對(duì)我國(guó)行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)的省思

王瑞雪

摘要：以“政府主導(dǎo)、專(zhuān)業(yè)保障、社會(huì)參與、民主決策”與“相對(duì)集中行政復(fù)議審理權(quán)”為制度核心的行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)，給行政復(fù)議改革提供了一種可能的方向。雖然效果良好，但其推廣深入也存在不少問(wèn)題。除卻“試點(diǎn)”形式的合法性隱憂，行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)還面臨著復(fù)議決定的責(zé)任主體不明確、糾紛解決成本高、準(zhǔn)司法化更難實(shí)現(xiàn)以及向基層推廣難度大等現(xiàn)實(shí)困境，難免淪為一種“精英式救濟(jì)”路徑。因而在行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)推廣過(guò)程中，應(yīng)更加重視行政復(fù)議機(jī)構(gòu)專(zhuān)職人員工作機(jī)制和普通案件處理程序的完善。

關(guān)鍵詞：行政復(fù)議委員會(huì)；運(yùn)行機(jī)制；制度省思；糾紛解決

中圖分類(lèi)號(hào)：D9221文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008-7168（2014）04-0074-07

“大信訪、中訴訟、小復(fù)議”的維權(quán)格局在我國(guó)早已成為一種無(wú)奈的社會(huì)現(xiàn)象[1]（p.2）。更令人擔(dān)憂的是，作為一種底線救濟(jì)手段的信訪制度雖然無(wú)論從規(guī)范意義上抑或在現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境中一直都處于政治制度邊緣地帶，但規(guī)模一直不降反升[2]；反觀完善行政訴訟和行政復(fù)議的制度努力雖然從未停歇，其規(guī)模卻呈不斷縮小之勢(shì)，由于行政復(fù)議制度基礎(chǔ)更為薄弱，境況也更為堪憂[3]。

在這樣的背景下，力圖使行政復(fù)議成為解決行政糾紛“主渠道”的努力得到了學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界的一致認(rèn)同。探索審判之外的糾紛處理機(jī)制，對(duì)提高社會(huì)解決糾紛的整體數(shù)量和質(zhì)量均具有重大意義[4]（p.262）。此外，若能通過(guò)行政機(jī)關(guān)上下級(jí)糾錯(cuò)解決的糾紛卻耗費(fèi)當(dāng)事人大量人力、物力以信訪和訴訟方式解決，也不符合“成比例糾紛解決”（Proportionate Dispute Resolution，PDR）①的理念[5]。如何疏導(dǎo)民眾將行政糾紛訴諸行政復(fù)議制度，以回應(yīng)民眾和政府均希望在正常的體制框架內(nèi)公平解決糾紛的要求，成為擺在制度設(shè)計(jì)者面前亟待解決的問(wèn)題。在這樣的背景下，行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)應(yīng)運(yùn)而生。

行政復(fù)議委員會(huì)運(yùn)行至今，獲得了廣泛的重視。行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)已經(jīng)從2007年的8個(gè)省、自治區(qū)、直轄市增至目前的19個(gè)省級(jí)單位[6]；在一些省市的政府工作報(bào)告中，也將行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)建設(shè)視為濃墨重彩的一筆②。

一、成文規(guī)范中的“行政復(fù)議委員會(huì)”

事實(shí)上，“行政復(fù)議委員會(huì)”并不是開(kāi)展行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作后才出現(xiàn)的規(guī)范用語(yǔ)，而是一種法律語(yǔ)言的延續(xù)。在建國(guó)后直至行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)運(yùn)行的漫長(zhǎng)歲月中，“行政復(fù)議委員會(huì)”曾出現(xiàn)于諸多法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件之中。

（一）前試點(diǎn)時(shí)代的規(guī)定（1949年～2007年）

通過(guò)對(duì)“最高人民法院網(wǎng)法律文庫(kù)”進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，最早提及“行政復(fù)議委員會(huì)”的規(guī)范是1950年12月15日政務(wù)院通過(guò)的《稅務(wù)復(fù)議委員會(huì)組織通則》。在之后將近四十年的漫長(zhǎng)歲月中，幾乎再無(wú)此相關(guān)文件。直至1991年國(guó)務(wù)院發(fā)布《行政復(fù)議條例》前后，才又出現(xiàn)了帶有“行政復(fù)議委員會(huì)”用語(yǔ)的文件。譬如《關(guān)于成立江蘇省人民政府行政復(fù)議委員會(huì)的通知》（蘇政發(fā)[1990]140號(hào)）和《關(guān)于建立行政復(fù)議機(jī)構(gòu)問(wèn)題的通知》（蘇政辦發(fā)[1990]74號(hào)），上海市外經(jīng)貿(mào)委發(fā)布的《上海市外經(jīng)貿(mào)委行政復(fù)議辦法》以及《關(guān)于廣播電影電視行政復(fù)議若干規(guī)定》，等等。

在這些規(guī)定中，“行政復(fù)議委員會(huì)”的含義為行政復(fù)議機(jī)構(gòu)。換言之，“行政復(fù)議委員會(huì)”與“行政復(fù)議辦公室”一樣，只是不同行政機(jī)關(guān)選擇的不同稱(chēng)謂而已，并沒(méi)有“合議”的含義，當(dāng)然也沒(méi)有“咨詢(xún)”的功能。這在《國(guó)內(nèi)貿(mào)易部行政復(fù)議工作辦法》（國(guó)內(nèi)貿(mào)易部令[1994]2號(hào)）中體現(xiàn)得最為明顯，該文件規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)構(gòu)可稱(chēng)行政復(fù)議委員會(huì)或行政復(fù)議辦公室，可與法制工作機(jī)構(gòu)合署辦公?！?/p>

在前試點(diǎn)時(shí)代，“行政復(fù)議委員會(huì)”這一法律用語(yǔ)已經(jīng)存在，但只是一種依從科層制的安排而并不吸納專(zhuān)家與社會(huì)力量的機(jī)構(gòu)名稱(chēng)，與行政復(fù)議辦公室的含義別無(wú)二致。

（二）試點(diǎn)開(kāi)展后的規(guī)定（2007年至今）

1.中央層級(jí)的規(guī)定

在2006年前后，主要借鑒日本、韓國(guó)與我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“東亞模式”行政復(fù)議委員會(huì)的設(shè)想逐漸浮出水面③。2006年12月，國(guó)務(wù)院召開(kāi)全國(guó)行政復(fù)議工作會(huì)議，對(duì)“有條件的地方和部門(mén)可以開(kāi)展行政復(fù)議委員會(huì)的試點(diǎn)”作出了具體部署④?！秶?guó)務(wù)院法制辦公室關(guān)于在部分省、直轄市開(kāi)展行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作的通知》（國(guó)法[2008]71號(hào)）的發(fā)布則標(biāo)志著行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作正式啟動(dòng)，最初的試點(diǎn)范圍為北京、黑龍江、貴州等八個(gè)省、直轄市。

改革試點(diǎn)的主要內(nèi)容為積極探索完善行政復(fù)議體制、積極探索完善行政復(fù)議組織與積極探索完善行政復(fù)議運(yùn)行機(jī)制三項(xiàng)。完善行政復(fù)議體制的重點(diǎn)在于通過(guò)試點(diǎn)工作積極探索相對(duì)集中行政復(fù)議審理權(quán)。完善行政復(fù)議組織的主要措施為將專(zhuān)職行政復(fù)議人員和專(zhuān)業(yè)人士、專(zhuān)家學(xué)者等外部人員吸納為委員會(huì)委員。而在完善行政復(fù)議運(yùn)行機(jī)制方面，最需要明確的是行政復(fù)議委員會(huì)和行政復(fù)議委員會(huì)辦公室的職責(zé)分工⑤。

2.地方層級(jí)的規(guī)定

在中央文件下發(fā)之前，北京的行政復(fù)議委員會(huì)工作已經(jīng)依據(jù)《北京市人民政府辦公廳關(guān)于設(shè)立北京市人民政府行政復(fù)議委員會(huì)的通知》（京政辦發(fā)〔2007〕58號(hào)）開(kāi)始有序進(jìn)行。由于北京市的文件發(fā)布于2007年，當(dāng)時(shí)中央文件并未發(fā)布，北京模式尚處于摸索階段的前期，因而規(guī)定較為簡(jiǎn)略。與此類(lèi)似的還有同年黑龍江省發(fā)布的《關(guān)于成立黑龍江省人民政府行政復(fù)議委員會(huì)的通知》（黑政辦發(fā)〔2007〕27號(hào)）。之后，以體制集中為主要模式的“黑龍江經(jīng)驗(yàn)”和以吸收外部力量參與辦案為主要模式的“北京經(jīng)驗(yàn)”成為試點(diǎn)中的標(biāo)桿，逐步得以推廣。

相較而言，中央文件發(fā)布之后的一些省市文件更為詳盡具體，操作性更強(qiáng)。以《河南省人民政府辦公廳關(guān)于開(kāi)展行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作的通知》（豫政辦〔2009〕84號(hào)）為例，該文件將試點(diǎn)內(nèi)容歸納為設(shè)置行政復(fù)議委員會(huì)、相對(duì)集中行政復(fù)議審理權(quán)、探索完善行政復(fù)議運(yùn)行機(jī)制三項(xiàng)，并分別進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。此外，其他試點(diǎn)省份也紛紛出臺(tái)了相應(yīng)的通知。譬如，2010年5月1日，貴州省發(fā)布的《省人民政府行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作方案》和《省人民政府行政復(fù)議委員會(huì)工作規(guī)則》正式實(shí)施。同時(shí)，各試點(diǎn)省份的省轄市也紛紛出臺(tái)了相應(yīng)的法規(guī)或文件，如《哈爾濱市行政復(fù)議規(guī)定》（哈爾濱市人民政府令〔2008〕186號(hào)）、《中山市開(kāi)展行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作方案的通知》（中府辦〔2009〕58號(hào)）等。目前的行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)通常有以下三個(gè)特征：第一，吸收外部人員成為復(fù)議委員會(huì)委員；第二，行政復(fù)議委員會(huì)在復(fù)議中的功能或者為咨詢(xún)型（如北京市），或者為案件議決型（如哈爾濱市）；第三，行政復(fù)議委員會(huì)集中行使行政復(fù)議權(quán)成為趨勢(shì)[7]。

二、行政復(fù)議委員會(huì)的運(yùn)行機(jī)制

從全國(guó)看，試點(diǎn)中的行政復(fù)議委員會(huì)模式大體有三種：一是將原來(lái)分散于政府各部門(mén)的行政復(fù)議權(quán)，全部集中到政府設(shè)立的行政復(fù)議委員會(huì)統(tǒng)一行使；二是部分集中模式，即行政復(fù)議委員會(huì)集中行使部分政府部門(mén)的部分行政復(fù)議審理權(quán)，目前大多數(shù)試點(diǎn)單位都采用這種模式；三是北京、上海的試點(diǎn)單位采納的模式，即保持現(xiàn)行行政復(fù)議體制不變，通過(guò)吸收外部人士組成行政復(fù)議委員會(huì)，對(duì)重大疑難案件進(jìn)行集體研究，以表決的方式形成案件處理建議意見(jiàn)，供行政復(fù)議機(jī)關(guān)在裁決時(shí)參考?？梢哉f(shuō)，“政府主導(dǎo)、專(zhuān)業(yè)保障、社會(huì)參與、民主決策”⑥和“相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)”是行政復(fù)議委員會(huì)制度的核心要素。

（一）“政府主導(dǎo)、專(zhuān)業(yè)保障、社會(huì)參與、民主決策”

1.政府主導(dǎo)是機(jī)構(gòu)、人員、資金保障的關(guān)鍵

政府主導(dǎo)是行政復(fù)議委員會(huì)的基礎(chǔ)要素。行政糾紛與其他類(lèi)型的糾紛不同，糾紛雙方為行政主體與行政相對(duì)人，雙方力量對(duì)比懸殊，為了促使民眾相信并將糾紛訴諸行政復(fù)議制度，政府主導(dǎo)是保證其公信力的一個(gè)基礎(chǔ)。具體而言，政府主導(dǎo)主要體現(xiàn)在行政復(fù)議委員會(huì)的主任委員、副主任委員、常任委員均來(lái)自政府部門(mén)，非常任委員由政府從專(zhuān)家中選任，有充足的資金保障運(yùn)行，并且所作出的行政復(fù)議決定具有公法意義上的效力。

長(zhǎng)期以來(lái)，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)人員不足、人員素質(zhì)不高是制約行政復(fù)議成為行政糾紛解決主渠道的重要因素。面對(duì)行政復(fù)議委員會(huì)機(jī)構(gòu)缺失和人員配備不足的問(wèn)題，以政府為主導(dǎo)的復(fù)議機(jī)構(gòu)建設(shè)越發(fā)彰顯其重要性。以中山市為例，中山市人民政府行政復(fù)議委員會(huì)于2009年7月14日成立，于同年10月13日正式運(yùn)作，并同時(shí)成立了行政復(fù)議中心，市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)批準(zhǔn)其為正科級(jí)事業(yè)單位，隸屬市法制局管理；核定事業(yè)編制6名，設(shè)主任1名、副主任1名，人員經(jīng)費(fèi)由市財(cái)政核撥[8]。這就為行政復(fù)議案件聽(tīng)證、委員會(huì)議審理案件、研究行政復(fù)議工作的疑難問(wèn)題等提供了機(jī)構(gòu)、人員和資金方面的保障。

2.社會(huì)專(zhuān)家參與是專(zhuān)業(yè)保障、社會(huì)參與和民主決策的手段

行政復(fù)議作為一種中立的第三人介入的行政爭(zhēng)議解決機(jī)制，公正性是衡量它的核心價(jià)值[10]（p.59），而實(shí)現(xiàn)公正性就必須確保獨(dú)立性和專(zhuān)業(yè)性。在“政府主導(dǎo)、專(zhuān)業(yè)保障、社會(huì)參與、民主決策”的運(yùn)行模式中，吸納專(zhuān)家學(xué)者參與決策成為行政復(fù)議委員會(huì)實(shí)現(xiàn)較高獨(dú)立性和專(zhuān)業(yè)性的最重要支撐，也是設(shè)立行政復(fù)議委員會(huì)的最主要初衷。在行政復(fù)議中引入專(zhuān)家，并不是行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)后才開(kāi)始進(jìn)行的。早在2004年，黑龍江省政府在逐步完善合議、聽(tīng)證制度的同時(shí)就建立了行政復(fù)議專(zhuān)家咨詢(xún)制度，對(duì)于案情重大、疑難復(fù)雜和爭(zhēng)議較大的案件，召開(kāi)專(zhuān)家咨詢(xún)會(huì)議，聘請(qǐng)法律方面的專(zhuān)家學(xué)者對(duì)案件進(jìn)行研究并提出法律咨詢(xún)意見(jiàn)[9]。但真正將專(zhuān)家參與正式引入行政復(fù)議的，還是行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)中的“北京模式”。北京市作為最早的試點(diǎn)城市，其吸收外部力量參與辦案的經(jīng)驗(yàn)被廣泛推介。

在當(dāng)前對(duì)行政復(fù)議委員會(huì)專(zhuān)家審議的評(píng)價(jià)中，均為正面評(píng)價(jià)。譬如，2007年～2009年，北京行政復(fù)議委員會(huì)共召開(kāi)了15次行政復(fù)議案件審理會(huì)議，審議了37件行政復(fù)議案件，委員們所提出的審議意見(jiàn)均被北京市政府的行政復(fù)議決定予以采納[11]；2010年～2012年也審理了34件重大、復(fù)雜、疑難行政復(fù)議案件[12]。然而，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)看，專(zhuān)家的作用亦是值得探討的。身處知識(shí)精英層的政策專(zhuān)家多為經(jīng)濟(jì)學(xué)家、政治學(xué)家、政策分析家、法學(xué)家或公共管理學(xué)家等。依附在知識(shí)權(quán)力的運(yùn)作系統(tǒng)中，專(zhuān)家很容易直接取得論述的位置和權(quán)力的合法性及其正當(dāng)性。?？戮驮鞔_地指出知識(shí)本身不僅是一種解放的力量，相對(duì)的，知識(shí)也可能是一種壓迫的工具[13]。當(dāng)前，更多的專(zhuān)家咨詢(xún)成為了政府證明自身決策的正當(dāng)性、為可能出現(xiàn)的責(zé)任“解套”并回避社會(huì)批評(píng)的又一柄“獨(dú)門(mén)暗器”[14]。然而，法學(xué)教授加行政官員的組合就可以保證正義嗎？專(zhuān)家意見(jiàn)一定不會(huì)成為行政機(jī)關(guān)意見(jiàn)的附庸嗎？沒(méi)有任何法律、行政或職業(yè)約束機(jī)制作用于專(zhuān)家學(xué)者，一定能在普遍意義上保證其意見(jiàn)的質(zhì)量嗎[15]？專(zhuān)家的倫理責(zé)任、專(zhuān)業(yè)責(zé)任，對(duì)法庭、當(dāng)事人以及公眾所負(fù)有的責(zé)任，都是沒(méi)有完全厘清的問(wèn)題[16]。此外，外聘委員過(guò)多，亦恐有失“行政自我反省”之機(jī)能[17]（p.1294）。專(zhuān)家人數(shù)有限且事務(wù)繁忙，在行政復(fù)議真正成為糾紛解決主渠道之后，行政復(fù)議案件數(shù)量超過(guò)了信訪與訴訟，他們又能否耗費(fèi)大量精力處理龐雜的復(fù)議案件？這些都是值得我們省思的。已有臺(tái)灣學(xué)者對(duì)臺(tái)灣行政訴愿委員會(huì)中的專(zhuān)家角色進(jìn)行了實(shí)證分析，并認(rèn)為法學(xué)專(zhuān)家并沒(méi)有對(duì)行政決定的撤銷(xiāo)率產(chǎn)生決定性影響，專(zhuān)家對(duì)程序的審查遠(yuǎn)多于對(duì)實(shí)質(zhì)合法性的考量[18]。

（二）相對(duì)集中行政復(fù)議審理權(quán)

我國(guó)行政復(fù)議法沒(méi)有規(guī)定設(shè)立相對(duì)獨(dú)立和統(tǒng)一的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，而是由行政復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)部的法制工作機(jī)構(gòu)承擔(dān)行政復(fù)議的任務(wù)，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)具有非獨(dú)立性、從屬性的特點(diǎn)，這種制度安排對(duì)行政復(fù)議功能的發(fā)揮產(chǎn)生了消極的影響[19]。相對(duì)集中行政復(fù)議審理權(quán)改變了這一現(xiàn)狀，它要求各試點(diǎn)單位辦理行政復(fù)議案件要在以法定行政復(fù)議機(jī)關(guān)名義作出行政復(fù)議決定的前提下，合理整合行政復(fù)議資源，積極探索集中辦案力量和集中辦理案件的辦法。試點(diǎn)單位的組成部門(mén)不再單獨(dú)受理和審理行政復(fù)議案件，由試點(diǎn)單位集中受理和審理行政復(fù)議案件，以法定行政復(fù)議機(jī)關(guān)的名義作出決定。法定行政復(fù)議機(jī)關(guān)不得以任何理由拖延或者拒絕作出行政復(fù)議決定。以黑龍江省為例，該省政府本級(jí)已集中了除農(nóng)墾、森工之外所有省級(jí)各部門(mén)的行政復(fù)議審理權(quán)，并將試點(diǎn)擴(kuò)大到了全部（12個(gè)）地級(jí)市。

相對(duì)集中行政復(fù)議審理權(quán)遵循“統(tǒng)一受理、集中審查、分別決定”的制度模式，實(shí)行立案權(quán)與調(diào)查權(quán)、調(diào)查權(quán)與議決權(quán)相分離。對(duì)申請(qǐng)復(fù)議的案件進(jìn)行統(tǒng)一受理與調(diào)查由行政復(fù)議委員會(huì)辦公室負(fù)責(zé)，審理權(quán)則交由行政復(fù)議委員會(huì)。以哈爾濱市行政復(fù)議委員會(huì)為例，它將行政復(fù)議程序分為簡(jiǎn)易程序、調(diào)解程序和一般程序三類(lèi)。簡(jiǎn)易程序案件由行政復(fù)議委員會(huì)辦公室進(jìn)行審理；一般程序案件，能調(diào)解的調(diào)解，調(diào)解未果的案件全部交由復(fù)議委員會(huì)議決，而決定權(quán)依然歸屬于原法定復(fù)議機(jī)關(guān)。這樣的相對(duì)集中與職責(zé)分離共同保證了行政復(fù)議的效率與公平，但也產(chǎn)生了重要的制度疑問(wèn)：對(duì)于帶有專(zhuān)家意見(jiàn)與合議色彩的行政復(fù)議委員會(huì)決定，原法定復(fù)議機(jī)關(guān)是否要進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，抑或僅是扮演一個(gè)程序性角色？如果需要進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，那么審查標(biāo)準(zhǔn)與否決程序如何？如果僅扮演一個(gè)程序性角色，那么誰(shuí)應(yīng)當(dāng)對(duì)該復(fù)議決定負(fù)責(zé)呢？這也就將問(wèn)題延伸到了行政復(fù)議與行政訴訟的銜接制度上，或許，改變行政復(fù)議機(jī)關(guān)變更行政決定后將成為被告的規(guī)定⑦[20]，將行政復(fù)議責(zé)任與法律責(zé)任剝離，將行政復(fù)議制度視為更貼近仲裁制度的一種設(shè)計(jì)安排，將會(huì)對(duì)解決責(zé)任歸屬問(wèn)題有所裨益。

三、行政復(fù)議委員會(huì)制度省思

（一）形式疑慮——“試點(diǎn)”繁榮之下的合法性隱憂

作為在試點(diǎn)中逐步推行的一個(gè)非成文法的制度，行政復(fù)議委員會(huì)實(shí)際上通過(guò)相對(duì)集中行政復(fù)議審理權(quán)改變了《行政復(fù)議法》和《行政復(fù)議法實(shí)施條例》對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)和行政復(fù)議機(jī)構(gòu)職責(zé)的規(guī)定。值得注意的是，行政復(fù)議委員會(huì)是相對(duì)集中行政復(fù)議審理權(quán)，不是相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)。對(duì)比相對(duì)集中行政處罰權(quán)和許可權(quán)，不同點(diǎn)是處罰權(quán)和許可權(quán)的相對(duì)集中都是通過(guò)立法實(shí)現(xiàn)的，相比之下，“試點(diǎn)通知”位階顯然過(guò)低，在改變?cè)械臋C(jī)構(gòu)設(shè)置方面顯得很乏力，“相對(duì)集中復(fù)議審理權(quán)”相當(dāng)于打了一個(gè)擦邊球，簽發(fā)復(fù)議決定的機(jī)關(guān)還是原機(jī)關(guān)，不是行政復(fù)議委員會(huì)。行政復(fù)議委員會(huì)的相對(duì)獨(dú)立性，以及行政復(fù)議委員會(huì)辦公室的法律地位均缺乏法律依據(jù)[21]。因此，2007年全國(guó)各地如火如荼的試點(diǎn)使得同年頒布的《行政復(fù)議法實(shí)施條例》一經(jīng)出臺(tái)即顯落伍，實(shí)定法已經(jīng)成為試點(diǎn)繼續(xù)推行的最大掣肘因素。因此修訂《行政復(fù)議法》，將行政復(fù)議委員會(huì)落實(shí)入法，成為實(shí)務(wù)界與學(xué)界的普遍呼聲。試點(diǎn)中已經(jīng)突破的層級(jí)秩序，需要更高位階的法支撐。

（二）組織疑慮——專(zhuān)家制度難向廣大基層推廣

除了前文已經(jīng)提及的專(zhuān)家制度或有缺憾之外，專(zhuān)家制度本身如何向基層推廣，其實(shí)是一個(gè)更大的難題。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，在“政府主導(dǎo)、專(zhuān)業(yè)保障、社會(huì)參與”這三個(gè)要素中，“專(zhuān)業(yè)保障”這一制度核心最難推廣。

其一，除少數(shù)發(fā)達(dá)省市外，一般的縣級(jí)人民政府很難匯集到如試點(diǎn)單位這般多的當(dāng)?shù)貙?zhuān)業(yè)人士參與糾紛解決，并且，在中國(guó)，縣城更貼近于“熟人社會(huì)”，委員的獨(dú)立性亦堪憂[22]。其二，如果由于縣級(jí)人民政府難以組成專(zhuān)業(yè)的行政復(fù)議委員會(huì)，就把縣級(jí)人民政府復(fù)議權(quán)歸于地市級(jí)政府，問(wèn)題將更加復(fù)雜難解，因?yàn)椤笆」芸h”改革后的縣級(jí)人民政府多由省級(jí)人民政府直管，很難因?yàn)樾姓?fù)議委員會(huì)難以形成這一個(gè)原因就去改變更多的既有制度，況且，地市級(jí)城市關(guān)于糾紛解決的專(zhuān)業(yè)人士數(shù)量和能力也十分不均。其三，退一步考慮，如果不在每一個(gè)縣級(jí)或地市級(jí)人民政府都設(shè)立行政復(fù)議委員會(huì)，而是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化的發(fā)展?fàn)顩r把基層行政復(fù)議委員會(huì)的設(shè)置資質(zhì)進(jìn)行認(rèn)證，則又會(huì)很容易出現(xiàn)不公平的救濟(jì)格局——不同地區(qū)的公民得到行政復(fù)議委員會(huì)救濟(jì)的機(jī)會(huì)嚴(yán)重不均等。其四，如果由于專(zhuān)家只在少數(shù)發(fā)達(dá)省份集中而鼓勵(lì)異地聘請(qǐng)專(zhuān)家，糾紛解決的成本就會(huì)隨之大幅上升，這里的成本既包括金錢(qián)成本，也包括時(shí)間成本。其五，如果將基層的“專(zhuān)家參與”變通為“社會(huì)公正人士”參與，譬如以教師、律師、退休法官等人士組成行政復(fù)議委員會(huì)，那么在專(zhuān)業(yè)分工如此復(fù)雜精細(xì)的現(xiàn)代社會(huì)，基層行政復(fù)議委員會(huì)的架構(gòu)難免淪為“政府主導(dǎo)”加“社會(huì)參與”，那么這與訴訟中的“人民陪審員”制度又有何本質(zhì)區(qū)別呢？諸如“走過(guò)場(chǎng)”之類(lèi)的對(duì)于陪審制度的詬病又會(huì)加諸復(fù)議委員會(huì)之上。其六，如果為了避免上述一系列困境，一刀切地僅將行政復(fù)議委員會(huì)設(shè)立于省級(jí)人民政府，那么該制度試圖將行政復(fù)議革新為糾紛解決主渠道的價(jià)值又將大打折扣，它并沒(méi)有完成將行政糾紛化解于基層的任務(wù)，會(huì)受到后文所述的“淪為精英式糾紛解決機(jī)制”的詬病，對(duì)數(shù)量龐大的行政糾紛效果甚微。

事實(shí)上，決策者也已經(jīng)多少意識(shí)到了這些問(wèn)題，針對(duì)偏遠(yuǎn)地區(qū)的行政爭(zhēng)議，國(guó)務(wù)院法制辦行政復(fù)議司籌劃設(shè)立地方的聯(lián)絡(luò)員，由他們將當(dāng)?shù)氐臓?zhēng)議案件提交到行政復(fù)議委員會(huì)，解決地域交通不便的實(shí)際困難[23]。但是“地方聯(lián)絡(luò)員”制度面對(duì)基層糾紛解決的困境，未免過(guò)于單薄。總之，這些問(wèn)題如果得不到解決，即使今后行政復(fù)議委員會(huì)進(jìn)入立法，在基層亦難免流于形式，難以開(kāi)展。

（三）程序疑慮——更難實(shí)現(xiàn)的行政復(fù)議準(zhǔn)司法化

學(xué)界一直對(duì)于行政復(fù)議的價(jià)值定位多有討論，行政復(fù)議究竟是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制、權(quán)利救濟(jì)制度抑或行政糾紛解決機(jī)制，眾說(shuō)紛紜。我國(guó)行政復(fù)議制度的改革方向，是在維持行政化的制度定位前提下做一些修正并采取有效的措施保證紙面上的法成為現(xiàn)實(shí)中的法，還是進(jìn)行司法化的改革，亦難得出普適性的結(jié)論[24]。但多數(shù)學(xué)者還是承認(rèn)，雖然行政復(fù)議準(zhǔn)司法化或許會(huì)有模糊復(fù)議的制度優(yōu)勢(shì)之虞，但適當(dāng)?shù)叵驕?zhǔn)司法化改革確有助于提高行政復(fù)議的公正性[25]。

按照行政復(fù)議司法化的設(shè)想，復(fù)議應(yīng)當(dāng)按照一種審判型聽(tīng)證的思路進(jìn)行，其原理在于，既然案件關(guān)涉具體利害關(guān)系人的特定利益，所以必須要重視意見(jiàn)的充分交鋒，注重言辭辯論，并且在行政決定作出時(shí)應(yīng)遵循案卷排他主義原則[26]。行政復(fù)議司法化，長(zhǎng)久以來(lái)是行政法學(xué)者對(duì)行政復(fù)議的制度期許，希望借此提升其“公正性”，從而擴(kuò)大受眾。但行政復(fù)議委員會(huì)的改革思路顯然并沒(méi)有對(duì)行政復(fù)議司法化的進(jìn)路進(jìn)行更多的設(shè)計(jì)，也很難在司法化與行政正義程序的方便、快捷、專(zhuān)業(yè)、公正、低廉等價(jià)值之間找到平衡點(diǎn)[27]。我們沿著前文行政復(fù)議委員會(huì)架構(gòu)直接導(dǎo)致受案數(shù)量有限這一命題前進(jìn)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)前面提到的北京市行政復(fù)議委員會(huì)三年間15次審理會(huì)議審議37件案件，基本上都是書(shū)面審查，事實(shí)厘定部分都是由行政復(fù)議委員會(huì)辦公室進(jìn)行的，這與準(zhǔn)司法化的要求漸行漸遠(yuǎn)。在這樣的情況下，我們與其期待行政復(fù)議委員會(huì)的審議帶給當(dāng)事人更多公正的裁決，不如將希望更多地寄于行政復(fù)議委員會(huì)辦公室的案件處理程序能夠更加科學(xué)和透明，致力于提高專(zhuān)職人員的案件處理能力。

（四）實(shí)效疑慮——難免淪為“精英式”救濟(jì)

行政復(fù)議委員會(huì)已試驗(yàn)數(shù)載，從一個(gè)新生事物發(fā)展為遍及19個(gè)省份108個(gè)單位的全國(guó)性改革。學(xué)界和實(shí)務(wù)界的普遍愿望是，將行政復(fù)議委員會(huì)發(fā)展成一種常態(tài)的、廉價(jià)的、易得的救濟(jì)制度，真正做到“案結(jié)事了”。社會(huì)既然希望將行政復(fù)議委員會(huì)設(shè)計(jì)為促使行政復(fù)議成為“糾紛解決主渠道”的一種制度安排，就不能使之成為一種“精英式”的、只有少數(shù)人才能獲得的救濟(jì)方式。然而從試點(diǎn)情況看，進(jìn)入行政復(fù)議委員會(huì)討論的案例是極少的一部分。案件能否進(jìn)入行政復(fù)議委員會(huì)討論之列，是由行政復(fù)議委員會(huì)辦公室先期處理后決定的。我們仔細(xì)加總之前提到的關(guān)于北京市行政復(fù)議委員會(huì)的數(shù)據(jù)，北京市行政復(fù)議委員會(huì)在2007年～2012年，實(shí)際只處理了61件行政復(fù)議案件，這是行政復(fù)議委員會(huì)只處理極少數(shù)“疑難案件”的極佳注解。

可是，在“久控不已”[28]（p526）的循環(huán)往復(fù)中，很多案件并不是法律問(wèn)題特別疑難。如果當(dāng)事人出于信任的考慮，渴望自己的案件在行政復(fù)議委員會(huì)中得到處理，但行政復(fù)議委員會(huì)辦公室決定其案件不能進(jìn)入委員會(huì)討論，當(dāng)事人又無(wú)法通過(guò)對(duì)行政復(fù)議委員會(huì)的決定進(jìn)行申訴而啟動(dòng)自己所期望的委員會(huì)程序，不能得到他所認(rèn)為的公開(kāi)透明的公正處理，或許就又會(huì)輾轉(zhuǎn)于信訪道路，背離了行政救濟(jì)希望以更少正式性、技術(shù)性且更為迅速的方式實(shí)現(xiàn)正義的初衷[29]。行政復(fù)議委員會(huì)人員構(gòu)成的相對(duì)復(fù)雜性與高端性，直接導(dǎo)致案件處理數(shù)量受限，進(jìn)而使得案件選擇機(jī)制招致當(dāng)事人不滿(mǎn)。

四、結(jié)語(yǔ)

從試點(diǎn)反饋的情況來(lái)看，行政復(fù)議委員會(huì)確實(shí)通過(guò)納入專(zhuān)家和民主決策、相對(duì)集中行政復(fù)議審理權(quán)發(fā)揮了良好的作用，為行政復(fù)議改革方向提供了一種可能的思路。然而，我們必須看到，理順一個(gè)處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的大國(guó)的救濟(jì)機(jī)制，不能僅僅寄希望于一個(gè)制度舉措，行政復(fù)議委員會(huì)也有其不能承受之重，它作為一種只能處理較少案件的精英式糾紛解決機(jī)制，必須通過(guò)更為成熟的設(shè)計(jì)，才能將其推向我們這樣一個(gè)大國(guó)，更適合我國(guó)復(fù)雜的國(guó)情。因而，一方面，我們要繼續(xù)挖掘行政復(fù)議委員會(huì)制度的制度能力，努力將試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)固定下來(lái)；另一方面，我們也應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到，我們不能將行政復(fù)議的改革重心完全寄希望于委員會(huì)制度，或許將關(guān)注點(diǎn)拉回至行政復(fù)議機(jī)構(gòu)專(zhuān)職人員的工作機(jī)制以及普通案件的處理程序完善之上，才是增強(qiáng)行政復(fù)議制度能力的根本要義。

注釋?zhuān)?/p>

①PDR是英國(guó)2004年白皮書(shū)《公共服務(wù)改革：申訴、救濟(jì)與裁判所》（Transforming Public Service：Complaints，Redress and Tribunals）中最為引人注目的創(chuàng)見(jiàn)，被認(rèn)為是ADR（Alternative Dispute Resolution，替代性糾紛解決方式）的繼承，是超越ADR思考模式的一種實(shí)用主義的糾紛解決進(jìn)路。對(duì)其的理解為“糾紛應(yīng)當(dāng)以符合比例的方式解決，而法院應(yīng)當(dāng)成為最終訴諸的手段”。

②譬如2012年、2013年的《山東省政府工作報(bào)告》和2012年的《上海市政府工作報(bào)告》。

③以韓國(guó)、日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)為代表的“東亞模式”借鑒了英美與歐陸行政復(fù)議經(jīng)驗(yàn)，其行政復(fù)議機(jī)構(gòu)既有一定的獨(dú)立性，又有一定專(zhuān)業(yè)性。參見(jiàn)王青斌：《論我國(guó)行政復(fù)議委員會(huì)制度之完善》，《行政法學(xué)研究》2013年第2期。

④其他比較重要的文件或會(huì)議為：（1）2006年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議健全行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的意見(jiàn)》（中辦發(fā)[2006]27號(hào)），指出行政復(fù)議是化解行政爭(zhēng)議的重要渠道，明確提出要積極探索符合行政復(fù)議工作特點(diǎn)的機(jī)制和方法；（2）2006年10月，黨的十六屆六中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》中明確提出要完善行政復(fù)議制度；（3）2008年3月，溫家寶總理在第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上所作的政府工作報(bào)告中再次明確要求“健全行政復(fù)議體制”。

⑤關(guān)于職責(zé)分工，該文件中提出了幾個(gè)問(wèn)題：明確哪些案件可以由行政復(fù)議委員會(huì)辦公室直接審理并以行政復(fù)議機(jī)關(guān)名義作出行政復(fù)議決定；哪些行政復(fù)議案件需要由行政復(fù)議委員會(huì)辦公室審查后提出初步處理意見(jiàn)，經(jīng)行政復(fù)議委員會(huì)審議后以行政復(fù)議機(jī)關(guān)名義作出行政復(fù)議決定；哪些行政復(fù)議案件在行政復(fù)議委員會(huì)審議的基礎(chǔ)上還需要行政復(fù)議機(jī)關(guān)首長(zhǎng)批準(zhǔn)或者經(jīng)集體討論后以行政復(fù)議機(jī)關(guān)名義作出行政復(fù)議決定。這些問(wèn)題在其后發(fā)布的各試點(diǎn)省、直轄市工作辦法中得到了同中有異的具體解答。

⑥“哈爾濱市政府行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作報(bào)告”，http：//fzj.zhengzhou.gov.cn/fzj/html/4028809d1d9af9d8011da92467a00062/2010082516150312.html，20130326。

⑦從國(guó)外的行政復(fù)議制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐看，許多國(guó)家的行政復(fù)議機(jī)關(guān)在行政訴訟中不作被告。

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