制度變遷視角下地震災后重建地區(qū)農村新型社區(qū)構建

陳澤文

摘 要：地震災后重建地區(qū)的新型農村社區(qū)構建是誘致性制度變遷與強制性制度變遷的有效結合，要合理平衡兩種制度變遷力量在推進這一過程中的互動與協作。在推進農村新型社區(qū)構建過程中，需要建設以交互性文化認同、服務化基礎建設、制度化擴權賦能為基準的內部支撐體系。但其并不是一個封閉的內部完善系統，它會受到其所處外部環(huán)境的重要影響，內外互通的制度流、資金流、人才流更在一定程度上起到了補充性支持的作用，為農村新型社區(qū)的構建提供保障與支持，推進雅安地震災后重建地區(qū)的新型農村社區(qū)構建。

關鍵詞：制度變遷；地震災后重建；農村新型社區(qū)

中圖分類號：D638 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2697（2014）04-0051-06

德國社會學家F·滕尼斯（Ferdinand Tonnies）

最早提出了“社區(qū)”這一概念，主要指“由自然意志占支配地位的一個完整的、有機的生命體”[1]。作為一種相對原始或天然的人類社群狀態(tài)，F·滕尼斯認為在以后發(fā)展中是難以被再造或重建的。英國社會學家R·麥基弗（Robert M. Maclver）與F·滕尼斯意見相左，認為社區(qū)可以有意識地建構出來，社區(qū)的目的就在于實現共同的善或公共利益[2]。農村新型社區(qū)構建作為新時期鄉(xiāng)村治理體制變遷的重要制度創(chuàng)新，是一個不斷探索與演進的過程。尤其是在地震災后重建地區(qū)，伴隨著地震帶來的人員傷亡與基礎設施破壞，面對地震災區(qū)物質損失與心靈創(chuàng)傷的雙重考驗，不斷推進基層公共服務完善和新型農村社區(qū)建構顯得尤為必要。農村新型社區(qū)是指在農村地區(qū)，以社區(qū)過程建設規(guī)劃為指引、以實現社區(qū)共同利益為宗旨，以互助合作、信賴支持為主要特征，村社生產、生活方式協同發(fā)展，具有社區(qū)公共服務和綜合管理功能的新型農村社會生活共同體。新型農村社區(qū)構建可以實現災后農村社區(qū)功能性集成與服務性優(yōu)化，促進受災農戶間的互助與合作，從而達到凝聚社區(qū)意識并增進農村社會和諧的總要求。

一、制度變遷理論發(fā)展

制度變遷理論基于“經濟人”假設，強調成本——收益與均衡變遷分析方法的重要性。即在制度變遷過程中，每個團體或個人都會進行成本收益比較以選擇對己最有利的制度變遷路徑。因而，在制度的供求演變中，由于所處環(huán)境條件的變動或自身理性水平的提升，人們會不斷衍生對新制度的需求以實現自身預期收益的增加。

道格拉斯·諾斯（Douglass C. North）對制度變遷理論發(fā)展做出了重要貢獻，其構建了制度變遷理論的基本模型：即在初始時制度屬于均衡狀態(tài)，伴隨著外部性、規(guī)模經濟性、風險成本變動引發(fā)的潛在收益增加，使得制度變遷中收益大于成本，初始的制度均衡狀態(tài)被打破。進而，制度的非均衡又會引發(fā)新的制度變遷以形成新的均衡[3]。推動制度變遷的力量主要涵蓋“初級行動團體”和“次級行動團體”，二者構成了制度變遷的行動主體。進而，依據充當初級行動團體主體的不同將制度變遷區(qū)分為：“自下而上”的制度變遷，即個人或團體在新制度獲利機會的誘導下，自發(fā)倡導、組織和實現的制度變遷，又稱誘致性制度變遷；“自上而下”的制度變遷，即政府充當初級行動團體，以命令、法律形式導入和實施的制度變遷，又稱強制性制度變遷[4]。

從一定程度上講，在村民自治的語境下，地震災后重建地區(qū)的新型農村社區(qū)構建主要發(fā)端于村民的自主需要訴求。在地震災后重建中，個體化進行的復建過程成本過高，其利益損失急需補償性供給。在這種情況下，村社主體在成本收益的暗自忖度下，客觀上需要建設以互助合作、信賴支持為主要特征的新型農村社區(qū)，新型農村社區(qū)構建具有誘致性制度變遷的制度特征。同時，由于地震災后重建地區(qū)生產、生活遭受重創(chuàng)，個人或團體自身行動能力有限，自發(fā)的制度演進必然導致制度供給的匱乏。這在一定程度上需要強制性制度變遷的補充性制度供給，以推進災后重建地區(qū)的新型農村社區(qū)構建。因而，地震災后重建地區(qū)的新型農村社區(qū)構建是誘致性制度變遷與強制性制度變遷的有效結合，要合理平衡兩種制度變遷力量在推進這一進程中的互動與協作。農村社區(qū)建設不僅旨在構建農村社區(qū)與社會分化、開放相適應的新型社會生活共同體，促進農村社區(qū)內部的融合，也是為了推進城鄉(xiāng)間及整個社會的一體化進程，實現社會團結與融合[5]。

二、雅安地震災后重建地區(qū)社區(qū)建設現狀

（一）災后社區(qū)重建偏重物質性重建

據雅安市人民政府統計顯示，2013年蘆山“4·20”地震中，雅安全市農村住房倒塌11.81萬余間、涉及農戶33745戶，其中24.27萬余間嚴重受損、涉及農戶69368戶[6]。為了盡快恢復地震災區(qū)農民的生產、生活，災后村社各項重建規(guī)劃與項目實施均以物質性設施建設為重點，而相對忽視了農村社區(qū)建設的本質要求，重硬件而輕軟件建設。對于災后新型農村社區(qū)構建來說，必然要實現物質性設施重建與過程性目標建設的有機整合與統一，重點關注實質性的農村社區(qū)項目發(fā)展，包括社區(qū)經濟、政治、文化發(fā)展，以及社區(qū)公共服務供給與公共設施建設等綜合性內容。

（二）社區(qū)規(guī)劃建設偏離農村生產生活需求

由于地震災后重建時間短、任務重，使得農村社區(qū)規(guī)劃往往難以兼顧農民多元需求。在災后重建聚居地設計規(guī)劃時，有的布局規(guī)劃顯得過于理想化，在實際中與農戶既有的生產生活方式發(fā)生矛盾。首先，過度集中的地震災后屋舍連片建設，將農民勞作與生活區(qū)域相分離，無形中擴大了農民的勞作半徑，產生不便與成本。而且，地震災區(qū)藏族同胞聚居區(qū)較多，藏族同胞一直有早起轉經誦佛的習慣，災后重建聚居地遠離寺院也增加了信教群眾的不便。其次，一些村社為了展現災后復建新面貌，盲目拆除家畜圈舍，經集體土地平整使農戶失去自留地等，使農戶利益受損。雅安災后重建中當地政府提出要統籌農田恢復建設，實現項目向高標準農田建設集中，強化規(guī)模化、標準化生產基地建設。災后重建中對農村生產生活實際需求把握的偏離，往往阻礙了制度變遷的演進。

（三）社區(qū)文化、觀念轉變的遲滯性

社區(qū)公共文化是社區(qū)在長期發(fā)展中積淀下來的一種社會資本，它體現著社區(qū)的公共價值取向與發(fā)展彈性，是推動社區(qū)發(fā)展的強大動力[7]。災后重建推進中，農村傳統文化、觀念變化的緩慢性常難以適應快速變更的新型社區(qū)管理模式。四川地區(qū)素有林盤散居的居住習慣，每家每戶都相隔較遠。因而，在從分散性居住到災后集中性聚居過程中，一些剛脫離傳統散居模式搬入新居的村民會覺得社區(qū)建設事不關己，其社區(qū)參與意識、責任意識都不強。而且，隨著農村社區(qū)內部農戶利益的分化，社會流動性的加劇，社區(qū)內的異質性逐步增強。社區(qū)文化、觀念轉變的遲滯性難以適應新制度變遷的需求，公共精神的匱乏，使得原有鄉(xiāng)村社會網絡、社會信任的維系和運行顯現出一定程度的斷裂?，F有的社區(qū)管理過程難以得到村民的合理響應和積極協作，不利于新型農村社區(qū)的建設。

三、路徑選擇：災后重建地區(qū)農村新型社區(qū)構建的多元視角

（一）農村新型社區(qū)構建的內部支撐體系

1.交互性文化認同。在諾斯的制度變遷理論中，行為會受正式規(guī)則和非正式規(guī)則的雙重約束，后者是由習俗、道德、文化等所構成的意識形態(tài)。其主要作用是減少搭便車以節(jié)約交易成本，因此意識形態(tài)是一種節(jié)約機制[8]。一定程度的信賴與歸屬感是農村新型社區(qū)的基本特征，也是其得以運行的重要保證。尤其在災后重建地區(qū)，地震的創(chuàng)傷使村民間社會信任與社會網絡的重建與強化顯得尤為必要，新型農村社區(qū)中農民間的多元互動建構起了農村社區(qū)內縱橫交錯的關系網絡和文化認同。

（1）豐富地震災后重建地區(qū)農村新型社區(qū)文化活動。地震災后重建地區(qū)往往需要廣泛開展心理援助。但外來志愿者所開展的心理扶助一般都是個體化且短期性的，難以提供系統、全面、持久的社會支持網絡。因而，必要的農村社區(qū)文化供給就很有必要。新型農村社區(qū)可以廣泛開展各種群眾性文娛活動，有效結合地震災區(qū)當地的民族特征與風俗習慣，讓村民在集體性文娛活動中強化社區(qū)參與意識。比如在蘆山地震災區(qū)可以組織群眾參與蘆山花燈制作、觀看電影、群眾性健身運動、根雕比賽等。也可以組織社區(qū)幫扶“一對一”活動，村民們彼此安慰互助，將心理援助與社會支持擴展到整個農村社區(qū)，豐富村民的文化生活。

（2）加強地震災后重建地區(qū)農村新型社區(qū)文化宣傳。變化的機制在本質上說具有集體的特性和社會的特征：要使革新能夠被接受，必須使它并入整個村莊所共同遵守的習慣[9]。隨著地震災后人員的大量流動，進出并存的人口流動成為新型社區(qū)治理結構和運行機制的重要因素。農村社區(qū)異質性的提升，以及村莊社會資本表現出的新變化與延展，需要在社區(qū)文化層面積極倡導包容融合的新理念、協作互助的新觀念。而且，雅安地震災區(qū)有藏、彝族等39個少數民族，災后重建社區(qū)存在著多民族雜居、聚居現象。民族文化、宗教信仰、生活習慣等方面的差異，既提升了社區(qū)文化的多元性，也增加了社區(qū)建設中處理文化融合的難度?？梢詫Π崛霝暮笮律鐓^(qū)的農戶積極宣傳有關社區(qū)管理制度，鼓勵大家共同關心、維護社區(qū)的和諧、穩(wěn)定，強化具有公民意涵的“社民”觀念。同時，由于村民文化觀念轉變的長期性與緩慢性，基層社區(qū)更應做好宣傳教育、走訪調研工作。使災后重建農村社區(qū)的新文化、新觀念、新習慣等非正式規(guī)則與鄉(xiāng)規(guī)民約緊密融合，不但成為推動災后重建地區(qū)新型農村社區(qū)建設制度變遷的一種節(jié)約機制，更成為推進新型農村社區(qū)建設的創(chuàng)新機制。

（3）推進地震災后重建地區(qū)農村新型社區(qū)文化發(fā)展。雅安素來是我國漢文化與民族文化結合的過渡地帶，南方古絲綢之路的必經之地，歷史文化悠久、燦爛。擁有國家級非物質文化遺產3項，省級非物質文化遺產18項，其中蹺磧多聲部民歌、蹺磧上九節(jié)、石棉環(huán)山雞節(jié)等民族傳統文化獨具特色。同時，又是世界茶文化的發(fā)源地和大熊貓之鄉(xiāng)。擁有以雅雨、雅魚、雅女為主的“三雅文化”，以漢闕、漢碑、漢石棺為主的漢文化，以延續(xù)革命薪火為主的紅色文化。這些無疑為災后重建地區(qū)發(fā)展文化產業(yè)提供了堅實的基礎，要通過一個個“文化細胞”——社區(qū)來推動文化的傳承、保護與發(fā)展。同時又可通過文化與社區(qū)、產業(yè)間的良性互動，以文化產業(yè)發(fā)展推進新型社區(qū)的發(fā)展與建設。建設文化產業(yè)發(fā)展區(qū)，形成地域性文化發(fā)展特色，使經濟效應與社會效應得以提升，助力農村新型社區(qū)的構建。

2.服務化基礎建設

（1）靈活推進人性化建設。地震災后重建一個很重要的基礎性工作就是重建房舍及相關的公共基礎設施。在制度變遷中，重要推動力就在于行動者對成本收益的比較分析，以及制度供給對行動者需求的準確把握。因而在復建過程中要靈活、務實地推進基礎復建，充分照顧村社經濟來源、生活交往、風土人情等因素。

首先，合理保留四川“林盤式”聚落風貌?！傲直P式”聚落是四川省獨有的農居模式，有著濃郁的地域性情感認同和文化特征。講求“天人合一”的生態(tài)觀與人文觀，追求屋舍布置田（空）-林（虛）-宅（實）的梯次過渡，以實現虛實相合的空間形態(tài)特征[10]。而且，地震災區(qū)地處四川盆地與青藏高原結合地帶，在龍門山、鮮水河、安寧河三條地震斷裂帶的交匯處，地形地貌復雜。境內高山（海拔3500-5000米）、中山（海拔1000-3500米）范圍廣、面積大，占全市總面積的90%。這樣，以山區(qū)為主的地貌特征使得在災后重建中不能盲目追求大聚居、連片社區(qū)建設。要充分考慮災區(qū)農村的實際現狀與需求，綜合考量社區(qū)建設的經濟實用性、功能合理性、適度超前性、生態(tài)安全性的要求。以農村社區(qū)周邊竹林、灌木為基底，構建高低相合、錯落有致的景觀層次和聚散有度的社區(qū)布局。既要展現地震災后農村社區(qū)重建的新風貌，又要保留巴蜀地域特色，呈現“有院必有園”的鄉(xiāng)村風貌，建構生態(tài)化的鄉(xiāng)村生活共同體。

其次，科學設計符合村民生活需求的新社區(qū)。災區(qū)重建后，蘆山一些村社的村民不愿搬進新建社區(qū)，很大程度在于社區(qū)建設未充分考慮其實際生活需要。一些新建社區(qū)遠離農民的勞作耕種區(qū)，家畜圈舍被拆除，房前屋后可以種植蔬菜的自留地被收走，影響了一些農民的切身利益。調整社區(qū)建筑，使生產、生活設施有機結合，完成第一產業(yè)向第三產業(yè)轉變，帶來創(chuàng)新型增收[11]。因而，可以集中建設家畜圈舍，充分照顧農民切身需求，實現勞作區(qū)與生活區(qū)在空間上的合理布局。同時，要注意保護少數民族傳統生活風俗與文化傳統，合理照顧少數民族同胞宗教活動與民俗活動的場所建設。

（2）優(yōu)先發(fā)展合作化經營。新型社區(qū)基礎建設在于恢復社區(qū)的“造血”功能。農村社區(qū)與城鎮(zhèn)社區(qū)的最大區(qū)別在于其更強調經濟發(fā)展功能，在一定意義上講是一種村社經濟的生產單位，具有推動村莊社區(qū)發(fā)展的職能與義務。制度變遷中，農民都會暗自忖度新型社區(qū)建設的成本與收益，這時，收益成為新型社區(qū)制度變遷的重要指揮棒與推進器?？稍囆屑w土地的集約化利用與合作化經營，強化互助與合作，重新確立和凸顯農村社區(qū)的經濟功能，使其一定意義上成為新的“經濟實體”。農村社區(qū)可以產業(yè)為依托，整合、利用社區(qū)資源，讓村民在合作化經營中增強互信合作。而且，產業(yè)運營狀況的改善、經濟效益的提升，既可增加農戶的利益分紅，又可使農村社區(qū)具有更多自謀經費的渠道，提升社區(qū)公共福利水平。當然，考慮到災后重建地區(qū)產業(yè)化經營的困境與市場化運作的風險，基層政府有必要完善農村金融與配套政策以降低風險。這種利益相關性會成為村民參與社區(qū)建設積極性的重要推動力，也為新型農村社區(qū)的構建創(chuàng)造必要條件。

3.制度化擴權賦能。在災后重建地區(qū)構建新型農村社區(qū)必須健全社區(qū)的決策框架與路徑，實現新型農村社區(qū)權力運作在國家、集體和農民間的合理分配與互動?；谥贫茸冞w理論，在農村階層利益博弈中，農戶都有自身不同的利益訴求。因而，應該實現農村社區(qū)內治理權力和經濟產權的有機統一，弱化利益博弈過程等因素對社區(qū)制度變遷的制約。進一步在災后重建社區(qū)擴權賦能，提升農村社區(qū)的自主權與自治權。

（1）以項目和公共議題引導村民參與社區(qū)建設。確立建設項目和制定行動方案是社區(qū)自主能力的重要體現，社區(qū)主導型發(fā)展（CDD）就是通過項目來實現村民能力建設的有效方式[12]。災后重建是全方位的新型社區(qū)建設實踐，要充分利用農村災后重建階段各項社區(qū)建設的機會，各建設項目要廣泛征詢民意，讓農民參與項目的論證、規(guī)劃、實施、驗收各階段。對于新建項目，要及時了解農戶對該項目的看法、期望甚至是利益關切，這樣更有利于社區(qū)過程目標的實現[13]。這不僅可以增強新型農村社區(qū)的自我發(fā)展能力，也為實現真正的農村社區(qū)治理積聚經驗。同時，在災后新型農村社區(qū)構建中，許多涉及社區(qū)的公共事務需要村民集體討論和決策。要積極利用利益杠桿來平衡農村社區(qū)內各種訴求，引導村民對社區(qū)公共議題的參與，讓村民真正體會到參與社區(qū)建設與自身利益的關聯性，讓社區(qū)治理的理念與價值在村民心底扎根。

（2）完善農村新型社區(qū)治理的村規(guī)民約。制度化規(guī)制農村社區(qū)的基本組織職能、議事日程、監(jiān)督考核等。首先，完善村民民主監(jiān)督機制。新型社區(qū)構建強調互信的重要性，而健全的民主監(jiān)督機制使農村社區(qū)內權力受到制約，村民話語權進一步強化，推進社區(qū)權力運行的優(yōu)化。其次，社區(qū)公共事務信息要公開透明。尤其是在地震災后重建地區(qū)，數額巨大的撥款、補助、捐款會源源不斷流向社區(qū)建設。因而，要完善農村社區(qū)公共事務信息的公示制度。推動村規(guī)民約建設，會進一步降低制度變遷的不確定性，以減少農村新型社區(qū)建設的阻力。

（二）農村新型社區(qū)構建的外部支持體系

在推進農村新型社區(qū)構建過程中，需要以交互性文化認同、服務化基礎建設、制度化擴權賦能為基準的內部支撐體系，但其并不是一個封閉的內部完善系統，它會受到其所處外部環(huán)境的重要影響，而這種影響的強烈程度直接會促進或阻礙內部系統的發(fā)展與演進。內外互通的制度流、資金流、人才流更在一定程度上起到了補充性支持的作用，為農村新型社區(qū)的構建提供保障與支持。

1.農村新型社區(qū)構建的制度流補充。制度變遷理論中的路徑依賴原理是指制度變遷的路徑選擇對現存制度安排存在一定的依賴關系，即存在制度慣性[14]?；谶@一機制的作用，制度變遷若選擇某一路徑就會不斷自我強化，并最終鎖定（Lock-in）在某種無效率狀態(tài)。一旦進入鎖定狀態(tài)，除非借助外部干預力量的介入，否則很難改變。我國目前鄉(xiāng)村治理的主要依據是《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國村民委員會組織法》等法律，建構了以村級黨組織、村民自治組織、集體經濟組織為主的權力運行機構。在農村社區(qū)構建中，很多村莊長期執(zhí)行這一運行機制，已形成一定的路徑依賴，單純依靠農村社區(qū)自身力量推進新型社區(qū)建設有很大阻力。尤其是在地震災后，迅速復建屋舍是主要的硬指標，很多人擔憂一變則亂。因而，政府可以提供必要的外部制度供給，出臺相關推進農村新型社區(qū)構建的法律法規(guī)與政策規(guī)范，完善必要的制度，降低制度變遷中的政治、經濟和博弈成本，推動農村新型社區(qū)建設。

2.農村新型社區(qū)構建的資金流補充。對于地震災區(qū)來說，新型農村社區(qū)構建過程中，不論是房屋復建還是社區(qū)職能的實現，推進農村新型社區(qū)公共服務供給必然需要大量資金的支持。除了可通過優(yōu)先發(fā)展合作化經營來積聚資金外，外部資金流的支持將更好地推進新型社區(qū)構建。針對災后重建地區(qū)的實際，政府可運用財政擔保、貼息貸款、以獎代補和必要的稅費減免等政策工具，鼓勵外地民間資本進入災區(qū)參與重建。充分發(fā)揮市場力量來擴大資金來源，提升資金統籌效率。以資金流的形式持續(xù)為農村新型社區(qū)建設提供動力，以此降低制度變遷的成本，推進農村新型社區(qū)建設。

3.農村新型社區(qū)構建的人才流補充。村官是制度變遷中“初級行動團體”的重要因子，但部分村官自身能力并不強，這時，政府在外部可提供必要的人才流支持，出臺政策鼓勵大學生村官和各類專業(yè)人才進入農村社區(qū)工作，并對人才的工資、福利、保障提供必要支持。一方面，大學生村官可以給當地村官提供智力補充，推進現代管理知識和技能在農村社區(qū)的傳播；另一方面，又能推進農村社區(qū)制度規(guī)范的不斷完善，為農村新型社區(qū)構建營造良好的制度環(huán)境。同時，考慮到災后重建的繁重任務，可吸引專業(yè)管理和技術人才為社區(qū)建設服務。

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（責任編輯：郁 琤）