“人流審批”政策研究及消解機制構建

郭佩佩

摘 要： 我國規(guī)定符合生育條件的孕14周的婦女禁止非醫(yī)學需要終止妊娠，因醫(yī)學需要終止妊娠需經出生地和所在地計生部門的審批。這種政策與我國既有的計劃生育政策、行政許可法、婦女權益保障法以及社會現(xiàn)實等產生了沖突?？梢試L試從價值引導和政策協(xié)商、利益協(xié)調、信息共享等方面入手，逐步消解我國“人流審批”的政策沖突，切實維護婦女權益，體現(xiàn)公共利益。

關鍵詞： 政策沖突； 人流審批； 消解機制

中圖分類號： D601 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.04.025

根據(jù)2003年國家計委、衛(wèi)生部、國家藥品監(jiān)督管理局令第8號規(guī)定，符合省、自治區(qū)、直轄市人口與計劃生育條例規(guī)定生育條件，擬實行中期以上（妊娠14周以上）非醫(yī)學需要終止妊娠手術的，需經縣級人民政府計劃生育行政部門或所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處計劃生育工作機構批準，并取得相應的證明。已領取生育服務證，未經計劃生育行政部門批準擅自終止妊娠的，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處或縣級人民政府計劃生育行政部門應當給予批評教育；在未確認事實前，暫不批準再生育的申請。[1]這種所謂的人流需經審批政策的出發(fā)點是為了使出生人口性別比保持在正常范圍內，并非基于胎兒的生命權。相應地，廣西規(guī)定孕14周以上婦女擅做人流者三年不準生育；貴陽規(guī)定未經審批不得鑒定胎兒性別，禁止為孕14周以上婦女施行人工流產；海南規(guī)定孕14周以上婦女不得隨意墮胎，違者追究責任并取消生育指標等。這些地方的政策法規(guī)引發(fā)了廣泛爭議，在哈爾濱，該政策施行不到一月便被廢除，而在福建、江蘇、安徽、甘肅等地，這種政策現(xiàn)今還依然存在。事實上，關于墮胎的合法性在世界上一直是一個長期爭議的話題。姑且不討論墮胎和禁止墮胎是否合法，本文單從政策沖突的角度來分析這種人流審批政策制定和執(zhí)行存在的一些問題。

一、“人流審批”政策的沖突點

由于傳統(tǒng)重男輕女觀念的影響，有些家庭和婦女會因性別選擇妊娠。然而，根據(jù)胎兒的生長周期，到孕14周之后，胎兒快速成長，此時的打胎危險性大大增加。從國家到各地的這種人流審批政策正是基于性別比例、墮胎風險以及嬰兒的生命權等因素做出的。但是這項政策的出臺，卻因和我國原有的一些政策法規(guī)以及社會現(xiàn)實、價值觀念相悖而引發(fā)爭議，加上各地在執(zhí)行上對該政策的曲解等，更是引發(fā)了很多問題和矛盾。

（一）孕14周不得妊娠與國家計劃生育政策相悖

我國最新計劃生育政策仍遵循一對夫妻只許生育一胎的基本原則，適度放寬生育二胎的條件，但對二胎以上的，仍征收社會撫養(yǎng)費。懷孕14周的育齡女性很多是屬于政策外懷孕，打胎需執(zhí)行出生地和所在地計生部門許可的規(guī)定。這些許可程序繁瑣，有些地方因為怕承擔風險選擇拒絕開具證明材料。此時，若是婦女自行打胎，將承擔相應責任，甚至是多年不準許再生育，如果生育則又必須承擔違反計劃生育政策的責任。

我國行政處罰法中沒有規(guī)定懷孕14周妊娠要被處罰?，F(xiàn)在“人流審批”的出現(xiàn)實際上是為當?shù)氐挠嬌块T增添了一項新的行政許可事項，與原有的行政許可法相抵觸。另外，國家還規(guī)定相關的終止妊娠藥品只能在具備了終止妊娠手術資格的醫(yī)療、保健機構或計生技術服務機構使用，這些機構要向銷售單位出示相關資質證明方可購買此類藥品，而銷售單位則要對相關證明進行查閱，這期間又大大增加了尋租的可能。

（二）與婦女權益保護法和公民隱私權相悖

有些婦女打胎是考慮到未婚先孕、經濟保障、政策外懷孕、高齡生產等等原因而做的不得已的選擇。生育是婦女的權益，政府不能干預。此外，在這種審批政策下，為保護個人隱私等，有些孕期婦女可能會選擇不正規(guī)的醫(yī)療機構打胎，其危害更大。此外，有關部門開證明以及調查是需要一段時間的，時間過長無疑是增加了打胎的危險性。

各地由于經濟基礎、環(huán)境、計劃生育、性別比例等情況不一，制定人流審批政策時，也會略有變通，難免會與國家宏觀政策有出入。從2003年國家的規(guī)定開始，各地根據(jù)本地情況也相應地出臺了很多政策，在14周違規(guī)人流的處罰上表現(xiàn)得尤其明顯。廣西規(guī)定孕14周擅做人流者三年不準生育，那這三年中若再次懷孕是否意味著就要流產，這樣會極大傷害婦女的身心健康，甚至會剝奪婦女做母親的權力。政策沖突還會產生省外墮胎該如何解決的問題，如流動婦女在省外墮胎應依據(jù)什么標準等。

二、“人流審批”政策沖突的原因分析

人類認識能力的這種無限性和有限性的矛盾，成為公共政策沖突產生的認識論根源。[2] 制定人流審批政策之初，其出發(fā)點是好的，是基于社會現(xiàn)實的需要，也取得了一定的政策預期。公共政策不僅僅是社會現(xiàn)實的反映，也是人類主觀認識的產物。人類認識能力的提高是一個不斷發(fā)展的歷史過程，認知上的有限性使得人流審批政策在制定和執(zhí)行過程中，不能全盤綜合地考慮社會現(xiàn)實的方方面面，難免出現(xiàn)各種矛盾與沖突。

（一）政策用語的模糊性是引發(fā)公共政策沖突的重要因素

語言文字常常并不具有單義性，而是具有一定的伸縮性，從而表現(xiàn)出多層含義。[3] 政策制定主體不可能預見所有可能發(fā)生的情況并作出計劃，因此政策文本的模糊性從某種意義上增加了公共政策對復雜性情況的適應性和包容性。國家規(guī)定的符合法定生育條件，孕14周婦女非醫(yī)學需要不得終止妊娠的政策就存在用語的模糊性。首先，何為法定生育條件就是模糊的。是以取得生育證為條件嗎？那是否意味著該政策不適用于非婚孕婦？這種模糊性還體現(xiàn)在終止妊娠的條件上，具體哪些條件屬于非醫(yī)學需要？其他特殊情況是否就能忽視？再者，關于在孕婦違規(guī)人流的處罰上也存在著模糊性，使得各地在制定處罰措施時存在很大差異。

根據(jù)戴維·伊斯頓的觀點，公共政策是對全社會價值所做的權威性分配，[4]價值取向偏差以及由此引發(fā)的利益紛爭引發(fā)了一系列的沖突和矛盾。國家計生委等制定人流審批政策是基于在人口性別比例失調、勞動力缺乏等社會現(xiàn)實的基礎上做出的強制性的相對理性的選擇，主要是站在民生的立場，以此避免婦女因選擇性別而終止妊娠。但是從公共政策的本質來看，公共政策是公共性的，維護公民的權利，國家制定妊娠相關政策的價值選擇也是應充分考慮婦女的權益，切實保障每一位育齡婦女享有的基本權力和自由。偏離這一價值取向，“人流審批”政策在現(xiàn)實的執(zhí)法實踐中難免遭遇更多阻力，沖突難以避免。

（二）政策執(zhí)行是否有效關乎公共政策的成敗，人流審批面臨著政策執(zhí)行的難題

和計劃生育政策的眾所周知不同，絕大多數(shù)民眾對“人流審批”政策都是陌生的，很多婦女都是在當?shù)赜嬌块T要求人流時才知曉這一政策，而孕期也有可能已超過14周。公共政策執(zhí)行往往還受到執(zhí)行對象的抵觸。人流審批政策規(guī)定除去醫(yī)學需要外，不得終止妊娠。但現(xiàn)實中，很多婦女還會因為未婚先孕、經濟狀況、政策外懷孕、高齡生產等多種特殊情況不得不選擇人流，同時又不想暴露隱私，不愿到出生地和所在地開具證明等，這些具體的情況都使得該政策在執(zhí)行起來更加棘手。

“人流審批”執(zhí)行人員素質的相對低下是不容忽視的一個現(xiàn)實。計劃生育是我國特有的政策，計生部門也僅在中國存在。和其他部門相比，我國計生部門人員素質相對低下，也缺乏專業(yè)的知識和技能，由此執(zhí)行國家政策時難免不產生這樣那樣的沖突，這在我國偏遠以及相對貧窮的地區(qū)表現(xiàn)的尤其明顯，計劃生育初期的強制懷孕婦女墮胎，粗暴執(zhí)法的例子屢見不鮮。 公共政策執(zhí)行者不能領會公共政策制定者的政策意圖或有意曲解公共政策制定者的政策意圖，由此而引發(fā)公共政策執(zhí)行時出現(xiàn)偏差。[5]

（三）制度在引發(fā)政策沖突中的作用

在完備的制度環(huán)境中，公共政策在法定程序下運作，彼此之間有著明確的界限，有效避免了沖突。而在我國，制度環(huán)境并不完備，不同政策部門、政策主體之間界限不清晰。由于缺乏有效的制度機制協(xié)調中央地方的權力分配，上有政策，下有對策的地方保護主義現(xiàn)象愈益嚴重。[6] 中央制定大政方針，放權地方，具體執(zhí)行還依賴于地方，依賴于基層，這個過程中，中央對政策具體執(zhí)行的監(jiān)控是很有限的。地方在執(zhí)行計生政策時擁有很大權限，甚至有的地方為了達到指標采取過激手法強制執(zhí)行，在政策執(zhí)行過程中引發(fā)了很多問題。橫向上看，主要是不同省市之間，甚至同一省市的不同計生部門之間出現(xiàn)了相互沖突或者重疊的計生政策，這在對流動婦女的人流審批和計生服務上表現(xiàn)得尤為明顯。

三、政策沖突消解機制構建

政策沖突使得“人流審批”政策的權威性受損，引發(fā)了諸多詬病，針對“人流審批”政策的沖突，提出以下幾個方面矯正和消解建議。

（一）糾正“人流審批”的價值取向偏差

可以嘗試建立政策價值引導機制，防范政策沖突于未然。具體來說，就是注重培養(yǎng)國家衛(wèi)生、計劃生育、藥品監(jiān)管等政策制定者的公共價值取向，使其在制定計劃生育和人流審批政策時，可以通過廣泛的調查，充分獲取信息，實際了解民眾尤其是婦女對該政策的觀點和態(tài)度，了解婦女妊娠真正的需求，從而制定出真正符合民意和婦女權益的妊娠政策，以期能真正體現(xiàn)公共利益和公共意志，維護婦女尤其是育齡婦女和胎兒的權益。

（二）政策制定過程中重視咨詢和協(xié)商的作用

政策咨詢協(xié)商機制是指在政策制定過程中，通過政策咨詢協(xié)商過程，協(xié)調各種不同的甚至沖突的政策價值觀、政策主張和利益訴求。[7] 制定計劃生育和妊娠政策時，應咨詢該領域相關專家，設計多種可選擇方案，同時重視其他社會群體和個人在政策制定中的作用，廣泛征求婦女以及其親屬的意見，其對政策的制定和沖突的消解起著至關重要的作用。

制定計生和妊娠政策時注重利益協(xié)調機制的構建，協(xié)調國家衛(wèi)計委與地方衛(wèi)生、計生部門，地方不同計生單位、藥品監(jiān)管部門之間以及各政策執(zhí)行者之間的利益關系。值得一提的是此類政策的制定與執(zhí)行的過程中，通過利益再調節(jié)，關注育齡婦女的利益，為其提供基本的身體健康保障，包括兩癌檢查、產前的多次檢查、葉酸提供以及其他所需幫助，盡量避免和減少沖突。

信息的不對稱加劇了“人流審批”的政策沖突。一項計生政策出臺，要廣泛宣傳，廣泛征求各個社會群體的意見。計生政策關乎婦女及其家屬的切身利益，因此，對婦女的意見要給予高度重視，充分保證婦女的知情權。此外，地區(qū)差異導致不同地區(qū)在計生信息獲取上的數(shù)字鴻溝，因而要進一步促進區(qū)域均衡發(fā)展，扶助信息弱勢群體，擴大參與，為消解政策沖突奠定社會基礎。

參考文獻：

[1]中華人民共和國國家衛(wèi)生和計劃生育委員會.關于禁止非醫(yī)學需要的胎兒性別鑒定和選擇性別的人工終止妊娠的規(guī)定[EB/OL].中華人民共和國中央人民政府門戶網(wǎng)站，（2005-10-24）[2015-08-09].http：//www.gov.cn/banshi/2005-10/24/content_82759.htm.

[2]劉作翔.論法律的作用及其局限性[J].法制與社會發(fā)展，1996，（2）：12-17.

[3]張乃根.西方法哲學史綱[M].北京：中國政法大學出版社，1997：324.

[4]〔美〕戴維·伊斯頓 .政治生活的系統(tǒng)分析[M].北京：華夏出版社，1999.

[5]高建華.影響公共政策有效執(zhí)行主體因素分析[J].河北學刊，2007，（6）：84.

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1，（1）：7-42.

[7]Dror，Yehezkel.Required Breakthroughs in Think Tanks[J].PolicySciences，1984， （16）：199-225.

[責任編輯：任山慶；校對：黨 婷]