國、依法治黨，但實(shí)際做起來，卻依舊我行我素，不按照法律的章程運(yùn)作。如果整個(gè)社會的法治理念沒有普遍樹立起來，要建成法治政府、法治社會、法治國家是非常困難的。

（三）政府機(jī)構(gòu)改革與法治政府建設(shè)還不適應(yīng)、不配套

建設(shè)法治政府，首先需要解決的問題是，法治政府由誰建？怎么建？從依法治國總的要求來看，建設(shè)法治政府，必須要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，依靠各級黨委推動(dòng)法治政府建設(shè)。從具體實(shí)施看，還是要靠政府自身的改革、自身的完善來實(shí)現(xiàn)建成法治政府的目標(biāo)。但從目前的現(xiàn)實(shí)情況看，真正靠政府自身把自己建成法治政府難度很大。如果各級政府機(jī)構(gòu)改革不到位、不徹底、不科學(xué)，就無法做到與法治政府建設(shè)相適應(yīng)、相配套、相銜接，那么建設(shè)法治政府也就會成為空談。

（四）監(jiān)督制度和機(jī)制還存在缺陷和不足

2006年8月27日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十三次會議通過的《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》，明確規(guī)定“各級人民代表大會常務(wù)委員會依據(jù)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，行使監(jiān)督職權(quán)”，對“一府兩院”進(jìn)行監(jiān)督，“聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項(xiàng)工作報(bào)告，審查和批準(zhǔn)決算，聽取和審議國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報(bào)告，對法律法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行檢查，對規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，提出詢問和質(zhì)詢，組織特定問題調(diào)查，對撤職案進(jìn)行審議和決定”等，雖然起到了很大的監(jiān)督作用，但這種監(jiān)督作用在實(shí)際工作中卻存在著從上到下、逐級減小的趨勢。特別是直到現(xiàn)在還沒制定一些相配套的法規(guī)文件，如地方人大常委會如何進(jìn)一步加強(qiáng)對地方政府、法院、檢察院的監(jiān)督，如何加強(qiáng)政府和部門內(nèi)部層級行政監(jiān)督等，許多方面還沒有具有可操作性的具體規(guī)定，致使一些方面的監(jiān)督僅僅是流于形式，沒有發(fā)揮真正的監(jiān)督作用。再就是許多監(jiān)督機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)制還不健全、不配套，如各級人大還沒有成立專門的監(jiān)督委員會，各級政府、部門上下級之間和內(nèi)部還沒有專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，有的即使明確了監(jiān)督機(jī)構(gòu)，也因法律依據(jù)不具體、監(jiān)督措施不明確、懲處力度不夠強(qiáng)，造成了監(jiān)督無力。對一些新聞媒體監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督還缺少專門的法律、法規(guī)進(jìn)行有效的指導(dǎo)、規(guī)范、保障，也使這些監(jiān)督存在效果不理想的現(xiàn)象。由于缺少相關(guān)的監(jiān)督法律法規(guī)和專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，有些基層政府、部門和工作人員不依法行政、不按法辦事，甚至違法辦事的行為，無法及時(shí)得到制止、糾正，無法追究違法責(zé)任人相應(yīng)的法律責(zé)任。這種局面如果不從根本上得到解決，到2020年把各級政府都建設(shè)成為法治政府的目標(biāo)就很難實(shí)現(xiàn)。

以上問題的存在，將直接影響各級法治政府建設(shè)的步伐，影響如期建成各級法治政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，各級各部門必須認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會精神，嚴(yán)格按照《決定》要求，堅(jiān)持依憲治國、依法執(zhí)政、依法行政，面對法治政府建設(shè)當(dāng)中存在的突出問題，找準(zhǔn)病因，對癥下藥，制定措施，切實(shí)改正，才能爭取早日完成建設(shè)法治政府的宏偉目標(biāo)。

三、怎樣加快建設(shè)法治政府

黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》對于“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”進(jìn)行了全面部署，我們可以從中尋找到具體路徑，從以下幾點(diǎn)進(jìn)行建設(shè)。

（一）確定政府各部門的職能

建設(shè)法治政府，首先應(yīng)該對各級政府部門的職責(zé)、職能進(jìn)行確定。那么，政府的職能到底是什么？在黨的十八屆三中全會的基礎(chǔ)上，十八屆四中全會的《決定》對每一級的政府職能都做了更為細(xì)致的規(guī)定?！稕Q定》規(guī)定了中央政府具有制度的制定和宏觀管理的職責(zé)，有必要的執(zhí)法權(quán)；省一級的政府，具有統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責(zé)；市縣級政府具有執(zhí)行的職責(zé)。對此，從中央政府到各級地方政府，都應(yīng)該各盡其責(zé)，協(xié)同推進(jìn)法治政府建設(shè)。

（二）要對組織內(nèi)部的法律制度進(jìn)行完善

完善行政組織內(nèi)部的法律制度，是加快建設(shè)法治政府的必要任務(wù)之一。黨的十八屆四中全會《決定》提出要完善行政組織法、制定行政程序法，以及制定和完善相關(guān)行政組織法律制度?！稕Q定》還對政府的行為做出了明確的要求：第一，要求行政機(jī)關(guān)法律規(guī)定的職責(zé)務(wù)必完成，法律沒有提到的權(quán)力不能去做。這一要求，是法治的核心觀念，限制了政府的權(quán)力，保護(hù)了人民的權(quán)益。第二，要求行政機(jī)關(guān)不能設(shè)定法外權(quán)利。法外權(quán)利的私自設(shè)定，造成了個(gè)別行政機(jī)關(guān)和個(gè)人謀取違法利益、違法收入的現(xiàn)象。例如“公路三亂”現(xiàn)象。要從根本上解決這些問題，僅靠一些文字性的政策說明，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須要用法律來規(guī)范、來治理、來懲罰。第三，整治為官不為。所謂“在其位，謀其政”，但是黨的十八大以來，在以習(xí)近平總書記為核心的黨中央對腐敗行為堅(jiān)持老虎蒼蠅一起打的形勢下，很多官員都是抱著“不求有功，只求無過”的思想，為官而不為，把解放思想、干事創(chuàng)業(yè)和反腐倡廉、守規(guī)矩對立了起來。認(rèn)為“定規(guī)矩就是不讓去干事”“不干事就會不出事”，為官不為，尸位素餐，在其位不謀其政。對“為官不為”“懶政怠政”的治理，必須要完善政績考核評價(jià)機(jī)制，對為官不為現(xiàn)象予以批評曝光并追究其責(zé)任。第四，制定政府權(quán)力清單。制定政府權(quán)力清單，讓各級政府部門的權(quán)力更加公開、透明，從而接受全社會人民的監(jiān)督，這樣可以提升政府的公信力，讓權(quán)力真正在陽光下行使。目前，這一制度已在全國范圍內(nèi)推行，它是我國政務(wù)公開制度發(fā)展道路上的里程碑。通過完善這些法律制度，真正做到依法執(zhí)政。

（三）健全依法決策機(jī)制

在管理學(xué)中，決策是一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)者最重要的職能之一，領(lǐng)導(dǎo)者的決策直接決定著組織的成敗。那么同理，在一個(gè)國家中，政府的決策，直接決定了國家發(fā)展的好與壞。決策是政府實(shí)施行政的第一步，但是，很多地方政府有時(shí)會做出一些錯(cuò)誤的決策，搞一些面子工程等，都是因?yàn)檎臎Q策機(jī)制不夠健全和完善。黨的十八屆四中全會《決定》明確提出要“健全依法決策機(jī)制”，并從以下幾方面進(jìn)行了重點(diǎn)安排：首先，把“公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定”確定為重大行政決策的法定程序。這一程序?yàn)檎疀Q策的正確性提供了很大的保障。其次，推行政府法律顧問制度。政府法律顧問由政府法治部門與社會法律組織構(gòu)成，可以在法律層面上為政府部門的決策提供幫助。最后，建立重大決策責(zé)任追究制和責(zé)任倒查機(jī)制。這項(xiàng)機(jī)制可以把決策者和其做出的決策終生捆綁，即使工作調(diào)動(dòng)、崗位轉(zhuǎn)變，如果之前做出了錯(cuò)誤的決策，也能追究其責(zé)任。

（四）深化行政執(zhí)法體制改革

行政執(zhí)法部門是政府機(jī)關(guān)重要的組成部分，同時(shí)也是我國的法律制度實(shí)施的主體之一。近年來，我國的行政執(zhí)法狀況雖然較之前有了很大進(jìn)步，但還是有著諸多不足。而這些不足對政府的公信力等影響惡劣，所以，為了我國2020年基本完成法治政府建設(shè)的宏偉目標(biāo)，我國必須深化行政執(zhí)法體制的改革。關(guān)于深化行政執(zhí)法體制改革，黨的十八屆三中全會已經(jīng)提出了明確的要求，四中全會《決定》又在三中全會精神的基礎(chǔ)之上，提出了一些具體的措施。比如在推進(jìn)綜合執(zhí)法方面，要求重點(diǎn)推進(jìn)基層政府綜合執(zhí)法和完善基層政府行政執(zhí)法管理；在行政執(zhí)法制度建設(shè)方面，要求堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。而“嚴(yán)格”“規(guī)范”“公正”“文明”分別是行政執(zhí)法的基本要求、行為準(zhǔn)則、價(jià)值取向和職業(yè)素養(yǎng)。

（五）強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督

強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，保障其依法正確行使，是我們黨治國理政必須解決好的大問題。黨的十八屆四中全會的《決定》對依法治國做出全面部署，提出強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，并明確了具體要求。比如完善行政監(jiān)督體系、完善政府內(nèi)部監(jiān)督、加強(qiáng)政府內(nèi)部權(quán)力制約、完善糾錯(cuò)問責(zé)機(jī)制、完善審計(jì)制度等。另外，全面推進(jìn)政務(wù)公開，也有利于加強(qiáng)對行政權(quán)力的制約與監(jiān)督。我們要從黨和國家事業(yè)發(fā)展全局和戰(zhàn)略的高度，深刻認(rèn)識強(qiáng)化對行政權(quán)力制約和監(jiān)督的重要性，依法規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行，使行政權(quán)力永遠(yuǎn)體現(xiàn)人民意志，永遠(yuǎn)接受人民監(jiān)督，永遠(yuǎn)為人民服務(wù)。

總之，建設(shè)法治政府，首先要從政府自身做起，要制定明確的法律界限，這一界限要規(guī)定政府可以做什么，也要界定政府不能做什么。政府的一切行為都要公開、透明、可被監(jiān)督，要主動(dòng)給社會和媒體等監(jiān)督自己的機(jī)會，把決策和權(quán)力公之于眾，并且一切行為都在法定的框架內(nèi)完成。

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