論我國行政聽證筆錄的法律效力

鄒海濱　陳怡靈

摘 要：我國行政聽證筆錄的法律效力模式是選用確立案卷排他性原則。本文先介紹聽證筆錄在行政處罰和行政許可中的法律效力存在的問題，再通過聽證會(huì)結(jié)束后發(fā)現(xiàn)的證據(jù)能否作為行政決定的依據(jù)、行政相對人是否有提交證據(jù)的義務(wù)、行政相對人補(bǔ)充證據(jù)的規(guī)定及行政機(jī)關(guān)違規(guī)的法律責(zé)任這四方面探討來完善行政聽證筆錄在我國行政決定中的法律效力。

關(guān)鍵詞：行政聽證筆錄；法律效力；案卷排他性原則

就發(fā)展趨勢和立法走向來看，我國在行政聽證筆錄在行政決定中選用的是案卷排他性原則，這一原則以美國為首的西方發(fā)達(dá)國家的模式。原則不僅確定了聽證筆錄的法律效力，并且要求行政機(jī)關(guān)作出行政決定必須依據(jù)聽證筆錄，行政決定的作出不能依據(jù)沒有聽證的證據(jù)。

一、我國行政聽證筆錄法律效力的問題

（一）聽證筆錄在行政處罰中的法律效力問題

1996年的《行政處罰法》在聽證制度上的規(guī)定既簡單又抽象。我們知道，行政聽證筆錄內(nèi)容、格式等方面是行政聽證程序的核心，96年的行政處罰法也只是一筆帶過，使得行政聽證制度在行政處罰中的作用進(jìn)一步減弱。再如，在《行政處罰法》中對行政聽證筆錄的法律效力只字未提，僅僅提出應(yīng)當(dāng)制作筆錄。筆者認(rèn)為，從行政聽證筆錄的法律效力在《行政處罰法》中的現(xiàn)狀來看，必然導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在對待聽證程序上不可避免的會(huì)出現(xiàn)態(tài)度的偏差和行政相對人參與聽證程序的熱情不高兩大后果。

（二）聽證筆錄在行政許可的法律效力問題

前面說到《行政處罰法》對制作的行政聽證筆錄的法律效力無規(guī)定，只規(guī)定了聽證應(yīng)當(dāng)制作筆錄。2003年的《行政許可法》規(guī)定了行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄，作出行政許可決定。即使如此，稍微探究一下《行政許可法》中對聽證筆錄的有關(guān)規(guī)定，仍存在以下一些問題，其一，雖然《行政許可法》規(guī)定了應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄作出行政許可決定，卻仍未明確規(guī)定該筆錄的法律效力，該聽證筆錄是作出行政許可的唯一依據(jù)，還是作為主要標(biāo)準(zhǔn)或者只是其中一種參考因素呢。其二，假如行政機(jī)關(guān)作出行政許可決定沒有按照《行政許可法》中對行政聽證筆錄法律效力的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)需要承擔(dān)某種法律責(zé)任。其三，關(guān)于行政聽證筆錄法律效力的規(guī)定適用范圍，《行政許可法》中的規(guī)定也有限，是僅僅適用于行政許可領(lǐng)域，還是可以普遍適用于其他的行政程序。

二、我國行政聽證筆錄的法律效力完善

我國雖然是采用的以美國為首的西方發(fā)達(dá)國家關(guān)于行政聽證筆錄在行政決定中的案卷排他性原則，但是，由于每個(gè)國家的國情大不相同，所以我們也不能不加區(qū)別的、完全的生搬硬套，不然效果可能會(huì)適得其反。在這里，筆者就以下三方面發(fā)表見解。

（一）聽證會(huì)結(jié)束后發(fā)現(xiàn)的證據(jù)的處理

既然確定對于行政聽證筆錄在行政決定中實(shí)行案卷排他性原則，那么在聽證會(huì)結(jié)束之后，行政決定作出之前，行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)的證據(jù)自然不能直接作為行政機(jī)關(guān)作出行政決定的依據(jù)。這里就會(huì)出現(xiàn)一個(gè)尷尬的情形就是：絕對實(shí)施案卷排他性原則，意味著在聽證會(huì)結(jié)束之后行政決定作出之前發(fā)現(xiàn)的新證據(jù)行政機(jī)關(guān)不理會(huì)，換句話說，行政機(jī)關(guān)明知即將作出的行政決定會(huì)存在錯(cuò)誤的可能性，扔不去糾正。這個(gè)時(shí)候該怎么辦。關(guān)于這一點(diǎn)，筆者的觀點(diǎn)是，對于在聽證會(huì)結(jié)束之后，決定作出之前發(fā)現(xiàn)的新證據(jù)，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)再次組織行政相對人對新證據(jù)進(jìn)行聽證，讓行政相對人再次對新證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證。這樣的話，新證據(jù)經(jīng)過再次聽證后自然而然地成為了行政聽證筆錄的組成部分，作為行政機(jī)關(guān)作出行政決定的依據(jù)也就順理成章。

（二）行政相對人是否有提交證據(jù)的義務(wù)

聽證程序是行政機(jī)關(guān)作出行政行為前給予相對人就重要事實(shí)表達(dá)意見的機(jī)會(huì)，它也是行政相對人的一項(xiàng)重要權(quán)利。既然是權(quán)利，行政相對人自然可以選擇行使，也可以選擇放棄。當(dāng)行政相對人選擇放棄行使這項(xiàng)權(quán)利時(shí)，那么也就沒有所謂提交證據(jù)的義務(wù)。但是，當(dāng)行政相對人選擇行使該項(xiàng)權(quán)利并且要求舉行聽證時(shí)，行政相對人就必須提出相關(guān)證據(jù)來支持自己的觀點(diǎn)，反駁行政機(jī)關(guān)的觀點(diǎn)。這個(gè)時(shí)候，行政相對人在行使聽證權(quán)利同時(shí)，也有提交證據(jù)的義務(wù)。

（三）對行政相對人補(bǔ)充證據(jù)的規(guī)定

在上面內(nèi)容寫到聽證結(jié)束后行政機(jī)關(guān)作出行政決定前發(fā)現(xiàn)了新證據(jù)的處理。關(guān)于這些新證據(jù)，行政相對人應(yīng)當(dāng)將新證據(jù)提交給行政機(jī)關(guān)，由聽證主持人通知行政相對人重新進(jìn)行聽證，構(gòu)成行政相對人補(bǔ)充證據(jù)，前提就是行政相對人有證據(jù)證明其在聽證的時(shí)候并不知道有這些證據(jù)的存在。重新進(jìn)入聽證程序后，行政相對人對提供的新證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證，得到認(rèn)證的，成為行政聽證筆錄的一部分，可以作為行政決定的依據(jù)。但是假如在重新聽證后，行政相對人無故缺席，則該新證據(jù)視為不存在。

（四）行政機(jī)關(guān)違規(guī)后的法律責(zé)任

理論與實(shí)踐又往往不同。在現(xiàn)實(shí)生活中，行政機(jī)關(guān)不依據(jù)行政聽證筆錄違規(guī)作出行政決定的案例也屢見不鮮。所謂有救濟(jì)才有權(quán)利，要想把案卷排他性原則真正貫徹落實(shí)到行政決定中去，筆者覺得應(yīng)該在立法上規(guī)定違反案卷排他勝原則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

筆者查找并研究了《中華人民共和國行政程序法（試擬稿）》（應(yīng)松年教授版，姜明安教授版等）行政救濟(jì)和法律責(zé)任章節(jié)，總結(jié)兩位專家試擬稿的規(guī)定，筆者認(rèn)為對行政機(jī)關(guān)違反案卷排他性原則作出行政決定的行政行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)以下的法律責(zé)任：第一，對行政機(jī)關(guān)違反正當(dāng)程序行為應(yīng)該先在行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行糾錯(cuò)，并由有權(quán)機(jī)關(guān)按照法定情形撤銷該行政決定、宣告無效、責(zé)令補(bǔ)正等。第二，對違規(guī)的行政機(jī)關(guān)予以行政處分，可以根據(jù)具體情況分別給予警告、記過、記大過、降級(jí)、撤職和開除的行政處分。第三，對于行政機(jī)關(guān)違規(guī)給行政相對人的合法權(quán)益造成實(shí)際損害的，國家依法賠償后，可以再內(nèi)部向違規(guī)人員追償，這樣才能起到更好的警示作用。

（作者單位：1.南昌大學(xué)；2.長沙理工大學(xué)）

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