量化法治的困境與反思

摘要：量化法治作為一種法治實(shí)踐正在各地深入推進(jìn)，取得了一定的進(jìn)展，但同時(shí)仍有很多亟需解決的問(wèn)題，如法治內(nèi)容如何精確量化、指標(biāo)的選擇如何克服主觀性、法治評(píng)估如何擺脫運(yùn)動(dòng)性等。構(gòu)建科學(xué)合理的法治評(píng)估體系需要著眼于量化法治的客觀現(xiàn)實(shí)，破解量化法治評(píng)估的困境，應(yīng)當(dāng)理順指標(biāo)體系之間的關(guān)系、設(shè)置法治共性與個(gè)性指標(biāo)、兼顧政府主導(dǎo)與公眾參與、平衡定量分析與定性分析等。

關(guān)鍵詞：量化法治；法治評(píng)估；指標(biāo)體系；法治建設(shè)

中圖分類號(hào)：D9200文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008-7168（2014）04-0066-08

一、量化法治及其實(shí)踐

“法治是一種實(shí)踐的事業(yè)，而不是一種玄思的事業(yè)”[1]（p.11）。法治建設(shè)需要通過(guò)變虛為實(shí)、變抽象為具體。近年來(lái)，從微觀制度入手，運(yùn)用評(píng)估指標(biāo)對(duì)法治建設(shè)狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。值得注意的是，“從量化這樣一種角度，用量化的方式來(lái)推進(jìn)法治建設(shè)，這在法治理論研究和實(shí)踐上也是一個(gè)趨勢(shì)”[2]（p.4）。量化法治正是在此種意義上使用，即在法治建設(shè)過(guò)程中將抽象的法治理想、法治原則、法治精神轉(zhuǎn)化為具體的法治目標(biāo)、法律制度、法治標(biāo)準(zhǔn)的考核評(píng)估方法。量化法治具體表現(xiàn)為法治實(shí)踐中的各種量化評(píng)估體系與標(biāo)準(zhǔn)。近年來(lái)，各地開(kāi)展的量化法治實(shí)踐主要有以下五個(gè)方面。

（一）立法評(píng)估制度。該活動(dòng)由人大系統(tǒng)和政府法制系統(tǒng)啟動(dòng)，通過(guò)對(duì)法律法規(guī)的實(shí)施效果、功能作用進(jìn)行調(diào)查和評(píng)價(jià)，以期改進(jìn)立法工作，提高立法質(zhì)量。自2000年以來(lái)，山東、甘肅、重慶等地人大常委會(huì)對(duì)其制定的地方性法規(guī)進(jìn)行立法后評(píng)估工作；安徽、河北、杭州等地政府法制辦對(duì)政府頒布的地方政府規(guī)章開(kāi)展立法后評(píng)估工作。特別是2006年以來(lái)，國(guó)務(wù)院法制辦先后完成15個(gè)立法項(xiàng)目的立法后評(píng)估。雖然實(shí)踐中并未形成統(tǒng)一的立法評(píng)估機(jī)制，但基本分為三個(gè)階段：通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、專題座談、實(shí)地考察等方式收集評(píng)估信息；對(duì)相關(guān)信息進(jìn)行整理與歸納，運(yùn)用定性與定量的方法進(jìn)行分析；針對(duì)分析出的問(wèn)題，提出完善的建議與意見(jiàn)，形成評(píng)估報(bào)告[3]（p.11）。

（二）法治政府建設(shè)指標(biāo)體系。該體系由政府法制系統(tǒng)啟動(dòng)，通過(guò)法治指標(biāo)來(lái)描述、反映、比較法治政府建設(shè)的實(shí)踐，“科學(xué)、客觀地評(píng)估法治政府建設(shè)的基本動(dòng)態(tài)，為建立現(xiàn)代化的法治政府提供一個(gè)有參考價(jià)值的標(biāo)本”[4]。2008年，深圳市作為全國(guó)第一個(gè)將建設(shè)法治政府予以量化固化的城市，出臺(tái)了《深圳市法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》。該指標(biāo)體系由制度建設(shè)、主體管理、行為規(guī)范、監(jiān)督救濟(jì)四大部分組成，共分為12個(gè)大項(xiàng)、44個(gè)子項(xiàng)、225個(gè)細(xì)項(xiàng)[5]（p.11）。2010年，湖北省出臺(tái)了《湖北省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》，具體指標(biāo)包括8個(gè)大項(xiàng)、35個(gè)中項(xiàng)和160個(gè)小項(xiàng)[6]（p.9）。

（三）法治城市考核評(píng)估體系。該體系由司法行政系統(tǒng)啟動(dòng)，始于2008年全國(guó)普法辦和司法部開(kāi)展的法治城市、法治縣（市、區(qū)）創(chuàng)建評(píng)選活動(dòng)，隨后司法部出臺(tái)了《全國(guó)法治城市、法治縣（市、區(qū)）創(chuàng)建活動(dòng)考核指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》。由于司法行政系統(tǒng)對(duì)法治城市、法治縣（市、區(qū)）創(chuàng)建只是提出了指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)，后來(lái)各地積極探索并形成了地方法治城市考核評(píng)估體系，比較有代表性的是《成都市創(chuàng)建全國(guó)法治城市考核評(píng)估指標(biāo)與測(cè)評(píng)操作體系（試行）》。該指標(biāo)體系包含了黨委依法執(zhí)政能力、地方法制建設(shè)、依法行政、司法公開(kāi)公正、公民法治意識(shí)、市場(chǎng)秩序、法律服務(wù)、依法治理、法治監(jiān)督等方面的8項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)、72項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)、216項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)。

（四）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主要在突發(fā)事件、食品藥品、能源環(huán)境等領(lǐng)域率先開(kāi)展，隨后擴(kuò)展到行政決策領(lǐng)域。2007年公布施行的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第5條規(guī)定國(guó)家建立重大突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系；2009年公布施行的《食品衛(wèi)生法》第11條規(guī)定，國(guó)家建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，對(duì)食品、食品添加劑中生物性、化學(xué)性和物理性危害進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；2010年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》要求完善行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。在此背景下，各地各部門(mén)紛紛建立和完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，并且出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定或辦法。

（五）案件質(zhì)量評(píng)估體系。該體系由人民法院系統(tǒng)啟動(dòng)，按照審判工作的目的、功能，運(yùn)用多指標(biāo)綜合評(píng)價(jià)技術(shù)，對(duì)案件質(zhì)量進(jìn)行分析評(píng)價(jià)。《人民法院第二個(gè)五年改革綱要（2004-2008）》明確提出要建立科學(xué)、統(tǒng)一的審判質(zhì)量和效率評(píng)估體系。2008年，最高人民法院下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展案件質(zhì)量評(píng)估工作的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》，初步建立人民法院案件質(zhì)量評(píng)估體系，將案件質(zhì)量綜合指數(shù)分解為公正、效率、效果三大指標(biāo)，對(duì)各地人民法院開(kāi)展案件質(zhì)量評(píng)估提出了具體的指導(dǎo)意見(jiàn)，并在上海、江蘇、四川等11個(gè)高級(jí)法院率先開(kāi)展案件質(zhì)量評(píng)估試點(diǎn)。2010年，最高人民法院提出要加強(qiáng)宏觀層面的審判質(zhì)量管理，推廣建立全國(guó)統(tǒng)一適用的審判質(zhì)效評(píng)估體系。2011年，最高人民法院下發(fā)《印發(fā)〈關(guān)于開(kāi)展案件質(zhì)量評(píng)估工作的指導(dǎo)意見(jiàn)〉的通知》，案件質(zhì)量評(píng)估工作在全國(guó)各級(jí)人民法院正式開(kāi)展。人民法院案件質(zhì)量評(píng)估體系，共有一級(jí)指標(biāo)1個(gè)（案件質(zhì)量綜合指數(shù)），二級(jí)指標(biāo)3個(gè)（公正指標(biāo)、效率指標(biāo)、效果指標(biāo)），三級(jí)指標(biāo)31個(gè)[7]（p.34）。與此同時(shí)，人民檢察院也在推進(jìn)案件質(zhì)量管理，探索建立由評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估程序和評(píng)估結(jié)果組成的案件質(zhì)量評(píng)估體系。至此，案件質(zhì)量評(píng)估體系已經(jīng)成為司法系統(tǒng)強(qiáng)化司法管理的風(fēng)向標(biāo)，對(duì)司法工作產(chǎn)生了積極效應(yīng)。

綜上所述，以上述各類法治指標(biāo)體系為內(nèi)容的量化法治呈現(xiàn)出如下基本特點(diǎn)。

（一）以法治指標(biāo)為認(rèn)知工具，法治建設(shè)向量化評(píng)估方向發(fā)展。作為社會(huì)指標(biāo)的一種，法治指標(biāo)是在“社會(huì)指標(biāo)運(yùn)動(dòng)”興起的背景下進(jìn)入人們的研究視野的[8]（pp.1023）。以指標(biāo)體系的應(yīng)運(yùn)而生為標(biāo)志，法治建設(shè)成為生動(dòng)的法治實(shí)踐并向量化法治方向發(fā)展。這意味著通過(guò)量化法治來(lái)推動(dòng)法治建設(shè)的實(shí)踐是未來(lái)法治發(fā)展的基本方向。

（二）以地方創(chuàng)新為突破，指標(biāo)體系呈現(xiàn)區(qū)域化特點(diǎn)。“就不同國(guó)家和地區(qū)對(duì)法治的實(shí)踐，有不少研究作過(guò)其指標(biāo)或指數(shù)的厘定。當(dāng)中有地區(qū)性的，也有世界性的?！盵9]在量化法治實(shí)踐中，各種指標(biāo)體系呈現(xiàn)出區(qū)域化的態(tài)勢(shì)，既有省一級(jí)的指標(biāo)體系，又有經(jīng)濟(jì)特區(qū)的指標(biāo)體系；既有市級(jí)的指標(biāo)體系，又有縣區(qū)級(jí)的指標(biāo)體系?？梢灶A(yù)見(jiàn)，未來(lái)的量化法治必將以地方創(chuàng)新為主線，既要有普適性的常規(guī)指標(biāo)，更要有地方特色的地方指標(biāo)；既要有省一級(jí)的指標(biāo)體系，更要有市、縣一級(jí)的指標(biāo)體系。因此，量化法治指標(biāo)體系必然是多元性、區(qū)域化的。不同的指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別，以適應(yīng)不同級(jí)別的評(píng)估需要。

（三）量化法治建設(shè)呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)性，與社會(huì)同步發(fā)展。量化法治指標(biāo)體系并不是一個(gè)靜態(tài)的、一成不變的體系，需要在法治實(shí)踐中不斷調(diào)整、修改，使之趨于合理和完善。從量化法治指標(biāo)體系來(lái)看，它們都經(jīng)歷了“調(diào)查研究——形成指標(biāo)體系框架——進(jìn)行試點(diǎn)——修改完善”的發(fā)展過(guò)程。量化法治與社會(huì)同步發(fā)展，“評(píng)價(jià)指標(biāo)體系也要適應(yīng)其變化，在運(yùn)行過(guò)程中根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果與客觀實(shí)際的對(duì)比及被評(píng)者的反應(yīng)不斷進(jìn)行調(diào)試，這樣才能保持其生命力”[10]（p.92）。

（四）量化法治以科學(xué)界定、規(guī)范權(quán)力為重點(diǎn)，以確保公民權(quán)益、司法公正為基點(diǎn)，完善相關(guān)法律制度，以形成完整的指標(biāo)體系?？疾旄鞣N指標(biāo)體系的特點(diǎn)，可以發(fā)現(xiàn)它們都是以完善的法律制度為依托，以轉(zhuǎn)變政府職能、確保司法公正為基礎(chǔ)來(lái)構(gòu)建指標(biāo)體系的。一方面，鑒于法治建設(shè)中“最突出、最集中、最緊迫的問(wèn)題是公共權(quán)力的正當(dāng)行使問(wèn)題”[11]，因此，“法治的價(jià)值之一，就在于它能保證法律價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，并把權(quán)力置于一個(gè)合適的位置，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的制約”[12]（p.124），構(gòu)建公共權(quán)力的合法和合理運(yùn)行機(jī)制。另一方面，確保司法公正，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，確保公民權(quán)益。以此為基本點(diǎn)，積極加強(qiáng)制度建設(shè)，提高制度建設(shè)的科學(xué)性和規(guī)范性。

二、量化法治的困境與局限

量化法治活動(dòng)盡管已經(jīng)從無(wú)到有、從理論變?yōu)閷?shí)踐，相繼在各地各部門(mén)開(kāi)展起來(lái)，但是仍然處于摸索階段，仍有很多亟需解決的問(wèn)題。從理論層面上講，量化法治可能存在以下五個(gè)方面的現(xiàn)實(shí)困境。

（一）法治的內(nèi)容具有復(fù)雜性，難以精確量化

量化法治的前提是對(duì)法治的內(nèi)涵與外延進(jìn)行科學(xué)界定。法治源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，既承載了深厚的歷史底蘊(yùn)，又涵蓋了豐富的現(xiàn)代意義。“現(xiàn)代社會(huì)與傳統(tǒng)社會(huì)盡管可能同樣使用了法治這個(gè)詞匯，但它們的內(nèi)涵、要求及其實(shí)踐卻已經(jīng)發(fā)生質(zhì)變。”[13]（p.3）因此，法治的內(nèi)容是什么，這是一個(gè)難以明確回答的問(wèn)題；法治建設(shè)的實(shí)踐應(yīng)當(dāng)怎樣開(kāi)展，這也是一項(xiàng)相當(dāng)復(fù)雜的系統(tǒng)問(wèn)題?！胺ㄖ巫鳛橐环N文明形態(tài)，具有非常復(fù)雜的結(jié)構(gòu)，它既是一套制度設(shè)計(jì)，又是一種文化觀念；既有機(jī)構(gòu)設(shè)置，又有運(yùn)行原理；既有靜態(tài)的構(gòu)架，又有動(dòng)態(tài)的流變；既有共同的價(jià)值理念，又有各異的具體模式，不一而足?！盵14]（p.176）也就是說(shuō)，無(wú)論怎樣表述法治、怎樣建設(shè)法治、怎樣量化法治，在不同的歷史場(chǎng)景和制度框架下都有其自身的局限性。因?yàn)椤胺ㄖ沃笜?biāo)方法的選擇不僅僅是個(gè)方法問(wèn)題，在更大程度上是與對(duì)法治內(nèi)涵的理解與認(rèn)知相關(guān)的”[15]，而“法治作為一種現(xiàn)實(shí)化的客觀運(yùn)動(dòng)，從古至今其內(nèi)涵已日趨豐富”[12]（pp.9192）。在各種量化評(píng)價(jià)體系中，法治的內(nèi)容是在一個(gè)假定的基本確定、統(tǒng)一內(nèi)涵的前提下進(jìn)行的。如何合理梳理法治的內(nèi)容，使之符合大多數(shù)人的理解成為一個(gè)艱巨的任務(wù)。

（二）指標(biāo)的選擇具有主觀性，難以科學(xué)量化

目前，量化法治以法治指標(biāo)為基本系數(shù)，通過(guò)法治指標(biāo)來(lái)分析評(píng)判法治建設(shè)的基本狀況。“因此，選擇什么指標(biāo)來(lái)描述評(píng)價(jià)對(duì)象就成為多指標(biāo)綜合評(píng)價(jià)必須解決的首要問(wèn)題?！盵16]（p.188）不容否認(rèn)的是指標(biāo)的設(shè)計(jì)具有較強(qiáng)的主觀性，建立一套客觀、科學(xué)的指標(biāo)體系非常困難。因而，不管量化法治體系使用了多少指標(biāo)數(shù)據(jù)，經(jīng)過(guò)了多少次實(shí)際檢驗(yàn)，但選取哪些指標(biāo)，不選哪些指標(biāo)，選用的指標(biāo)權(quán)重是多少，是正向使用還是逆向使用，都是由人主觀決定的。具體而言，在量化法治指標(biāo)選取中以下問(wèn)題都具有主觀性：具體指標(biāo)的選取是否具有典型性；已經(jīng)選取的指標(biāo)是否具有靈敏性；如何最大限度地保障指標(biāo)的客觀性；如何剔除失去評(píng)價(jià)意義的指標(biāo)；等等?！坝捎谥笜?biāo)的選擇缺乏客觀標(biāo)準(zhǔn)，限制了社會(huì)指標(biāo)的實(shí)際應(yīng)用，尤其是限制了它對(duì)政策和計(jì)劃的影響。”[8]（p.44）因而，法治建設(shè)的實(shí)踐難以用幾個(gè)指標(biāo)概括和量化。

（三）量化活動(dòng)的啟動(dòng)具有趨利性，難以客觀量化

從理論上講，開(kāi)展量化法治評(píng)價(jià)活動(dòng)是社會(huì)發(fā)展的需要，符合社會(huì)演進(jìn)的特點(diǎn)。但是，目前大力推進(jìn)量化法治發(fā)展的土壤并不肥沃，營(yíng)養(yǎng)并不豐富。在這種法治發(fā)展環(huán)境下，細(xì)數(shù)各地開(kāi)展量化法治創(chuàng)新的動(dòng)因不外乎以下方面。其一，上級(jí)機(jī)關(guān)的偏好與動(dòng)員。在行政系統(tǒng)，以自上而下的行政號(hào)召開(kāi)展試點(diǎn)、創(chuàng)新是慣用的手段。在這種情況下，下級(jí)行政機(jī)關(guān)積極進(jìn)行創(chuàng)新是源于上級(jí)機(jī)關(guān)的命令和要求。響應(yīng)與迎合上級(jí)機(jī)關(guān)的號(hào)召：一方面可以有效地拉近與上級(jí)機(jī)關(guān)的距離，爭(zhēng)取更多的行政資源；另一方面可以借試點(diǎn)為名為本級(jí)政府爭(zhēng)取更多的資金與支持。這種動(dòng)因下的創(chuàng)新具有典型的政府主導(dǎo)性和運(yùn)動(dòng)性，因此具有表象性與間歇性。其二，本級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的雄心與政績(jī)。對(duì)于追求政績(jī)、雄心勃勃的領(lǐng)導(dǎo)而言，工作上進(jìn)行開(kāi)拓創(chuàng)新是其領(lǐng)導(dǎo)魅力的展現(xiàn)，可以取得政績(jī)與社會(huì)效果的統(tǒng)一。一方面可以樹(shù)立領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的威信與形象；另一方面可以塑造部門(mén)形象與權(quán)威。這種動(dòng)因下的創(chuàng)新具有典型的趨利性，缺乏連續(xù)性，只是一種“英雄氣短”的壯舉。其三，外部的環(huán)境與壓力。當(dāng)某些行政機(jī)關(guān)因以前的行政不當(dāng)行為而被推到社會(huì)焦點(diǎn)的前沿、輿論的風(fēng)口浪尖時(shí)，部門(mén)形象嚴(yán)重受損，公眾嚴(yán)重不滿，負(fù)面效應(yīng)明顯，亟需改變流弊。在這種情況下，外部的壓力將驅(qū)使行政機(jī)關(guān)進(jìn)行創(chuàng)新。這種動(dòng)因下的創(chuàng)新具有應(yīng)付性，缺乏根基性，是一種“逼上梁山”的無(wú)奈。以上三種情形充分說(shuō)明，在當(dāng)下推進(jìn)量化法治并非完全是社會(huì)實(shí)踐的內(nèi)在需求，也不完全是法律理性使然，而是摻雜著趨利因素的助推。官方自身的政績(jī)偏好、推動(dòng)力量的中斷或停滯等因素必然影響量化法治建設(shè)的客觀性。從這個(gè)意義上講，量化法治的軟環(huán)境并不理想。

（四）量化法治具有趨同性，很難凸顯地方特色

毋庸置疑，法治建設(shè)、法治實(shí)踐，作為一種社會(huì)現(xiàn)象，自然有一些最一般的共性，其基本的內(nèi)容是確定的，是可以被認(rèn)識(shí)的，具有普適性。在量化法治中，“這種共性化的趨勢(shì)也得到彰顯，這就是國(guó)家法治及其導(dǎo)向的統(tǒng)一性、穩(wěn)定性和連續(xù)性”[17]（p.23），量化法治指標(biāo)出現(xiàn)基本雷同的趨向。在趨同性的背景下，要區(qū)分一種量化法治指標(biāo)體系是“某省的”或“地方的”非常困難。固然法治本身是一個(gè)具有共性的范疇，即便“每個(gè)社會(huì)的法律在實(shí)質(zhì)上都面臨同樣的問(wèn)題，但各種不同的法律制度以極不相同的方法解決這些問(wèn)題，雖然最終的結(jié)果是相同的”[18]（p.56），所以，法治建設(shè)實(shí)踐還是呈現(xiàn)出特色性和可比性。從這個(gè)意義上講，法律是一種“地方性知識(shí)”[19]（p.126），只要有兩個(gè)以上地區(qū)、兩個(gè)以上民族，其法治所表現(xiàn)的差異必然客觀存在。因此，完全趨同的量化法治標(biāo)準(zhǔn)具有固有的缺陷。

（五）量化法治的范式具有局限性，難以規(guī)范量化

任何事物的發(fā)展都遵循其客觀的規(guī)律，量化法治也是以法治的發(fā)展遵循一定的客觀規(guī)律為認(rèn)識(shí)前提?！靶姓ㄖ平ㄔO(shè)的歷史連續(xù)性，在很大程度上依賴于政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)條件基于一定規(guī)律的發(fā)展變化。”[20]量化法治亦然。馬克斯·韋伯曾明確指出，歷史唯物主義方法的自然主義傾向在分析社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域時(shí)具有三方面的偏見(jiàn)：“第一，人們認(rèn)為，歷史實(shí)在的‘根本的內(nèi)容和‘本質(zhì)必定記錄在那種理論的概念圖景之中；第二，人們把它們用作歷史應(yīng)當(dāng)塞入其中的普洛克路斯忒之床；第三，人們假設(shè)這種‘觀念是處于現(xiàn)象變幻之后在歷史中發(fā)生作用的‘真正的實(shí)在和實(shí)際的‘力量?！币虼?，從一定意義上說(shuō)，量化法治的方法在分析法治建設(shè)現(xiàn)象時(shí)，存在過(guò)于簡(jiǎn)約化的缺陷?！斑@樣意義建立起來(lái)的規(guī)律的確能夠發(fā)揮某種類似詞典的作用，但也僅此而已”[21]（p.17），它試圖在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中建立起一種普遍有效的規(guī)則，量化法治評(píng)價(jià)體系正是發(fā)現(xiàn)并建構(gòu)這些規(guī)律，從而為法治建設(shè)的發(fā)展指明方向，但是法治本身是“開(kāi)放結(jié)構(gòu)”[22]（p.119），量化法治體系無(wú)法涵蓋全部。

從實(shí)踐操作層面上講，量化法治存在以下四個(gè)方面的局限。

（一）量化法治由部門(mén)負(fù)責(zé)，存在部門(mén)性局限

在量化法治實(shí)踐中，具體的法治評(píng)估基本上是指定一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)，存在“單邊推進(jìn)”的局限。從職能分工上看，由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)可以明確責(zé)任，突出重點(diǎn)，但法治建設(shè)需要通盤(pán)考慮、齊抓共管。雖然各種法治活動(dòng)成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，但領(lǐng)導(dǎo)小組只是名義上的，具體工作還是由部門(mén)負(fù)責(zé)。特別是在實(shí)踐中，各地普遍存在著依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組、依法治省領(lǐng)導(dǎo)小組、法治政府建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組等，具體的負(fù)責(zé)部門(mén)、組成部門(mén)、工作重點(diǎn)等存在不同，但也存在交叉重疊等突出問(wèn)題。在不同的階段，法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)有不同的重點(diǎn)，因此需要正確處理中心與全面、重點(diǎn)與一般的關(guān)系，注重加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)，善于抓住重點(diǎn)制度。而在部門(mén)負(fù)責(zé)的背景下，往往缺乏一種平衡發(fā)展、整體推進(jìn)的視角與力量，具體體現(xiàn)為“部門(mén)工作職能”指標(biāo)占據(jù)主導(dǎo)地位，存在明顯的部門(mén)性局限。

（二）量化法治評(píng)估形式單一，存在運(yùn)動(dòng)性方式局限

在法治實(shí)踐中，各種量化法治考評(píng)基本上采取諸如“專項(xiàng)檢查”、“專項(xiàng)評(píng)比”等形式，主要是通過(guò)召開(kāi)會(huì)議等單一形式進(jìn)行，具有典型的時(shí)效性和運(yùn)動(dòng)性。如果采取調(diào)查、走訪、會(huì)商等形式，則難度高，任務(wù)重。因此，考評(píng)機(jī)關(guān)總是熱衷于通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)議的方式進(jìn)行，被考評(píng)機(jī)關(guān)則采取突擊準(zhǔn)備、臨時(shí)制作迎檢材料來(lái)應(yīng)付量化法治考評(píng)。這種運(yùn)動(dòng)式的評(píng)價(jià)方式，體現(xiàn)了表面文章、短期行為等特性，易于使法治的常態(tài)性、長(zhǎng)效性缺失。

（三）量化法治由指標(biāo)構(gòu)成，存在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺失局限

量化法治的基本前提是所采用的數(shù)據(jù)信息是可靠、真實(shí)的，各種量化指標(biāo)需要科學(xué)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)作基礎(chǔ)。指標(biāo)的來(lái)源決定指標(biāo)的質(zhì)量。收集與整理這些客觀數(shù)據(jù)具有很大難度，沒(méi)有科學(xué)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)支撐，量化法治只能流于形式。在現(xiàn)有的量化法治評(píng)價(jià)實(shí)踐中，絕大部分指標(biāo)都借助于現(xiàn)有的官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，從而導(dǎo)致“官出數(shù)據(jù)”。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性是量化法治指標(biāo)的前提，如果缺乏相應(yīng)的統(tǒng)計(jì)資料，法治指標(biāo)則難以實(shí)際運(yùn)用。在缺乏完善的統(tǒng)計(jì)制度、科學(xué)的統(tǒng)計(jì)方法和規(guī)范的統(tǒng)計(jì)內(nèi)容時(shí)，量化法治指標(biāo)無(wú)法客觀反映出實(shí)際情況。因此，數(shù)字游戲、夸大數(shù)字等成為一些地方慣用的手法。一旦數(shù)據(jù)失真，量化法治的效果必然大打折扣，“不僅所描繪的圖景沒(méi)有意義，而且據(jù)以做出的對(duì)法律狀況的評(píng)價(jià)、判斷也是靠不住的”[23]。同時(shí)，由于法治現(xiàn)象的多樣性與復(fù)雜性，一些具有模糊性和多維度的法治工作無(wú)法量化，具有不可測(cè)量性。

（四）量化法治評(píng)估由臨時(shí)人員組成，存在評(píng)估力量薄弱局限

法治建設(shè)具有一定的專業(yè)性和技術(shù)性，量化法治的評(píng)估需要專業(yè)的隊(duì)伍?？陀^而言，量化法治權(quán)威性與可依賴性在很大程度上取決于評(píng)估人員的特點(diǎn)。多層次的、專業(yè)化的評(píng)估人員是量化法治運(yùn)行的關(guān)鍵。從理想的狀態(tài)看，評(píng)估人員應(yīng)當(dāng)包括三個(gè)層次：以政府工作人員為主體的評(píng)估人員；從社會(huì)聘請(qǐng)的專業(yè)化評(píng)估人員；普通社會(huì)代表人士。通過(guò)不同的評(píng)估人員形成一個(gè)層次化的評(píng)估主體。當(dāng)下，量化法治評(píng)估多處于一種隨意性的狀態(tài)，缺乏相應(yīng)的專業(yè)力量保障，更沒(méi)有形成規(guī)范化、專業(yè)化的評(píng)估隊(duì)伍。

三、量化法治的重構(gòu)與展望

構(gòu)建合理的指標(biāo)體系是科學(xué)評(píng)價(jià)法治建設(shè)的重要途徑。只有走出上述困境、克服上述局限，才能科學(xué)地測(cè)量地方法治建設(shè)的水平。據(jù)此，應(yīng)當(dāng)在以下方面對(duì)量化法治進(jìn)行重構(gòu)與改進(jìn)。

（一）理順指標(biāo)體系之間的關(guān)系，明確職能部門(mén)之間的分工

從宏觀層面講，法治評(píng)估體系反映整個(gè)社會(huì)法治發(fā)展的基本狀況，具有綜合性、全局性。因此，各種指標(biāo)體系具有多層次性、多角度的特點(diǎn)。針對(duì)各種不同的獨(dú)立的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，應(yīng)當(dāng)采用宏觀性、系統(tǒng)性的視野，合理地進(jìn)行定位，全面納入法治X省評(píng)估體系的總系統(tǒng)之中，防止各自為政、互不相干的現(xiàn)象。以系統(tǒng)觀建構(gòu)量化法治指標(biāo)體系必須以法治X省建設(shè)指標(biāo)體系為軸心，充分發(fā)揮法治X省的核心作用。從邏輯上講，法治X省建設(shè)指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)是上位的范疇，涵蓋了目前的法治政府建設(shè)指標(biāo)體系、法治城市考核評(píng)估體系、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系、案件質(zhì)量評(píng)估體系等。因此，在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)將相關(guān)指標(biāo)體系納入法治地方建設(shè)指標(biāo)總體系之中，統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)分工。比如在X省法治建設(shè)過(guò)程中，由法治X省建設(shè)指標(biāo)體系作為總體系，然后在總體系之下分為依法執(zhí)政分體系、科學(xué)立法分體系、法治政府分體系、公正司法分體系、法制宣傳與城市建設(shè)分體系五個(gè)分體系。在此總分體系之下，成立法治X省建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，由省委、省政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，明確法治地方建設(shè)的核心力量；下設(shè)依法執(zhí)政領(lǐng)導(dǎo)小組、科學(xué)立法領(lǐng)導(dǎo)小組、法治政府領(lǐng)導(dǎo)小組、公正司法領(lǐng)導(dǎo)小組、法制宣傳與城市建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，分別由省委辦公廳、省人大常委會(huì)辦公廳、省政府法制辦公室、省委政法委、省司法廳牽頭負(fù)責(zé)各項(xiàng)評(píng)估工作。在此架構(gòu)之下，法治地方建設(shè)的評(píng)估體系應(yīng)當(dāng)是全方位的評(píng)估體系，指標(biāo)體系以法治X省建設(shè)指標(biāo)體系為軸心的多層次系統(tǒng)，包括依法執(zhí)政、科學(xué)立法、法治政府建設(shè)、公正司法、法制宣傳與城市法治等方面的分指標(biāo)體系。分指標(biāo)體系均明確一個(gè)具體部門(mén)（或常設(shè)機(jī)構(gòu)），賦予相應(yīng)的職責(zé)和權(quán)力，以此形成一個(gè)推進(jìn)地方法治建設(shè)的合力。如果缺乏一個(gè)分工協(xié)作的體系來(lái)強(qiáng)力推進(jìn)，很難想象地方法治建設(shè)能夠取得成效。

（二）探索法治共性與個(gè)性，設(shè)置共性指標(biāo)與個(gè)性指標(biāo)

“在法治指標(biāo)的選擇上，我們既應(yīng)當(dāng)關(guān)注法治的共同性，也當(dāng)考慮法治的差異性?！盵15]法治是人類的共同成果，雖然法治的風(fēng)格、體制、進(jìn)程存在差別，但法治的內(nèi)涵、形態(tài)、價(jià)值是相通的。依法治國(guó)方略的提出、法治內(nèi)涵的探討、法治理念的闡釋、法治建設(shè)的推進(jìn)都體現(xiàn)了廣泛的社會(huì)共識(shí)。因此，在量化法治建設(shè)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)總結(jié)法治共性并形成共性指標(biāo)。具體而言，法治建設(shè)的共性指標(biāo)至少包括以下方面。其一，執(zhí)政指標(biāo)。改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、堅(jiān)持依法執(zhí)政是實(shí)施依法治國(guó)戰(zhàn)略和踐行法治的基本要求。切實(shí)提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式的執(zhí)政能力，堅(jiān)持科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政的統(tǒng)一，打造法治建設(shè)賴以健康運(yùn)行的執(zhí)政環(huán)境。其二，立法指標(biāo)。法治建設(shè)必須有完備的法制保障，科學(xué)立法是地方法治的應(yīng)有之義。建立一個(gè)部門(mén)齊全、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、內(nèi)部和諧的法制體系，是法治建設(shè)的前提?？茖W(xué)立法情況主要通過(guò)地方法規(guī)規(guī)章體系、立法技術(shù)科學(xué)、立法程序民主等方面進(jìn)行評(píng)判[24]。其三，法治政府指標(biāo)。依法行政、建設(shè)法治政府是法治建設(shè)的關(guān)鍵。法治政府建設(shè)指標(biāo)主要通過(guò)政府職能厘定清晰、行政決策科學(xué)民主、行政立法民主規(guī)范、行政執(zhí)法行為規(guī)范、行政監(jiān)督制度完善、公務(wù)員法治能力提升等方面進(jìn)行判斷[4]。其四，司法指標(biāo)。司法是法治社會(huì)的重要基石，司法公正是法治的本質(zhì)要求。司法活動(dòng)要求實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正和程序公正的統(tǒng)一、法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一，確保審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)，切實(shí)實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平與正義。其五，社會(huì)建設(shè)指標(biāo)。社會(huì)建設(shè)包括社會(huì)經(jīng)濟(jì)法治狀況、社會(huì)管理法治狀況和社會(huì)文化法治狀況。維護(hù)以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序?yàn)橹攸c(diǎn)的經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)、推進(jìn)以社會(huì)管理創(chuàng)新為基點(diǎn)的社會(huì)法治建設(shè)、深入開(kāi)展社會(huì)法治文化宣傳教育是地方法治建設(shè)的重要內(nèi)容。

同時(shí)，在量化法治過(guò)程中應(yīng)當(dāng)從本地的實(shí)際情況出發(fā)，善于挖掘地方的特色。近年來(lái)，全國(guó)各地積極探索，法治湖南、法治廣東等成為標(biāo)桿性嘗試，展示著鮮明的地方特色?！罢堑胤降奶厥庑詻Q定了法治的具體性。在強(qiáng)調(diào)法治普遍性的同時(shí)，為了具體實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家的各種目標(biāo)，我們應(yīng)同時(shí)思考法治的具體性?！盵25]（p.26）因此，量化法治中應(yīng)當(dāng)充分結(jié)合各地實(shí)際，大力推進(jìn)理論、制度和工作創(chuàng)新，積極發(fā)展地域特色。當(dāng)今中國(guó)的法治化改革，自然要涉及種種具體制度設(shè)計(jì)方面的改革創(chuàng)新，“一個(gè)良好的社會(huì)制度實(shí)際上是由許許多多細(xì)微的甚至是瑣碎的‘小制度合力構(gòu)成的，仿佛滾滾長(zhǎng)江是由無(wú)數(shù)支江細(xì)流匯聚而成。離開(kāi)了具體的法治，那種宏大而高揚(yáng)的法治只不過(guò)是引起空氣振動(dòng)的口號(hào)而已”[26]（p.4）。如果不能反映本地的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等狀況，而是盲目地照搬照抄其他地方的模式與做法，那么這樣的量化法治容易流于形式，脫離地方實(shí)踐。各地量化法治指標(biāo)體系的制定應(yīng)當(dāng)盡量結(jié)合本地的實(shí)際，不宜完全套用其他地方的模式或經(jīng)驗(yàn)。這樣一來(lái)，既可以解決地方突出的法治問(wèn)題，也可以形成地方的法治特色。

（三）兼顧政府主導(dǎo)與公眾參與，實(shí)現(xiàn)兩者的良性互動(dòng)

在法治建設(shè)中，政府是主導(dǎo)力量。“在當(dāng)代中國(guó)，要成功實(shí)現(xiàn)法治，只有在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，走自上而下政府推進(jìn)與自下而上公民參與相結(jié)合的道路，這是代價(jià)最小、速度最快、成功系數(shù)最大的法治道路，也必將被歷史證明是一條理性之路、智慧之路、前進(jìn)之路?！盵27]因此，在法治建設(shè)中依靠政府對(duì)法治目標(biāo)和路徑進(jìn)行設(shè)計(jì)和規(guī)劃的同時(shí)，必須重視公眾參與的作用，讓當(dāng)?shù)毓姺e極參與。一方面，公眾參與可以為量化評(píng)估提供更為充分的數(shù)據(jù)樣本和數(shù)據(jù)選擇，增強(qiáng)量化評(píng)估的科學(xué)性；另一方面，公眾參與能夠克服量化評(píng)估中單方主導(dǎo)的缺陷，增強(qiáng)量化評(píng)估的客觀性。量化法治中可以采用現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、問(wèn)卷調(diào)查等公眾參與方式拓展民意表達(dá)渠道，充分將公眾意見(jiàn)體現(xiàn)在考評(píng)結(jié)果中。可以說(shuō)，沒(méi)有公眾參與的評(píng)價(jià)體系是不完整的。因此，在量化評(píng)估體系中，要充分重視公眾參與的作用，把公眾評(píng)價(jià)作為法治指標(biāo)的重要組成部分，保障政府主導(dǎo)與公眾參與的有機(jī)統(tǒng)一。

（四）平衡定量分析與定性分析，實(shí)現(xiàn)兩者的有機(jī)互補(bǔ)

量化法治是一個(gè)從宏觀到微觀、從定性到定量、從抽象到具體的過(guò)程，量化指標(biāo)的選取應(yīng)當(dāng)平衡定量分析與定性分析，實(shí)現(xiàn)兩者的融合?！皬闹形鞣▽W(xué)界對(duì)法治所做的描述而體現(xiàn)出來(lái)的檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，所謂法治指數(shù)在很大程度上主要還是一些定性的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，定量的或者說(shuō)純粹數(shù)量化的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)所占比重實(shí)屬有限”[28]，但量化法治的實(shí)踐傾向于將定性的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)盡量定量化，定量分析占主導(dǎo)地位。社會(huì)指標(biāo)運(yùn)動(dòng)的實(shí)踐充分證明，要想全面正確地了解社會(huì)法治狀況，不僅要運(yùn)用定量分析，而且要運(yùn)用定性分析。定量分析能夠客觀量化法治狀況，通過(guò)準(zhǔn)確的指標(biāo)數(shù)據(jù)，反映出法治的真實(shí)水平，量化法治中定量分析占有很大的比重。主觀分析也是量化法治中必不可少的組成部分，主觀分析主要是指通過(guò)人們主觀的反應(yīng)體現(xiàn)出來(lái)，是在無(wú)法進(jìn)行量化分析的情況下采用主觀分析進(jìn)行實(shí)質(zhì)性評(píng)價(jià)。

（五）強(qiáng)化從動(dòng)態(tài)與微觀方面促進(jìn)指標(biāo)評(píng)估的效果

量化的考評(píng)指標(biāo)隨著法治建設(shè)的形勢(shì)而變化，所以處于動(dòng)態(tài)的發(fā)展過(guò)程中。因此，量化法治評(píng)估必須建立動(dòng)態(tài)的考評(píng)修訂更新制度。在實(shí)施的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)法治發(fā)展的需要，對(duì)考評(píng)的指標(biāo)、權(quán)重等進(jìn)行修改和更新，從而確?？荚u(píng)結(jié)果的準(zhǔn)確、客觀。通過(guò)修改和更新，不斷完善量化評(píng)估體系，提高評(píng)估質(zhì)量。

量化評(píng)估作為一種評(píng)價(jià)工具，其本身只是手段，而不是目的，結(jié)果導(dǎo)向是評(píng)估的基本價(jià)值之一。通過(guò)量化評(píng)估，形成一份法治地方評(píng)估報(bào)告，對(duì)各地各部門(mén)的法治建設(shè)狀況進(jìn)行評(píng)判，能夠客觀真實(shí)地反映出實(shí)際面貌，從而促進(jìn)地方法治建設(shè)。評(píng)估報(bào)告的主體部分就是利用掌握的評(píng)估信息、資料加以整理、分析，準(zhǔn)確評(píng)價(jià)各地法治政府建設(shè)的成績(jī)、效果、存在的問(wèn)題以及改進(jìn)的意見(jiàn)與建議等。如果量化評(píng)估流于形式，連一份正式的評(píng)估報(bào)告都沒(méi)有，則評(píng)與不評(píng)一個(gè)樣，既浪費(fèi)行政成本，又無(wú)益于法治建設(shè)，這樣就偏離了量化法治的初衷。因此，只有通過(guò)以微觀層面的評(píng)估報(bào)告為結(jié)果導(dǎo)向，緊緊抓住評(píng)估的效果，以結(jié)果來(lái)倒逼量化法治的質(zhì)量和水平，才能克服量化法治的隨意和局限，實(shí)現(xiàn)有效反饋和實(shí)踐應(yīng)用。

量化評(píng)估需要專業(yè)化的評(píng)估隊(duì)伍。法治評(píng)估的量化工作必須依靠專業(yè)化的評(píng)估隊(duì)伍來(lái)完成。專業(yè)化的隊(duì)伍，是相對(duì)于行政化、大眾化而言的，特指法治評(píng)估人員需要具備獨(dú)特的法治意識(shí)、法治敏感與法律技能。評(píng)估人員既要熟悉法治建設(shè)的實(shí)務(wù)，能夠用法治的思維與視角認(rèn)識(shí)法治現(xiàn)象，又要具備一定的法治素養(yǎng)，擁有豐富的評(píng)估知識(shí)。不可否認(rèn)，法治評(píng)估人員的現(xiàn)狀與理想的要求相比仍然存在較大差距，所以必須借助培訓(xùn)等方式提升評(píng)估人員的專業(yè)化水準(zhǔn)。比較理想的做法是制定出一個(gè)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，定期組織評(píng)估知識(shí)的培訓(xùn)，建立一支專業(yè)化的評(píng)估隊(duì)伍。

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