淺析如何建立稅務(wù)法治建設(shè)評(píng)估體系

顧明月　由文強(qiáng)

摘 要：法治政府的提出和觀念的深入人心，要求對(duì)法治政府進(jìn)行具體的落實(shí)政策。法治建設(shè)評(píng)估體系的提出和建立使法治這一上階層概念可以進(jìn)行量化評(píng)估，加強(qiáng)了對(duì)政府各部門法治建設(shè)的監(jiān)督和具體落實(shí)。在對(duì)法治政府和部門法治建設(shè)有了深刻的分析以后，筆者試圖提出某些觀點(diǎn)有助于稅務(wù)法治建設(shè)評(píng)估。

關(guān)鍵詞：稅務(wù)總局；法治政府；法治建設(shè)評(píng)估體系

一、各地區(qū)法治建設(shè)體系之借鑒

在對(duì)法治建設(shè)評(píng)估體系的研究中不難發(fā)現(xiàn)，法治政府成了當(dāng)前政府關(guān)注的首要問題，各個(gè)地區(qū)和部門也進(jìn)行了探索。通過對(duì)各個(gè)地區(qū)法治建設(shè)評(píng)估體系的研究不難發(fā)現(xiàn)，其實(shí)踐中存在的問題是顯而易見的。

（一）考核內(nèi)容之任務(wù)艱巨。法治工商建設(shè)評(píng)估體系中，具體指標(biāo)較為詳細(xì)，其中許多關(guān)于具體措施的考核。一方面考核是法治建設(shè)評(píng)估體系的必備良藥，但是另一方面考核不是唯一的良藥。在法治工商中，對(duì)考核的內(nèi)容豐富，但是考核的內(nèi)容過多，不能使資源得到有效的配置。并且考核內(nèi)容有重復(fù)的地方，加重了考核的任務(wù)。

（二）相關(guān)制度之缺乏完善。制度的完善是實(shí)現(xiàn)法治的基礎(chǔ)，在制度不完善的情況下，法治建設(shè)評(píng)估從根本上說就是形式的過場(chǎng)。在法治建設(shè)評(píng)估體系中首先要保證的是制度的完善，制度是硬件，制度的落實(shí)是軟件。軟硬兼施是解決一個(gè)問題最全面的政策，對(duì)于法治政府建設(shè)，我們要盡心盡力。利用最全面最具有價(jià)值的方法去解決所要面對(duì)的問題，法治政府建設(shè)評(píng)估體系是個(gè)需要技術(shù)性和知識(shí)性去解決的問題，因此實(shí)行“軟硬兼施”是必然之路。

（三）評(píng)價(jià)指標(biāo)之流于形式。法治工商中，設(shè)立的具體評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)量較多。但是很多評(píng)價(jià)指標(biāo)流于形式，沒有真正把握住法治政府的核心思想。在指標(biāo)的建立和設(shè)立中，我們要牢牢把握指導(dǎo)思想和總體原則。這是設(shè)立指標(biāo)的根本指導(dǎo)思想，過于形式化的指標(biāo)一方面浪費(fèi)了資源，另一方面使得結(jié)果流于形式，使得結(jié)果失去公正有效性，亦不能使法治評(píng)價(jià)發(fā)揮真正的作用。

（四）評(píng)價(jià)結(jié)果之無處使用。對(duì)于法治建設(shè)評(píng)估的結(jié)果，各個(gè)地區(qū)和政府部門還沒有落實(shí)其具體的作用。僅僅是當(dāng)作一個(gè)對(duì)法治發(fā)展?fàn)顩r的評(píng)析，評(píng)價(jià)之后便沒有下文。評(píng)估體系建立的最終目標(biāo)不是為了對(duì)法治狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)，而是通過對(duì)法治發(fā)展?fàn)顩r的評(píng)價(jià)分析中尋找出更加有利于法治建設(shè)的路徑。對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的有效利用是法治建設(shè)評(píng)價(jià)體系建立的初衷，結(jié)果是對(duì)過程的肯定。結(jié)果是手段，過程是目的。通過對(duì)結(jié)果的分析，清晰透徹的了解在法治政府這條軌道上經(jīng)歷的過程。前人的經(jīng)驗(yàn)是后人前進(jìn)的有利指導(dǎo)，這就是結(jié)果有效利用存在的最重要的意義。

二、稅務(wù)總局法治建設(shè)評(píng)估體系之我見

法治政府建設(shè)是當(dāng)前依法治國的主要任務(wù)，在對(duì)法治工商的分析研究之后，筆者試圖建立稅務(wù)法治建設(shè)評(píng)估體系。對(duì)于稅務(wù)法治的建設(shè)評(píng)估體系建立，筆者結(jié)合對(duì)法治工商的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的借鑒以及對(duì)法治政府的了解之后，提出以下幾點(diǎn)建議和對(duì)策：

（一）以指導(dǎo)意見為基礎(chǔ)的評(píng)估體系建立。筆者以為既然是對(duì)稅務(wù)總局依法行政結(jié)果的檢驗(yàn)，就必然要以其原先的指導(dǎo)思想和原則為基礎(chǔ)。在國務(wù)院印發(fā)的關(guān)于稅務(wù)總局全面推行依法行政的指導(dǎo)意見當(dāng)中，確定了稅收治理的總體要求：從稅收工作實(shí)際出發(fā)，嚴(yán)格依法行政，堅(jiān)持依法決策、規(guī)范執(zhí)行、嚴(yán)密監(jiān)督共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治化、規(guī)范化、信息化一體建設(shè)，以約束權(quán)力、保護(hù)權(quán)利為重點(diǎn)，抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)關(guān)鍵，創(chuàng)新體制機(jī)制，改進(jìn)方式方法，最大限度便利納稅人、最大限度便利納稅人、最大限度規(guī)范稅務(wù)人，加強(qiáng)稅法遵從和稅收共治，推進(jìn)稅收法治化，促進(jìn)稅收現(xiàn)代化。①指導(dǎo)意見中強(qiáng)調(diào)了全面依法行政的具體要求，筆者建議以具體要求為一級(jí)指標(biāo)，二級(jí)指標(biāo)可以以小要求為基礎(chǔ)設(shè)立。

（二）分清主次，加強(qiáng)具體措施，剔除流于形式的指標(biāo)。思想和行動(dòng)并不是總是一致的，各級(jí)部門承接著法治的思想，這一點(diǎn)是毫無疑問的。但是對(duì)于思想的承接行動(dòng)和落實(shí)是否深刻，還是很難確定的。以稅收法治的指導(dǎo)意見為例，依法履行職能，保障納稅人的權(quán)利是重點(diǎn)。對(duì)于指標(biāo)的設(shè)立，要加大具體指標(biāo)的百分比；減少次要指標(biāo)的百分比或者剔除流于形式的指標(biāo)。指標(biāo)是檢驗(yàn)法治建設(shè)成果的指標(biāo)，不能為了檢驗(yàn)而檢驗(yàn)，而是為了法治進(jìn)程、法治目標(biāo)而做出有效的措施。法治不僅強(qiáng)調(diào)依照法律來行使職責(zé)，并且強(qiáng)調(diào)資源的有效利用。在制度的建立過程中，對(duì)數(shù)據(jù)信息的合理科學(xué)的加工是必要的，是實(shí)現(xiàn)措施具有針對(duì)性，指標(biāo)具有實(shí)質(zhì)性的有效基礎(chǔ)。

（三）建立浮動(dòng)型指標(biāo)百分比。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，硬件設(shè)置配套不完善，因而各個(gè)地區(qū)的法治發(fā)展?fàn)顩r不均衡。因此對(duì)于各個(gè)地區(qū)的法治發(fā)展?fàn)顩r當(dāng)然不能要求一致，但是法治評(píng)估報(bào)告僅僅是對(duì)各個(gè)地區(qū)法治發(fā)展做了一個(gè)排名。當(dāng)前法治建設(shè)只是關(guān)注了結(jié)果，卻沒有關(guān)注這個(gè)過程。評(píng)估報(bào)告似乎是在沒有看到別人的努力的時(shí)候就給予了別人結(jié)果上的否定。對(duì)結(jié)果的過于重視必然忽略了這一不當(dāng)措施帶來的不良后果。對(duì)此，筆者提出建立浮動(dòng)型指標(biāo)體系，根據(jù)各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同和配套設(shè)施不完善的情況，自由的選擇具體指標(biāo)所占的百分比。稅務(wù)總局在設(shè)立法治建設(shè)評(píng)估體系時(shí)，對(duì)于各個(gè)層級(jí)的指標(biāo)和各個(gè)具體的指標(biāo)的百分比范圍做一個(gè)劃分，以便于下級(jí)各個(gè)地區(qū)可以自由選擇。各個(gè)下級(jí)地區(qū)即根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和配套設(shè)施狀況進(jìn)行一個(gè)自由的比例配比，從而緩解不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同帶來的弊端。

（四）采用固定檢查與不固定檢查結(jié)合。對(duì)于評(píng)估體系數(shù)據(jù)的采集往往采用的是下級(jí)定期報(bào)告或者是上級(jí)定期檢查，這種固定的模式不能根本解決各個(gè)部門對(duì)于結(jié)果的過度而采取的不當(dāng)形式。因此為了確保結(jié)果的真實(shí)性，對(duì)數(shù)據(jù)信息的采取應(yīng)當(dāng)采用固定和不固定的模式結(jié)合，也就是所謂的不定期檢查。不定期的到訪能夠有效的使數(shù)據(jù)信息來源真實(shí)可靠，數(shù)據(jù)是評(píng)估的基礎(chǔ)和最根本的依靠。只有真實(shí)有效的數(shù)據(jù)信息才能保證結(jié)果的公平公正，才能最透徹的觀察到法治建設(shè)的每個(gè)過程。過程是法治的重點(diǎn)，結(jié)果是對(duì)過程的評(píng)價(jià)。固定檢查和不固定檢查方式的結(jié)合一方面解決了數(shù)據(jù)信息的全面和真實(shí)問題，另一方面也促進(jìn)了各個(gè)部門時(shí)刻緊張對(duì)法治建設(shè)投入百分百的精力，防止他們懶惰的心理滋生。

（五）發(fā)揮評(píng)價(jià)結(jié)果的有效使用。評(píng)價(jià)體系的建立完善的結(jié)果是為了對(duì)法治建設(shè)狀況進(jìn)行一個(gè)公平公正的評(píng)價(jià)，從而確定當(dāng)前中國社會(huì)的法治狀況。2015年，中國法治狀況報(bào)告對(duì)各個(gè)地區(qū)的法治狀況進(jìn)行了排名，這是一個(gè)大范圍的評(píng)價(jià)。首先暫且不去評(píng)價(jià)這個(gè)報(bào)告的科學(xué)性，而是要探究法治狀況局面的成因。各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不一致，各地實(shí)行的政策不一致，各地落實(shí)的具體措施不完善均是法治狀況的成因。但是各個(gè)部門的報(bào)告或者是地區(qū)的報(bào)告似乎沒有得到真正的應(yīng)用，筆者一直強(qiáng)調(diào)法治建設(shè)進(jìn)程這一過程，而沒有過多的關(guān)注結(jié)果。其原因是本人傾向于評(píng)價(jià)他人的努力，而非比較他人與別人相差的距離。

因此對(duì)于各地區(qū)實(shí)行依法行政或是稅務(wù)機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)稅收法治的政策和具體措施落實(shí)結(jié)果的應(yīng)用，本人傾向于將每年或者每半年的評(píng)價(jià)結(jié)果相比較，觀察每年或者每個(gè)季度上升的比例，每個(gè)具體層面上上升的比例，通過數(shù)據(jù)分析出上升的原因和進(jìn)步小的原因。制定更加有效的措施實(shí)現(xiàn)依法行政。在稅收法治上，因筆者注重對(duì)過程的分析，所以上級(jí)部門可以對(duì)具有重大進(jìn)步的下級(jí)給予獎(jiǎng)勵(lì)，能夠更加有效的促進(jìn)法治進(jìn)程的發(fā)展。對(duì)于數(shù)據(jù)的分析需要科學(xué)化的處理，因此需要科學(xué)家的分析為行政機(jī)關(guān)的決策出一份力，實(shí)現(xiàn)行政決策的科學(xué)化，這也是法治政府的要求之一。

（作者單位：四川省社會(huì)科學(xué)院）

注釋：

① 《關(guān)于全面依法治稅的指導(dǎo)意見》，2015年2月27日，稅總發(fā)〔2015〕32號(hào)。

參考文獻(xiàn)：

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