能促型政府視角下養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建：國際的經(jīng)驗(yàn)

李長遠(yuǎn)　張舉國

摘要：福利多元主義理論為重新定位政府在福利提供中的角色提供了理論依據(jù)，構(gòu)建能促型政府成為養(yǎng)老服務(wù)中政府角色調(diào)整的方向。發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老服務(wù)中能促型政府角色表現(xiàn)在：政策鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)的遞送，支持家庭照顧，建立支持養(yǎng)老服務(wù)的配套制度。能促型政府的基本理念具有普遍性，借鑒發(fā)達(dá)國家共性的養(yǎng)老服務(wù)支持政策經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)發(fā)揮政府在社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)中的能促型作用，建立家庭照顧的激勵(lì)機(jī)制和長期護(hù)理保險(xiǎn)制度，為養(yǎng)老服務(wù)提供必要的支持。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老服務(wù)；能促型政府；體系構(gòu)建

中圖分類號(hào)：D5文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008-7168（2014）04-0106-06

歐美發(fā)達(dá)國家為應(yīng)對(duì)老齡化社會(huì)老年人照料需求不斷增加的難題，相繼探索并建立了各具特色的養(yǎng)老服務(wù)制度。20世紀(jì)70年代，福利國家在經(jīng)歷了戰(zhàn)后二十多年的大擴(kuò)張后開始收縮，能促型國家興起并逐漸取代了福利國家模式。發(fā)達(dá)國家政府在養(yǎng)老服務(wù)中實(shí)際上扮演了一種能促型的角色，為全球的養(yǎng)老服務(wù)改革指明了方向。20世紀(jì)80年代開始，我國的養(yǎng)老保障制度改革一直圍繞城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度展開。目前，覆蓋城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系框架基本形成，養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后。2013年9月，國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，計(jì)劃到2020年全面建成覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系。能促型政府的基本理念具有普遍性，對(duì)我國養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建具有重要的借鑒意義。

一、發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老服務(wù)中政府角色的調(diào)整

（一）養(yǎng)老服務(wù)模式類型：根據(jù)政府介入程度劃分

由于各國的社會(huì)價(jià)值取向、意識(shí)形態(tài)、政治體制、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與發(fā)展道路不同，因此福利體制也各具特色。尤其是20世紀(jì)80年代福利國家改革后，世界范圍內(nèi)的福利體制出現(xiàn)了明顯的分化。哥斯塔·埃斯平-安德森（Costa EspingAndersen）根據(jù)勞動(dòng)力非商品化程度與社會(huì)分層狀況將福利國家劃分為社會(huì)民主主義、自由主義和保守主義三種福利體制[1]（p.37）。作為社會(huì)福利制度核心內(nèi)容的養(yǎng)老服務(wù)也可按政府由強(qiáng)到弱的介入程度劃分為三種模式。一是普惠型養(yǎng)老服務(wù)模式。社會(huì)民主主義福利體制中的養(yǎng)老服務(wù)屬于普惠型（養(yǎng)老服務(wù)覆蓋全體老年人），政府承擔(dān)的養(yǎng)老服務(wù)責(zé)任最大，家庭和市場的作用有限。在北歐四國中約有五分之四的制度性養(yǎng)老服務(wù)是由公共機(jī)構(gòu)提供的[2]。二是補(bǔ)缺型養(yǎng)老服務(wù)模式。自由主義福利體制中養(yǎng)老服務(wù)屬于補(bǔ)缺型，政府承擔(dān)的責(zé)任最小，公共財(cái)政“瞄準(zhǔn)”照顧需求最高但負(fù)擔(dān)能力最弱的群體。盎格魯—撒克遜國家，如美國、加拿大和澳大利亞等一般采用此種模式。三是保守主義養(yǎng)老服務(wù)模式。政府在養(yǎng)老服務(wù)中承擔(dān)的責(zé)任介于上述兩種模式之間，該模式遵循了統(tǒng)籌互濟(jì)型原則和合作主義的福利發(fā)展理念，目前德國、法國等歐洲大陸國家都屬于這種類型。

在隨后的研究中，哥斯塔·埃斯平-安德森指出東亞的社會(huì)福利體制是全球獨(dú)一無二的，與上述三種模式并不一致[3]（p.313）。東亞福利模式中養(yǎng)老服務(wù)采取正式制度與家庭服務(wù)相結(jié)合，政府承擔(dān)的福利責(zé)任相對(duì)較弱，與西方國家相比，其更強(qiáng)調(diào)家庭的責(zé)任和義務(wù)，注重家庭在養(yǎng)老服務(wù)及體系中發(fā)揮的作用，最大限度地發(fā)掘家庭照看方面的潛能[4]（p.77）。

（二）養(yǎng)老服務(wù)政府角色轉(zhuǎn)變的理論基礎(chǔ)：福利多元主義

在福利國家危機(jī)的大背景下，福利多元主義理論應(yīng)運(yùn)而生，已成為解決福利國家危機(jī)的一種新的理論范式并蓬勃發(fā)展，為西方國家重新定位政府在福利提供中的角色提供了理論依據(jù)。福利多元主義理論的代表人物羅斯（Rose R.）認(rèn)為福利應(yīng)由市場、家庭和國家來提供，即福利多元主義三分法[5]（pp.7375）。約翰遜（Jonson N.）認(rèn)為社會(huì)福利來源于商業(yè)部門、國家部門、非正規(guī)部門和志愿部門，即福利多元主義四分法[6]。無論是福利多元主義的三分法還是四分法都倡導(dǎo)福利各方廣泛參與，認(rèn)為福利的來源應(yīng)該多元化，資金的籌資、服務(wù)遞送和規(guī)則制定不應(yīng)只是國家的責(zé)任，還可由非營利組織、社區(qū)、志愿者等多元福利部門共同參與提供，并構(gòu)成一個(gè)多元化福利供給網(wǎng)絡(luò)體系。福利多元主義同時(shí)強(qiáng)調(diào)分權(quán)化。分權(quán)化主要指政策制定、服務(wù)傳遞和資源分配的分權(quán)化，它不僅指中央政府權(quán)力向地方政府轉(zhuǎn)移，也意味著地方政府的權(quán)力向社區(qū)的轉(zhuǎn)移[7]（pp.5156）。由于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老給社會(huì)經(jīng)濟(jì)及國家財(cái)政帶來了沉重壓力且諸多弊端日益顯現(xiàn)，“去機(jī)構(gòu)化”和回歸家庭養(yǎng)老的呼聲日益高漲，社區(qū)和家庭照顧正好符合福利多元主義的發(fā)展理念，因而政府開始大力支持居家養(yǎng)老服務(wù)。

隨著第三部門的蓬勃興起，民間社會(huì)在養(yǎng)老服務(wù)中發(fā)揮著越來越重要的作用。1978年“沃芬頓報(bào)告”中關(guān)于“志愿組織的未來”的論述，首次提出第三部門在提供公共服務(wù)方面比政府更為有效[8]（pp.914）。政府委托非營利組織提供部分的養(yǎng)老服務(wù)，可以有效避免市場失靈和政府失靈，更好地滿足老人的多樣化要求，為老年人提供方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)。非營利組織在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域中的作用極為重要。以德國為例，約有60%的養(yǎng)老服務(wù)由非營利機(jī)構(gòu)提供[9]。

（三）養(yǎng)老服務(wù)中政府角色的調(diào)整：構(gòu)建能促型政府

20世紀(jì)80年代后期，美國社會(huì)政策專家內(nèi)爾吉爾伯特（Gilbert N.）提出了能促型國家的理論。他指出能促型政府模式逐漸取代了福利國家模式，并重新界定了社會(huì)服務(wù)提供過程中政府和市場的關(guān)系，政府由直接提供福利轉(zhuǎn)向?qū)f送福利的民間組織提供支持[10]（pp.8392）。能促型政府的最重要特征是政府轉(zhuǎn)變福利提供過程中的職能，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，能促型政府模式提供福利的方式發(fā)生了變化，福利服務(wù)的遞送逐漸從政府提供向民間提供轉(zhuǎn)型；另一方面，政府對(duì)那些以市場化方式提供福利者提供公共支持，包括支持家庭、個(gè)人、非營利組織和社區(qū)來承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任[11]（pp.163189）。能促型政府并非意味著政府責(zé)任的卸責(zé)或撤退。在福利國家收縮的過程中，國家的福利支出并沒有相應(yīng)削減，而是通過各種方式資助民間的非營利組織提供福利服務(wù)。政府不再直接承擔(dān)為公眾提供社會(huì)福利服務(wù)的職能，但也并非撒手不管。政府的福利角色并沒有弱化，政府仍然是社會(huì)福利的投資主體。哈德利（Hadley）指出福利多元主義框架下的政府應(yīng)該是能促型的，能促型國家顯然對(duì)管理提出了更高的要求，其作為服務(wù)提供者的角色應(yīng)該縮減，而作為服務(wù)購買者、推動(dòng)者和最后質(zhì)量控制者的角色應(yīng)該加強(qiáng)[12]。能促型國家一方面通過各種優(yōu)惠政策引導(dǎo)和鼓勵(lì)民間力量參與福利的提供，另一方面也極大地促進(jìn)了民間組織的能力建設(shè)。

構(gòu)建能促型政府是發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老服務(wù)中政府角色調(diào)整的方向。社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)是一項(xiàng)公益性和福利性事業(yè)，屬于微利項(xiàng)目，如果沒有政府的政策和資金支持，單純按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律本身去運(yùn)作，很難調(diào)動(dòng)社會(huì)服務(wù)組織和志愿者的積極性。能促型政府形成了新型的福利市場關(guān)系，政府從直接提供養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域退出，委托社會(huì)服務(wù)組織或市場提供養(yǎng)老服務(wù)。養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)公益性質(zhì)和政府的主體責(zé)任地位并沒有改變，政府由過去包攬一切的角色轉(zhuǎn)變?yōu)橘徺I者、推動(dòng)者、組織者、監(jiān)督者和協(xié)調(diào)者的角色，而社會(huì)服務(wù)組織或市場是服務(wù)提供者，養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)和遞送環(huán)節(jié)由公共部門向私人部門轉(zhuǎn)移，彌補(bǔ)了政府自身在公共服務(wù)供給中的缺陷，從而提高了供給效率和質(zhì)量。政府在養(yǎng)老服務(wù)中的角色定位在宏觀管理方面：制定發(fā)展規(guī)劃、政策支持、經(jīng)費(fèi)資助、制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)督管理等。在政府與市場、政府與社會(huì)組織合作辦福利的機(jī)制中，政府為服務(wù)提供者提供必要的財(cái)政資金支持和各項(xiàng)激勵(lì)政策，在政策和資金上支持養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化的發(fā)展。

二、發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老服務(wù)中能促型政府角色的表現(xiàn)：建立政策支持體系

發(fā)達(dá)國家政府在養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中具體扮演了能促型角色，政府在弱化政府福利服務(wù)直接提供者角色的同時(shí)，逐步建立了一套養(yǎng)老服務(wù)政策支持體系，促進(jìn)家庭、市場、社區(qū)以及社會(huì)組織等主體共同在養(yǎng)老服務(wù)中發(fā)揮作用?？疾彀l(fā)達(dá)國家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展過程不難發(fā)現(xiàn)，在支持民間社會(huì)參與養(yǎng)老服務(wù)傳遞的過程中，其具有共性的特征：它們都鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)的遞送，支持家庭照顧，建立支持養(yǎng)老服務(wù)的配套制度——長期護(hù)理保險(xiǎn)制度。

（一）鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)的傳遞

1.政府是養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的投資主體。養(yǎng)老服務(wù)屬于社會(huì)福利的內(nèi)容，屬于政府的責(zé)任范圍，政府的投入始終是其重要資金來源。如果資金不能得到保證，養(yǎng)老服務(wù)的硬件設(shè)施就無法建設(shè)和維護(hù)。英國地方政府為了吸引民間組織參與養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)，服務(wù)設(shè)施的提供以政府為主。新加坡在養(yǎng)老設(shè)施的建設(shè)上，政府是投資主體，基本上提供90%的建設(shè)資金[13]。

2.政府出資購買社區(qū)照顧養(yǎng)老服務(wù)。政府購買養(yǎng)老服務(wù)既實(shí)現(xiàn)了責(zé)任共擔(dān)機(jī)制，又引入了競爭機(jī)制。在英國，政府不僅為老人家中安裝照顧設(shè)施，而且直接出資為其購買居家養(yǎng)老服務(wù)。美國政府對(duì)老年人實(shí)施的“全方位養(yǎng)老服務(wù)”，該項(xiàng)目采用契約化方式將養(yǎng)老服務(wù)提供交由民間組織，服務(wù)費(fèi)用通過救助資金和醫(yī)療經(jīng)費(fèi)支付的方式來解決。美國政府每年以合同購買養(yǎng)老服務(wù)的形式對(duì)各類非營利性組織提供10%～80%不等的財(cái)政資金支持[14]。法國政府采取發(fā)放服務(wù)券的方式推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展，2010年法國發(fā)放5億歐元服務(wù)券，超過70萬老人通過使用服務(wù)券接受了家政服務(wù)[15]。

3.對(duì)非營利組織提供資金支持和稅收優(yōu)惠。從經(jīng)費(fèi)來源看，多數(shù)非營利組織的經(jīng)費(fèi)來自政府補(bǔ)貼。在英國，政府的資助達(dá)到了志愿組織全部收入的54.4%，占第一位，服務(wù)對(duì)象的個(gè)人繳費(fèi)部分，占26%，居第二位[16]。日本政府對(duì)非營利組織的財(cái)力支持占其收入的42.5%。香港社會(huì)福利署通過公開招標(biāo)的方式，選擇合適的民間組織與私營安老院來提供老年服務(wù)，民間組織經(jīng)費(fèi)的70.6%都來源于政府資助[17]。美國對(duì)非營利組織采取競爭性的扶持政策引導(dǎo)市場發(fā)展，只有組織架構(gòu)完善、具有良好的信譽(yù)和服務(wù)背景才能夠獲得政府的資助。美國對(duì)非營利性組織提供養(yǎng)老服務(wù)給予特定的免稅政策，從事養(yǎng)老服務(wù)的非營利組織所購置的物品無需交納消費(fèi)稅，提供服務(wù)所獲得的各項(xiàng)收入也無需上繳所得稅。

（二）養(yǎng)老服務(wù)政策的新方向：支持家庭照顧

19世紀(jì)80年代以來，西方福利國家家庭政策由單純強(qiáng)調(diào)家庭責(zé)任轉(zhuǎn)為重視并積極支持家庭照顧。由于機(jī)構(gòu)照顧的不盡人意和社區(qū)照顧淪為家庭照顧，家庭照顧重新成為老年學(xué)研究的一個(gè)重要議題[18]（pp.245264）。所謂的一旦提供正式照顧，家庭就可能放棄其照顧責(zé)任的“替代模型”是不成立的[19]?！堵?lián)合國老年人原則》指出：“無論在發(fā)達(dá)國家或是發(fā)展中國家，人們的家庭生活承受著各種重壓，需要向撫養(yǎng)和照顧體弱老年人的那些人提供資助?！盵20]各國通過輿論引導(dǎo)、立法、經(jīng)濟(jì)支持和政策優(yōu)惠等措施從多方面加強(qiáng)對(duì)家庭養(yǎng)老的支持力度。

1.通過專項(xiàng)立法為家庭養(yǎng)老提供制度化保障。新加坡1995年頒布了《贍養(yǎng)父母法》，成為世界上第一個(gè)以立法形式規(guī)定子女對(duì)父母贍養(yǎng)義務(wù)的國家。日本在1963年、1982年、2000年先后出臺(tái)了《老人福利法》、《老人保健法》、《長期護(hù)理保險(xiǎn)法》等一系列旨在強(qiáng)調(diào)家庭養(yǎng)老責(zé)任和義務(wù)的法規(guī)，加強(qiáng)和鞏固了家庭對(duì)老年人的照料。英國在1995年先后頒布了《照料者（認(rèn)可和服務(wù)）法案》、《照料者（平等機(jī)會(huì)）法案》、《工作與家庭法案》等保障照料者權(quán)益并促使其提高生活質(zhì)量的法律。美國在2000年通過了《美國老年法》第ⅢE修正議案，即全國照料者支持項(xiàng)目，法案把為60歲以上的老年人提供家庭照料的成年人作為受益人，明確了為家庭照料者提供的五類服務(wù)，即支持性服務(wù)、信息服務(wù)、喘息照料、支持小組和培訓(xùn)服務(wù)、個(gè)人咨詢服務(wù)等。

2.對(duì)提供養(yǎng)老服務(wù)的家庭成員給予直接的經(jīng)濟(jì)支持和政策優(yōu)惠。發(fā)達(dá)國家在支持家庭照顧方面采取了許多富有特點(diǎn)的政策和措施，如提供補(bǔ)貼、減免稅收、優(yōu)先供房、優(yōu)惠貸款、社會(huì)保障繳費(fèi)認(rèn)同等。美國在2003年建立全國家庭照管者支持項(xiàng)目，用于支持照顧老人家庭的資金已經(jīng)超過1億五千萬美元[21]。日本的長期護(hù)理保險(xiǎn)制度設(shè)定了慰勞金，規(guī)定子女在其照顧病臥的父母期間，可依法領(lǐng)取一定的報(bào)酬。新加坡推出一系列補(bǔ)貼計(jì)劃，為贍養(yǎng)老人的低收入家庭提供養(yǎng)老、醫(yī)療方面的補(bǔ)貼。英國鼓勵(lì)子女在家照顧生活不能自理、長期臥病在床的老人，并由政府給予培訓(xùn)和補(bǔ)助。韓國對(duì)于贍養(yǎng)老人五年以上的三代同堂家庭，在繼承遺產(chǎn)時(shí)，減免90%的稅收額[22]；日本不僅對(duì)照顧70歲以上低收入老人的子女減稅，而且對(duì)愿與老年父母同居和照顧老人的子女在新建或購置、改造房子時(shí)，可優(yōu)先獲得政府貸款；為了提倡贍養(yǎng)老人，在社區(qū)建設(shè)時(shí)，日本以政府推進(jìn)三代同堂住宅建設(shè)為重點(diǎn)，并優(yōu)先向年輕人提供住宅貸款[23]（p.230）。新加坡鼓勵(lì)子女與父母一同居住，建屋局在分配政府組屋時(shí)，對(duì)與老人同住的家庭和三代同堂家庭給予優(yōu)先安排和價(jià)格優(yōu)惠。英國和瑞典等福利國家對(duì)提供照顧的家庭成員給予社會(huì)保障繳費(fèi)認(rèn)同，根據(jù)家庭成員照顧年邁老人時(shí)間長短，免除一定周數(shù)的社會(huì)保障繳費(fèi)[24]。

（三）建立支持養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)配套制度：長期護(hù)理保險(xiǎn)制度

養(yǎng)老服務(wù)長效發(fā)展需要相關(guān)配套制度的支持，其中長期護(hù)理保險(xiǎn)是養(yǎng)老服務(wù)體系的重要內(nèi)容。長期護(hù)理保險(xiǎn)可以有效地解決慢性病老年人的長期護(hù)理問題，減少醫(yī)療住院化，減輕需護(hù)者及其親屬的經(jīng)濟(jì)壓力。國外長期護(hù)理保險(xiǎn)比較有代表性的主要有兩種類型：一種是強(qiáng)制性參保的制度型長期護(hù)理保險(xiǎn)制度，以德、日、韓等傳統(tǒng)社會(huì)保險(xiǎn)國家為代表，制度型長期護(hù)理保險(xiǎn)制度以政府為主體，以全體國民為對(duì)象；一種是自愿參保的補(bǔ)缺型商業(yè)長期護(hù)理保險(xiǎn)制度，屬于商業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營范疇，以美國為代表，國家和政府只對(duì)弱勢群體提供長期護(hù)理服務(wù)或費(fèi)用補(bǔ)償，其他國民依靠個(gè)人繳費(fèi)獲取商業(yè)護(hù)理保險(xiǎn)。

發(fā)達(dá)國家的長期護(hù)理保險(xiǎn)制度在解決各國老年照護(hù)問題上發(fā)揮了積極的作用，是老年人得到各項(xiàng)良好養(yǎng)老服務(wù)的重要資金來源，減輕了個(gè)人、家庭和政府的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。德國護(hù)理保險(xiǎn)資金由政府、個(gè)人、企業(yè)和醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)四方負(fù)擔(dān)，其中政府承擔(dān)1/3以上；日本的護(hù)理保險(xiǎn)參保者所繳納的保險(xiǎn)費(fèi)占保險(xiǎn)費(fèi)用的50%，各級(jí)政府負(fù)擔(dān)50%。護(hù)理費(fèi)用支出時(shí)，90%來自護(hù)理保險(xiǎn)制度，10%則由享受服務(wù)者自付[25]。

三、發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老服務(wù)支持政策經(jīng)驗(yàn)借鑒

養(yǎng)老服務(wù)中能促型政府的構(gòu)建是我國政府角色調(diào)整的方向，發(fā)達(dá)國家的養(yǎng)老服務(wù)支持政策對(duì)我國具有重要的借鑒意義。

（一）發(fā)揮政府在社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)中的能促型作用

1.完善對(duì)民間組織的法律支持。英美日等國在居家養(yǎng)老服務(wù)模式中均構(gòu)建了支持非營利組織參與居家養(yǎng)老的法律法規(guī)體系，為民間組織參與居家養(yǎng)老提供了充分的法律依據(jù)。我國應(yīng)加快構(gòu)建非政府組織參與居家養(yǎng)老的法律法規(guī)體系，將支持非政府組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)惠、補(bǔ)貼政策和激勵(lì)措施法制化，從而解除其參與居家養(yǎng)老服務(wù)的后顧之憂。

2.擴(kuò)大對(duì)民間組織的資金支持。資金是非政府組織參與養(yǎng)老服務(wù)的瓶頸，政府對(duì)民間組織的財(cái)政支持顯得尤其重要。政府對(duì)非營利組織給予的多途徑資金支持包括：政府給予直接的財(cái)政撥款資助非政府組織各項(xiàng)養(yǎng)老活動(dòng)開展；通過購買非政府組織服務(wù)等方式，間接促進(jìn)其發(fā)展；為參與養(yǎng)老服務(wù)的民間組織提供信貸支持，通過加大信貸投入，放寬銀行貸款條件，延長貸款期限，提升其融資能力。

3.制定稅收和土地優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)。一是增加稅收優(yōu)惠幅度。給予提供養(yǎng)老服務(wù)的民間組織以相應(yīng)的稅收減免，對(duì)提供養(yǎng)老服務(wù)的非營利組織免征所得稅、營業(yè)稅和增值稅，對(duì)為非營利組織提供捐款的單位和個(gè)人給予免交所得稅或所得稅優(yōu)惠。二是對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)用地給予優(yōu)先優(yōu)惠。地方政府在制定土地利用總體規(guī)劃和年度用地計(jì)劃時(shí)，應(yīng)提前預(yù)留和安排專門用來建立養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和活動(dòng)場所的用地，通過無償或低價(jià)劃撥土地，免費(fèi)或低價(jià)出租國有空置土地給養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，解決非營利組織的經(jīng)費(fèi)和活動(dòng)場所；同時(shí)簡化養(yǎng)老服務(wù)用地審批手續(xù)，優(yōu)先為其辦理土地使用證等政策支持其發(fā)展。

（二）建立家庭照顧的激勵(lì)機(jī)制

國外的經(jīng)驗(yàn)表明，政府制定的家庭養(yǎng)老服務(wù)政策對(duì)于發(fā)揮家庭養(yǎng)老的作用至關(guān)重要。與西方國家相比，我國老年政策主要針對(duì)需要照顧的老年人，并沒有針對(duì)其家庭照顧者，政府和社會(huì)各界對(duì)家庭照料者的重視不夠，相關(guān)政府和社會(huì)支持政策尚處于空白。應(yīng)借鑒國外的政策經(jīng)驗(yàn)，建立資助家庭養(yǎng)老的激勵(lì)機(jī)制。

1.為家庭養(yǎng)老提供制度化保障。除對(duì)家庭照顧繼續(xù)給予道德引導(dǎo)和道義支持之外，還應(yīng)為家庭養(yǎng)老提供制度化保障，促成家庭養(yǎng)老從倫理范疇向法制范疇轉(zhuǎn)變，以立法形式保障家庭照料者的權(quán)益和享有相關(guān)的優(yōu)惠政策和優(yōu)先服務(wù)。

2.為照料老人的子女提供直接的經(jīng)濟(jì)支持或其他經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠。對(duì)“行孝”行為給予獎(jiǎng)勵(lì)，以彌補(bǔ)因?yàn)檎樟侠先硕鴮?dǎo)致的損失，肯定其照料的價(jià)值。出臺(tái)家庭繼承法，規(guī)定侍奉父母的子女應(yīng)比其他子女多繼承50%的財(cái)產(chǎn)。對(duì)照顧老人的子女給予社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)認(rèn)同。根據(jù)家庭成員照看老人時(shí)間的長短，減免繳納一定月數(shù)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，對(duì)提供養(yǎng)老服務(wù)的家庭成員給予履行社會(huì)責(zé)任認(rèn)同。借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，逐步建立對(duì)贍養(yǎng)年邁父母以及同年邁父母共同居住者的稅收優(yōu)惠政策。政府的這些支持政策，不僅會(huì)緩解家庭養(yǎng)老的負(fù)擔(dān)，而且還可提高家庭養(yǎng)老的能力。

3.在社區(qū)內(nèi)為照顧者提供相應(yīng)的支持性服務(wù)。應(yīng)把社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)作為一個(gè)平臺(tái)，對(duì)家庭照料者給予特殊的關(guān)注、照顧和扶持，把老年人及照料者共同作為居家養(yǎng)老的服務(wù)對(duì)象，為照料者提供技能培訓(xùn)、心理疏導(dǎo)、小組交流、替代性的喘息等服務(wù)。對(duì)于照顧老人負(fù)擔(dān)沉重的照顧者，可實(shí)行彈性工作制，鼓勵(lì)親屬帶薪照護(hù)，并給予其帶薪休假等方面的支持，規(guī)定家屬在照護(hù)期間享受基本養(yǎng)老與失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)。

4.出臺(tái)購房優(yōu)惠政策。借鑒新加坡經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于與父母（包括岳父母）及祖父母共同居住的子女，實(shí)行購房優(yōu)先與優(yōu)惠政策。家庭照顧者在申請(qǐng)廉租住房和購買經(jīng)濟(jì)適用住房等保障性住房時(shí)享受優(yōu)先權(quán)，并在銀行貸款、房屋價(jià)格等方面享受一定的優(yōu)惠。

（三）建立長期護(hù)理保險(xiǎn)制度為養(yǎng)老服務(wù)提供必要的支持

我國應(yīng)借鑒國際長期護(hù)理保險(xiǎn)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合自身的特點(diǎn)，建立適合國情的長期照料服務(wù)制度。首先，可以采取補(bǔ)缺型長期護(hù)理保險(xiǎn)模式，護(hù)理對(duì)象以三無老人、五保戶和支付能力弱的失能失智老人為主，政府提供長期護(hù)理服務(wù)或費(fèi)用補(bǔ)償。其次，建立類似于德國、日本的具有適度普惠性、互濟(jì)性長期護(hù)理社會(huì)保險(xiǎn)制度。以政府為責(zé)任主體，全體國民為對(duì)象，采用“半市場化”運(yùn)作方式。在資金籌資方面，由政府、單位和個(gè)人三方共同承擔(dān)護(hù)理保險(xiǎn)費(fèi)。在保險(xiǎn)給付方面，設(shè)立專門的護(hù)理服務(wù)等級(jí)評(píng)估機(jī)構(gòu)，實(shí)行接受護(hù)理服務(wù)的甄別和等級(jí)制度。建立質(zhì)量監(jiān)控機(jī)制，由醫(yī)療保險(xiǎn)質(zhì)量監(jiān)控機(jī)構(gòu)制定量化評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，定期對(duì)護(hù)理服務(wù)展開調(diào)查和評(píng)估，定期向公眾公布抽查結(jié)果。最后，形成以家庭長期護(hù)理為基礎(chǔ)、社區(qū)長期護(hù)理服務(wù)為核心、機(jī)構(gòu)長期護(hù)理服務(wù)為補(bǔ)充的長期護(hù)理服務(wù)體系。

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