農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的微觀組織探索：云浮案例

孟召將，邵兵

摘 要：當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在著困境，制約著農(nóng)村改革的進(jìn)程。云浮市近年來(lái)以村民理事會(huì)作為重點(diǎn)發(fā)展基層組織，有效推動(dòng)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村信用建設(shè)等改革。本文以土地流轉(zhuǎn)為例分析了村民理事會(huì)的作用機(jī)理，實(shí)踐證明，它是解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)困境問(wèn)題的有效探索，對(duì)于其他地區(qū)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)具有啟示性意義。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；村民理事會(huì)；社會(huì)資本

中圖分類(lèi)號(hào)：F323.89 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1008-2697（2014）04-0004-04

農(nóng)地流轉(zhuǎn)是實(shí)施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的重要一環(huán)，政府從解決“三農(nóng)問(wèn)題”的高度給予政策支持，鼓勵(lì)農(nóng)地的規(guī)?；?、集約化經(jīng)營(yíng)。非農(nóng)就業(yè)率的提高和農(nóng)村人口的遷移在理論上為農(nóng)地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了條件，但現(xiàn)實(shí)中并沒(méi)有改變分散經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤其明顯。

從產(chǎn)權(quán)視角來(lái)說(shuō)，家庭承包的土地經(jīng)營(yíng)制度確立了農(nóng)戶(hù)是產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓主體，把農(nóng)地流轉(zhuǎn)給種養(yǎng)大戶(hù)、農(nóng)業(yè)企業(yè)等有機(jī)會(huì)獲得財(cái)產(chǎn)性與工資性雙重收入，分享農(nóng)地產(chǎn)出增值收益，為什么農(nóng)戶(hù)卻不樂(lè)意流轉(zhuǎn)出所承包農(nóng)地使用權(quán)呢？已有研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的產(chǎn)權(quán)收益保障問(wèn)題是決定農(nóng)戶(hù)選擇的重要因素[1]，中介組織對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易的嵌入程度影響著農(nóng)地流轉(zhuǎn)契約形式。發(fā)展農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，尋找適用于農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方的組織形式是走出困境、提升農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率的重要突破路徑。

云浮市是廣東省欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)業(yè)大市，農(nóng)村人口占60%以上。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村人才、資金外流，農(nóng)村普遍出現(xiàn)“空心化”。2010年被廣東省政府設(shè)立為農(nóng)村改革發(fā)展試驗(yàn)區(qū)，2011年又被國(guó)家農(nóng)業(yè)部批準(zhǔn)為全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)。本文經(jīng)過(guò)深入調(diào)研云浮市以發(fā)展村民理事會(huì)作為重點(diǎn)，增強(qiáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易契約的穩(wěn)定性，為農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)探索出一個(gè)新的路徑。

一、土地流轉(zhuǎn)的困境

集體土地使用中的監(jiān)管問(wèn)題，一方面建設(shè)用地侵占農(nóng)業(yè)用地，另一方面農(nóng)業(yè)用地撂荒，卻不愿流轉(zhuǎn)；整體表現(xiàn)土地使用率低，急需產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，盤(pán)活資產(chǎn)價(jià)值。流轉(zhuǎn)中的不確定性導(dǎo)致交易成本高，降低不確定性在不改變集體所有的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)下需要?jiǎng)?chuàng)新交易管理組織，改變分散主體之間的交易形式，給交易雙方降低交易成本。

（一）集體用地大量閑置，使用率低

一直以來(lái)，農(nóng)村集體用地缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，住宅及附屬建筑物分布散亂，村莊道路等基礎(chǔ)設(shè)施不完善，居民生產(chǎn)生活條件差。由于農(nóng)村集體用地長(zhǎng)期以來(lái)無(wú)償使用，新建住宅不斷向村外擴(kuò)張，一戶(hù)多房、舊房閑置現(xiàn)象突出，不僅侵占了耕地面積，而且村莊內(nèi)部逐漸空心化。外出務(wù)工以及人口向外遷移加大了住宅的閑置率，需要拆遷的面積大、費(fèi)用高，強(qiáng)制拆遷容易引發(fā)村民矛盾，給村莊改造增加了障礙，集體用地浪費(fèi)嚴(yán)重，亟需給予合理布局和節(jié)約用地、保護(hù)耕地，優(yōu)化村莊用地結(jié)構(gòu)。

（二）耕地分散經(jīng)營(yíng)，產(chǎn)出率低

人均耕地少是我國(guó)基本國(guó)情，山區(qū)農(nóng)村比平原地區(qū)更為緊張。近年來(lái)農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)性收入占農(nóng)戶(hù)總收入比例逐年下降，工資性收入成為農(nóng)戶(hù)收入的主要方式，不少耕地被棄用，農(nóng)戶(hù)之所以仍然不愿意流轉(zhuǎn)在于“土地的社會(huì)保障性功能突出、財(cái)產(chǎn)性收入功能還未能實(shí)現(xiàn)”。尤其是農(nóng)村的老人，其勞動(dòng)能力下降，同時(shí)需要支出生活、醫(yī)療等必須費(fèi)用，在缺乏社會(huì)保障來(lái)源的約束下就會(huì)產(chǎn)生是否流轉(zhuǎn)出去農(nóng)地的顧慮。農(nóng)村普遍的現(xiàn)象是兼業(yè)農(nóng)戶(hù)大量存在，把土地產(chǎn)出作為副業(yè)，農(nóng)業(yè)投入少，影響著農(nóng)業(yè)的技術(shù)應(yīng)用與產(chǎn)出效率。

（三）土地流轉(zhuǎn)交易成本高

巴澤爾認(rèn)為交易成本就是產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、保護(hù)以及獲取交易收益的成本[2]。通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)D(zhuǎn)讓交易主體期望獲得有保障性的穩(wěn)定收益，使得其資產(chǎn)價(jià)值最大化。土地流轉(zhuǎn)交易相關(guān)信息的收集及談判涉及到眾多的產(chǎn)權(quán)主體，交易中的不確定性程度高；農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體的法律意識(shí)淡薄，法律制度建設(shè)滯后，農(nóng)村維權(quán)難度大，必然影響到土地流轉(zhuǎn)簽約之后的契約執(zhí)行保障；土地流轉(zhuǎn)期限較長(zhǎng)，契約執(zhí)行期間土地資產(chǎn)價(jià)值的變化可能引起交易雙方之間增值收益的再協(xié)商，缺乏交易組織的介入，再協(xié)商的談判成本及信息成本無(wú)疑都將很大。

實(shí)際上土地流轉(zhuǎn)交易本身屬于集體行動(dòng)，即使存在獲利機(jī)會(huì)，但“搭便車(chē)”的機(jī)會(huì)主義行為阻礙著集體行動(dòng)的順利進(jìn)行。怎樣組織集體行動(dòng)成本最小呢？自覺(jué)的村民行動(dòng)形式其成本最??；誰(shuí)能夠作為第一推動(dòng)者？與行政村基層自治組織相比，傳統(tǒng)文化基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)賢團(tuán)體與村民之間信息不對(duì)稱(chēng)度小，自然村落已有的社會(huì)規(guī)范使得宗族、親緣、地緣等熟人社會(huì)特殊關(guān)系的潤(rùn)滑劑發(fā)揮作用，減少土地流轉(zhuǎn)交易中的摩擦力，因此更能有效扮演村民集體行動(dòng)的監(jiān)管人與推動(dòng)者角色。

二、村民理事會(huì)：土地流轉(zhuǎn)的有效組織

村民理事會(huì)是以自然村為基礎(chǔ)，把農(nóng)村老黨員、老教師、老模范、老干部、復(fù)退軍人、經(jīng)濟(jì)文化能人等鄉(xiāng)賢，以及熱心本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)服務(wù)的其他人士吸納到理事會(huì)的組織，協(xié)助黨委、政府開(kāi)展農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)，協(xié)同參與農(nóng)村建設(shè)與管理，增強(qiáng)農(nóng)村自我組織、自我管理能力，在社區(qū)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境改善等方面發(fā)揮突出的作用。下文以土地流轉(zhuǎn)為例解釋其作用機(jī)理。

（一）宅基地流轉(zhuǎn)

始于“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的政策背景下，外出能人、留守老人、退休的村籍有識(shí)人士組成的“議事”非正式機(jī)構(gòu)，出于公益性目的，以智力、財(cái)力支持村建設(shè)和發(fā)展，調(diào)動(dòng)整個(gè)自然村的人力、物力美化村莊，如河涌治理、街道硬化及照明，基本醫(yī)療、再教育服務(wù)等村莊的可持續(xù)美化，村民收入的可靠性保障必須思考農(nóng)地的有效利用。外出務(wù)工人員的農(nóng)地閑置問(wèn)題，留守老人的養(yǎng)老保障、農(nóng)戶(hù)增產(chǎn)難增收問(wèn)題，思考農(nóng)地怎么種、種什么？宅基地該怎么合理規(guī)劃使用？最大的難題當(dāng)屬利益協(xié)調(diào)，達(dá)成有保障的契約協(xié)議。

在成功組織人力、物力、財(cái)力完成道路硬化、河涌治理、人畜分離等公共基礎(chǔ)設(shè)施的“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”之后，贏得村民的信任，傳統(tǒng)文化的動(dòng)員能力、凝聚力得以顯現(xiàn)，接下來(lái)就是一部分住宿條件不足的舊房拆遷改造與宅基地的再利用，涉及到規(guī)劃、利益協(xié)商，規(guī)劃完成之后就是最難啃的硬骨頭即利益協(xié)商。如果處置不當(dāng)，將可能激發(fā)新的農(nóng)村矛盾。理事會(huì)并非行政性代理機(jī)構(gòu)，而是公益性、互助性的服務(wù)組織，理事人員并不從議事中謀利，依據(jù)公平、公正、公開(kāi)的原則開(kāi)展工作。首先拆遷之后的產(chǎn)權(quán)人去往何處？住在何處？新房建設(shè)成本是否在產(chǎn)權(quán)人可承受范圍？原來(lái)的宅基地價(jià)值的評(píng)估？議事會(huì)從全村大局出發(fā)，在村中心位置新建的綜合性樓房用來(lái)安置被拆遷戶(hù)，以建設(shè)成本價(jià)格售給拆遷戶(hù)，并且為其從銀行貸款提供抵押或者信用擔(dān)保（這里成功也有由云浮市推進(jìn)信用村建設(shè)的因素）。將原來(lái)的宅基地進(jìn)行綠化，既美化環(huán)境又可以作為以后的集體備用土地。一家一戶(hù)就這樣在拆遷的利益協(xié)商中完成。

投入建設(shè)來(lái)源，理事會(huì)人員動(dòng)員外出鄉(xiāng)賢等以捐資或者自籌形式建立了啟動(dòng)基金，投入到建設(shè)村里綜合性大樓，理事會(huì)人員的集資投入可視為一種專(zhuān)用性投資，為村民們的合作行為充當(dāng)著“抵押品”功能?！叭h三公開(kāi)”規(guī)則降低理事會(huì)與村民之間的信息不對(duì)稱(chēng)，使村民能夠觀察、監(jiān)督，理事會(huì)的一舉一動(dòng)都在村民的視野中有序進(jìn)行。

基于信譽(yù)的合作才能夠造就更大的合作。在xx村，其宅基地流轉(zhuǎn)力度更大，全村380戶(hù)，外出務(wù)工近300人，留守勞力很少，基本上屬于“386199”人員，很多舊房閑置。除了建設(shè)親水公園、環(huán)村路、農(nóng)用工具房、文化中心等之外，該村規(guī)劃了四幢住宅樓，全村絕大多數(shù)可以搬遷進(jìn)駐，村集體可用來(lái)規(guī)劃使用的集體用地大大增加，該村的規(guī)劃更像城市“社區(qū)”，提升了土地集約化和再開(kāi)發(fā)利用的空間。

（二）耕地流轉(zhuǎn)

云浮市人均耕地少，精耕細(xì)作一要投入勞動(dòng)力、農(nóng)機(jī)具等專(zhuān)用性資產(chǎn)，二是產(chǎn)出的市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)使其收入不穩(wěn)定，青壯年勞動(dòng)力普遍外出打工，留守老人與育齡婦女作為維持生計(jì)之舉。少數(shù)留下來(lái)的種養(yǎng)大戶(hù)擴(kuò)大種養(yǎng)規(guī)模無(wú)地可增，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)具有管理、種苗培育技術(shù)等優(yōu)勢(shì)，缺少勞動(dòng)雇工與耕地生產(chǎn)要素，以往的“公司+農(nóng)戶(hù)”組織模式主要缺陷就是雙向的違約行為難以治理，農(nóng)戶(hù)一旦轉(zhuǎn)讓手中耕地，與公司談判處于弱勢(shì)地位，維權(quán)難，公司被迫需要與眾多的農(nóng)戶(hù)處理利益上的矛盾，其交易成本高。

農(nóng)戶(hù)組織難，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化經(jīng)營(yíng)進(jìn)步緩慢，集體經(jīng)濟(jì)難以提效，農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不足。誰(shuí)來(lái)推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)？關(guān)鍵是要從公正、公平的立場(chǎng)來(lái)處理這種公司、農(nóng)戶(hù)之間的契約不穩(wěn)定問(wèn)題。已有的地方以合作社作為中介組織，事實(shí)證明完全的經(jīng)濟(jì)性組織充當(dāng)中介存在著自身組織利益的障礙，并不能獲得公司與農(nóng)戶(hù)雙向的信任和認(rèn)同。這需要一個(gè)非直接利益的第三方來(lái)“仲裁”與協(xié)商，村民理事會(huì)恰好是能夠滿(mǎn)足這樣條件的社會(huì)性服務(wù)組織，其特殊的職責(zé)與理事人員的素質(zhì)、文化、視野使其能夠中立于農(nóng)戶(hù)與公司之間，雖然不具有法院的仲裁權(quán)力，但卻有勝于訴訟之處。具體表現(xiàn)在：（1）免費(fèi)服務(wù)；（2）容易被雙方信任（聲譽(yù)）；（3）以大局為重，無(wú)私人之利益夾雜其中。理事會(huì)能夠動(dòng)之以情、曉之以理，提升公司與農(nóng)戶(hù)的合作關(guān)系質(zhì)量。

其實(shí)，誠(chéng)信比爭(zhēng)利在長(zhǎng)期的合作中更為重要，正如信用比金錢(qián)更為珍貴和長(zhǎng)久，往往一些契約談判中的利益之爭(zhēng)在誠(chéng)信和信用的培養(yǎng)、重視視角下變得微不足道，但卻有時(shí)成為了最為關(guān)鍵的合作障礙。正是這一件一件、事無(wú)巨細(xì)的協(xié)商行動(dòng)中增強(qiáng)著相互理解、寬容與支持的內(nèi)在精神動(dòng)力，形成社會(huì)中最為持久、重要的資產(chǎn)——社會(huì)資本。它雖然無(wú)形卻無(wú)處不在，支撐著社會(huì)中每個(gè)人的努力和行為激勵(lì)；它自我強(qiáng)化，在每個(gè)人的心中猶如不滅的明燈，溫暖著自身也照亮著他人，重信用、講文明就可能成為每個(gè)人自我約束的行為規(guī)范，云浮市推進(jìn)的信用村、生態(tài)村建設(shè)等集體行動(dòng)才具有村民組織的基石。村民理事會(huì)正是扮演者集體行動(dòng)的第一行動(dòng)力量，在公司與農(nóng)戶(hù)之間扮演著“維穩(wěn)”與“橋梁”角色，增強(qiáng)公司與農(nóng)戶(hù)合作的穩(wěn)定性，降低農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易成本，提升農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率。依托村民理事會(huì)平臺(tái)，云浮市創(chuàng)新出“公司+理事會(huì)+農(nóng)戶(hù)”的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制。至目前已累計(jì)協(xié)助解決公司與農(nóng)戶(hù)土地租賃、承包、置換4.54萬(wàn)畝，占家庭承包總面積的13.9%；流轉(zhuǎn)農(nóng)戶(hù)1.94萬(wàn)畝，占家庭承包總戶(hù)數(shù)的7.1%。

三、研究結(jié)論與啟示

在農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)業(yè)發(fā)展中，土地流轉(zhuǎn)的困境是無(wú)法逾越的重要問(wèn)題，云浮在農(nóng)村綜合改革試驗(yàn)中創(chuàng)新地以自然村為單位、以村民理事會(huì)為組織形式的集體行動(dòng)之路取得了顯著成效，實(shí)踐證明它是一條有效的組織安排，是一個(gè)適用于我國(guó)鄉(xiāng)土社會(huì)、熟人社會(huì)的有益探索。政府主導(dǎo)還需要村民的組織化和凝聚力，協(xié)同共治把鄉(xiāng)村建設(shè)得更加美好、和諧與文明、生態(tài)。以土地流轉(zhuǎn)為例，云浮市的幾個(gè)創(chuàng)新做法具有啟示意義。

（一）農(nóng)村改革以自然村為單位凝聚村民力量，以傳統(tǒng)文化為依托發(fā)揮社會(huì)規(guī)范等非正式制度的作用，有利于集體行動(dòng)的實(shí)現(xiàn)。正式組織功能的發(fā)揮需要嵌入非正式組織的作用，二者互補(bǔ)促進(jìn)管理效率，降低制度實(shí)施的交易成本。行政村的自治組織近年來(lái)功能弱化，農(nóng)村改革成效不明顯，云浮市推動(dòng)以自然村為單位的村民理事會(huì)建設(shè)和發(fā)展卻能夠推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)、社會(huì)保障等農(nóng)村難題的解決，不僅契合了正式制度與非正式制度互補(bǔ)的要求，還為農(nóng)村改革中的其他集體行動(dòng)探索出一條有效的突破路徑。

（二）政府以競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制配置公共資源，誘導(dǎo)各自治力量自發(fā)、自覺(jué)地致力于村莊改造與投入，優(yōu)化資源配置效率。政府主導(dǎo)、從上至下的公共資源配置機(jī)制之所以屢屢失靈，關(guān)鍵在于行動(dòng)主體即村民的參與積極性沒(méi)有充分調(diào)動(dòng)，村民話語(yǔ)權(quán)不足。云浮市政府行為從行為主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槔嬲T導(dǎo)，村民則從消極參與轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)決策，在村民理事會(huì)的民主協(xié)商、民主決策、利益共享等組織原則下，自覺(jué)地獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，貢獻(xiàn)人力、財(cái)力與物力，致力于美麗家園的建設(shè)，獲得公共資源配置中的競(jìng)爭(zhēng)力，改變以往的農(nóng)村改革與建設(shè)中政府在公共資源配置的決定性地位，村民自身成為利益誘導(dǎo)下的最大受益者和最主要決策者。

（三）農(nóng)村建設(shè)、公共服務(wù)供給、農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型與升級(jí)等需要政府、企業(yè)、農(nóng)戶(hù)等多方協(xié)同共治。其中選擇一個(gè)恰當(dāng)?shù)慕M織形式十分關(guān)鍵，具有公益性、互助性、服務(wù)性的村民理事會(huì)就值得借鑒，其成功的一個(gè)重要標(biāo)志就是培育和建設(shè)了相互信任、協(xié)商共治為特征的社會(huì)資本，它是社會(huì)管理創(chuàng)新中的重要支撐。從整個(gè)社會(huì)來(lái)講，一個(gè)擁有豐富社會(huì)資本存量的社會(huì)意味著和諧穩(wěn)定的秩序和良好的社會(huì)治理[3]。它通過(guò)推動(dòng)社會(huì)協(xié)調(diào)與合作行動(dòng)提高社會(huì)效率，促進(jìn)物質(zhì)資本、人力資本在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的貢獻(xiàn)。

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（責(zé)任編輯：吳 霞）

收稿日期：2014-04-02

基金項(xiàng)目：本文是廣東省普通高校人文社科研究一般項(xiàng)目（2013WYXM0151）、廣東省高等學(xué)校優(yōu)秀青年教師培養(yǎng)計(jì)劃資助項(xiàng)目

（Yq2013183）、廣東省高校人文社科研究項(xiàng)目（10WYXM017）、廣東省社科規(guī)劃項(xiàng)目（2013CYJ11）的部分研究成果。

作者簡(jiǎn)介：孟召將（1975-），山東單縣人，廣東金融學(xué)院經(jīng)濟(jì)貿(mào)易系副教授，研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理；邵兵（1966-），安徽靈璧人，廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)政治與公共管理學(xué)院黨委副書(shū)記，社會(huì)工作師，研究方向：社會(huì)管理。