非政府組織視角下的村民自治問題探析

金根

摘 要：在當(dāng)代中國農(nóng)村社會(huì)，村民委員會(huì)是存在時(shí)間最長(zhǎng)、相對(duì)較完善的群眾性自治組織。二十世紀(jì)八十年代以來，村民委員會(huì)作為村民自治的載體，不斷推動(dòng)著基層民主的發(fā)展，但由于受到制度本身和社會(huì)環(huán)境的影響，村民委員會(huì)在實(shí)踐中卻陷入困境?；诜钦M織視角，本文將從歷史淵源、理論支撐與法律依據(jù)三個(gè)方面來探討村民自治問題。在新農(nóng)村建設(shè)的背景下，只有重塑其非政府組織屬性，村民委員會(huì)才能真正成為鄉(xiāng)村治理的推動(dòng)器。

關(guān)鍵詞：村民委員會(huì)；村民自治；非政府組織

中圖分類號(hào)：D638 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-2697（2014）04-0065-05

作為一個(gè)農(nóng)民占據(jù)大多數(shù)人口的國家，如何對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行管理并使廣大的農(nóng)民投身到社會(huì)治理中成為一切中央政府必須面對(duì)的問題。在當(dāng)代中國農(nóng)村社會(huì)，村民委員會(huì)無疑是存在時(shí)間最長(zhǎng)、也是相對(duì)較完善的群眾性自治組織。經(jīng)過30余年的發(fā)展和完善，村委會(huì)在提升村民自我管理、自我教育能力的同時(shí)，也在推動(dòng)基層民主、促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展方面發(fā)揮重要作用。

隨著改革開放的不斷深入，農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)日益被喚醒。在“三農(nóng)”問題日趨嚴(yán)峻的背景下，村民自治遭遇到越來越多的挑戰(zhàn)。如何通過制度層面的變革，使得村民委員會(huì)能夠在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮更大的作用，成為學(xué)術(shù)界研究的問題。在理論與實(shí)際操作層面，我們都會(huì)不自覺地將村委會(huì)作為推動(dòng)基層民主發(fā)展的重點(diǎn)，不可否認(rèn)，村委會(huì)的良性運(yùn)作，會(huì)在一定程度上推動(dòng)農(nóng)村基層民主向前發(fā)展，但是這樣也會(huì)讓我們將村委會(huì)定位為基層政權(quán)組織。鑒于此，本文試圖從歷史淵源、理論支撐、法律依據(jù)三個(gè)方面來探討如何從非政府組織視角下分析村民自治問題，以期化解村民委員會(huì)所遭遇的“角色定位模糊”與“功能錯(cuò)位”尷尬。

一、相關(guān)概念闡述

（一）非政府組織

本文既然是從非政府組織視角下討論村民自治問題，首先得對(duì)非政府組織進(jìn)行界定。隨著“和諧社會(huì)”概念的提出，非政府組織理論開始在學(xué)術(shù)界升溫，有學(xué)者采用“剩余法”對(duì)非政府組織進(jìn)行界定：非政府組織就是指除政府以外的其他社會(huì)組織，這種定義只是從否定角度定義非政府組織，我們還是無法準(zhǔn)確理解其內(nèi)涵；秦暉教授則認(rèn)為：“第三部門組織就是志愿求公益的組織，這樣它既與以強(qiáng)制求公益的政府部門和以志愿求私益的市場(chǎng)部門區(qū)別開來 ，又揭示了三者的關(guān)聯(lián)[1]。”這樣的定義直接明了，闡明了第三部門組織相對(duì)于政府部門和市場(chǎng)部門的主要區(qū)別，可是有個(gè)不足的地方就是以第三部門組織的主要特征掩蓋了其他方面的特征，從而忽視了第三部門組織的其他特征，對(duì)第三部門組織的定義還是不夠準(zhǔn)確。

我國的非政府組織，也可以叫作第三部門組織、非盈利組織等，英文全稱是Non-Governmental Organization，簡(jiǎn)稱NGO。改革開放以來，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的不斷瓦解，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷市場(chǎng)化和政治體制的不斷改革，我國社會(huì)開始出現(xiàn)了一個(gè)相對(duì)獨(dú)立于“國家領(lǐng)域”之外的“私人空間”。隨著市民社會(huì)理論引入國內(nèi)學(xué)術(shù)界，加上借鑒國外非政府組織的經(jīng)驗(yàn)，學(xué)術(shù)界找到了理論與現(xiàn)實(shí)的切合點(diǎn)。在這里，我們要討論的是如何從非政府組織的視角來分析村民自治問題，所以，我們采用的非政府組織定義是：“‘非政府組織是至今仍廣泛使用的一個(gè)重要概念，它的優(yōu)點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)公民社會(huì)組織的非官方性，表明公民社會(huì)組織不屬于政府組織系統(tǒng)，明顯不同于政府組織。但是在中國的現(xiàn)實(shí)生活中，那些最重要的‘非政府組織恰恰與政府的關(guān)系最密切，有些直接就是政府的非政府組織[2]?！?/p>

本文之所以選擇從非政府組織的視角來討論當(dāng)前村民自治過程中存在的問題，其實(shí)就是針對(duì)作為村民自治的載體村民委員會(huì)的功能缺失問題，也就是說村委會(huì)的非政府組織屬性不斷被淡化，村委會(huì)被當(dāng)作基層政權(quán)組織，甚至是基層政府的辦事機(jī)構(gòu)，從而帶來的問題就是村委會(huì)本該具備的自治功能和服務(wù)功能被弱化。本文從非政府組織的視角來分析村民自治問題，重點(diǎn)就是要討論在新農(nóng)村建設(shè)的背景下，如何重塑村民委員會(huì)的非政府組織功能，使得村民委員會(huì)真正成為村民自治組織。

（二）村民自治

20世紀(jì)80年代以來，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，農(nóng)村的社會(huì)組織形態(tài)和運(yùn)行機(jī)制受到不同程度的破壞，如何從制度角度重新構(gòu)建國家與農(nóng)村社會(huì)良性的運(yùn)作狀態(tài)開始成為重點(diǎn)。1980年，廣西壯族自治區(qū)的宜山、羅城兩縣的農(nóng)民率先成立村民委員會(huì)，拉開了當(dāng)代農(nóng)村社會(huì)村民自治的新序幕。村民委員會(huì)作為村民自治的載體，承擔(dān)著提供農(nóng)村公共物品供給、維持農(nóng)村社會(huì)秩序等責(zé)任，村委會(huì)在重構(gòu)國家與農(nóng)村社會(huì)關(guān)系方面發(fā)揮著不可替代的作用。

1986-1998年，吉林省梨樹縣進(jìn)行了四次村委會(huì)換屆選舉?！昂＿x模式”把對(duì)候選人的提名權(quán)從選舉權(quán)中分離出來，由選民直接提名，確定候選人，自此“梨樹模式”開始進(jìn)入人們的視野?！昂＿x模式”的出現(xiàn)使得村民自治完成質(zhì)的飛躍，從等額選舉到差額選舉，再到“海選”模式，這一村民自治過程中新的機(jī)制安排，使得國家失去了通過行政方式控制農(nóng)村事務(wù)的途徑。

我國歷來是一個(gè)農(nóng)民占據(jù)大多數(shù)人口的國家，如何對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行管理并使廣大的農(nóng)民投身到基層社會(huì)治理中是一個(gè)值得探究的問題。從北宋到明清的鄉(xiāng)約運(yùn)動(dòng)，再到閻錫山的“鄉(xiāng)村建設(shè)”運(yùn)動(dòng)，都是在強(qiáng)調(diào)要將廣大的鄉(xiāng)民納入到鄉(xiāng)村社會(huì)的治理中來。在現(xiàn)代化的新時(shí)期，村民自治這一制度的確立，是對(duì)傳統(tǒng)中國通過鄉(xiāng)約運(yùn)動(dòng)實(shí)行鄉(xiāng)村自治的超越，不僅實(shí)現(xiàn)了由傳統(tǒng)“鄉(xiāng)紳治理”到現(xiàn)在的村民自治，更重要的是當(dāng)前的村民自治有了法律與制度上的保障。所以有學(xué)者認(rèn)為：“在中國政治現(xiàn)代化的過程中，村民自治確立的意義，首先在于它是一種劃分國家與農(nóng)村社會(huì)組織邊界的制度安排；同時(shí)村民自治這一制度安排， 使農(nóng)村社會(huì)獲得了與國家談判的資格[3]?！?/p>

二、村委會(huì)—村民自治的載體

（一）村委會(huì)的發(fā)展脈絡(luò)

在當(dāng)代農(nóng)村社會(huì)，村民委員會(huì)是存在時(shí)間最長(zhǎng)、制度相對(duì)較完善的基層自治組織。1980年，廣西宜州市合寨村村民為了應(yīng)對(duì)當(dāng)時(shí)的鄉(xiāng)村治理困境，合寨村村民在當(dāng)?shù)攸h組織的領(lǐng)導(dǎo)下，大膽沖破體制束縛，率先成立基層群眾自治組織，以差額選舉的方式產(chǎn)生了我國第一個(gè)村民委員會(huì)，并組織村民討論制定了《村規(guī)民約》，開始了村民自治的新道路。根據(jù)1997年12月編撰完成的《宜州市志》記載：“1980年1月8日，果地村建立村民委員會(huì)，為中國村民自治第一村[4]?！?

《村民委員會(huì)組織法》是保障村民自治制度的法律。1987年11月24日，第六屆全國人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議審議形式通過并公布，于1988年6月1日起試行，1998年11月4日經(jīng)中華人民共和國主席令第9號(hào)公布正式施行，基層群眾自治制度開始成為我國的一項(xiàng)基本政治制度。該組織法將村民委員會(huì)的性質(zhì)定位為：村民委員會(huì)是建立在農(nóng)村的基層群眾性自治組織，不是國家基層政權(quán)組織，不是一級(jí)政府，也不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)，這同時(shí)說明村民委員會(huì)的成立揭開了農(nóng)村村民自治的序幕。從1980年成立以來，村民委員會(huì)在推動(dòng)農(nóng)村基層民主、維持農(nóng)村社會(huì)秩序方面發(fā)揮著日益重要的作用。

1986-1998年，吉林省梨樹縣進(jìn)行了四次村委會(huì)換屆選舉?！昂＿x模式”把對(duì)候選人的提名權(quán)從選舉權(quán)中分離出來，由選民直接提名，確定候選人，自此“梨樹模式”開始進(jìn)入我們的視野?！袄鏄淠Ｊ健钡某霈F(xiàn)，標(biāo)志著在村民自治過程中，這是對(duì)村民實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督形式的一種全新嘗試和探索。雖然伴隨著“三農(nóng)”問題的出現(xiàn)，村民委員會(huì)在實(shí)踐運(yùn)行中也存在制度層面的問題，但不可否認(rèn)的是：作為村民自治的載體，村民委員會(huì)在推動(dòng)基層民主、穩(wěn)定農(nóng)村秩序和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)方面發(fā)揮著顯著的作用。

（二）村民自治中的問題：村委會(huì)的功能錯(cuò)位

村民委員會(huì)，作為村民自我管理、自我教育與自我服務(wù)的載體，在推動(dòng)村民自治的同時(shí)，也遭遇到越來越多的問題。如何通過制度層面的改革，使得村民委員會(huì)走出當(dāng)前的困境，成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的問題，可是很多學(xué)者一旦涉及如何更好地開展村民自治時(shí)，就將重點(diǎn)放到鄉(xiāng)村“兩委關(guān)系”、基層選舉中“賄選”和農(nóng)民的政治冷漠上來，從而得出結(jié)論：當(dāng)前村民自治過程中出現(xiàn)的問題是由于鄉(xiāng)村“兩委關(guān)系”不明確、農(nóng)民素質(zhì)不高從而導(dǎo)致對(duì)選舉和自治不關(guān)心以及在基層選舉中存在的“賄選”現(xiàn)象而造成的。不可否認(rèn)，這些都是導(dǎo)致當(dāng)前村民自治走入困境的原因，但是我們似乎忽視了村民委員會(huì)本身的功能定位問題，村民委員會(huì)從剛開始成立時(shí)的群眾自治性組織到后來被賦予越來越多的行政性功能，從而成為基層政權(quán)組織，也就是從一開始的非政府組織演變?yōu)檎摹胺钦M織”。村民委員會(huì)的功能錯(cuò)位是導(dǎo)致村民自治陷入困境的重要原因。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，由于城鄉(xiāng)二元分治體制的存在，村民委員會(huì)成為國家加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村社會(huì)管理的工具。由于我國自上而下的權(quán)威型政治體制以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府在政治結(jié)構(gòu)中的特殊地位，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民委員會(huì)很強(qiáng)的行政干預(yù)，盡管《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)之間的關(guān)系，界定了各自的邊界，但是在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行過程中，村民委員會(huì)還是被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府當(dāng)作自己的派出機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還是通過行政命令的方式對(duì)村民委員會(huì)實(shí)行較強(qiáng)烈的行政干預(yù)。由于上述種種原因，使得村民委員會(huì)從剛成立時(shí)的基層群眾自治性組織逐漸成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)，村民委員會(huì)本應(yīng)具備的自治功能與社會(huì)服務(wù)功能被行政功能所取代。這一點(diǎn)我們可以從當(dāng)時(shí)彭真的講話中可以看出：“村委會(huì)是基層群眾性自治組織，不是基層政權(quán)的‘腿，要把村委會(huì)同政府加以區(qū)別，必須明確反對(duì)把村委會(huì)搞成一級(jí)政府的做法[5]?！?/p>

三、村委會(huì)-鄉(xiāng)村社會(huì)的非政府組織

（一）歷史淵源

村民委員會(huì)作為村民自治的載體，本該定位成群眾自治性組織，而非基層政權(quán)組織。雖然村民委員會(huì)是二十世紀(jì)八十年代才成立的，但回顧過去，我們依舊能從兩千余年的發(fā)展史中尋找到其中的歷史淵源。

回顧漫長(zhǎng)的封建發(fā)展史，我們發(fā)現(xiàn)在傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)，“鄉(xiāng)紳自治”始終與封建政權(quán)相伴隨，秦暉先生將其概括為：“國權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳[6]?！眰鹘y(tǒng)中國鄉(xiāng)村社會(huì)是家族社會(huì)， 鄉(xiāng)約組織的建立使得當(dāng)時(shí)的村民參與鄉(xiāng)族事務(wù)成為可能。按照《中國社會(huì)工作百科全書》的解釋：“鄉(xiāng)約（villagers agreement）是中國封建社會(huì)民眾自動(dòng)約定并共同遵守的行為規(guī)范，是民眾自我教育、自我約束、自我管理的一種有效形式[7]。”中國古代社會(huì)的國家和天下其實(shí)都是家族的擴(kuò)展和延伸，鄉(xiāng)約是自治的一種體現(xiàn)，由族民自發(fā)制定規(guī)約，處理家族生活中面臨的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、教育和禮俗方面的問題。通過鄉(xiāng)約組織，族民能夠參與到組織的日常管理中來。

雖然封建社會(huì)的鄉(xiāng)約組織和現(xiàn)在的村民委員會(huì)之間存在本質(zhì)區(qū)別，但是鄉(xiāng)約組織為我們提供了一種在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)行自治的可能性途徑。雖然現(xiàn)在的農(nóng)村社會(huì)發(fā)生了巨大變化，但對(duì)于仍受傳統(tǒng)文化影響的農(nóng)村而言，鄉(xiāng)約組織為我們提供了一種具備現(xiàn)實(shí)可操作性的歷史經(jīng)驗(yàn)，畢竟鄉(xiāng)約組織在推動(dòng)鄉(xiāng)村自治和維持鄉(xiāng)村社會(huì)秩序方面發(fā)揮過重要作用。傳統(tǒng)中國的鄉(xiāng)約組織所具有的自治功能和社會(huì)服務(wù)功能正是現(xiàn)在村民委員會(huì)所缺少的，為了更好地賦予村民委員會(huì)以非政府組織的性質(zhì)，我們何不回歸傳統(tǒng)、反思傳統(tǒng)，從傳統(tǒng)社會(huì)發(fā)掘出完善當(dāng)今村民自治制度的歷史資源呢？總結(jié)和借鑒傳統(tǒng)鄉(xiāng)約組織的經(jīng)驗(yàn)，可以為我們完善村民自治制度，使得村民委員會(huì)能夠更大程度地發(fā)揮其自治功能提供價(jià)值經(jīng)驗(yàn)。

（二）理論支撐

治理理論和公民社會(huì)理論的出現(xiàn)是對(duì)社會(huì)管理出現(xiàn)危機(jī)的一種回應(yīng)，而治理理論和公民社會(huì)理論也為我們重新定位村民委員會(huì)提供強(qiáng)有力的理論支撐。國內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為：“治理理論的主要內(nèi)容包括以下三個(gè)方面：第一，對(duì)社會(huì)管理力量多元化格局的關(guān)注，對(duì)社會(huì)組織群體勢(shì)力的重視和關(guān)切；第二，治理理論在關(guān)注社會(huì)管理力量多元化的同時(shí)，對(duì)政府角色給予重新定位，它并沒有將政府從其概念中剔除出去，而是提出了具有重要意義的新政府理念—有效政府；第三，在明確了政府的角色后，治理理論對(duì)治理的網(wǎng)絡(luò)管理體系作出重要闡釋[8]。”而公民社會(huì)理論的主要價(jià)值就在于強(qiáng)調(diào)公民設(shè)計(jì)參與到共治中來，從而能有效地整合國家意志和社會(huì)多元利益。

由于我國自上而下的權(quán)威型政治體制以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府在政治結(jié)構(gòu)中的特殊地位，使得村民委員會(huì)的自治功能和社會(huì)服務(wù)功能逐漸被行政性功能所取代，而治理理論和公民社會(huì)理論給我們的啟示是社會(huì)組織不能脫離它的社會(huì)功能。如果我們把治理理論和公民社會(huì)理論延伸到村民委員會(huì)的功能定位上來，只有我們充分肯定村民委員會(huì)“村民自治”的社會(huì)地位，承認(rèn)村民委員會(huì)的社會(huì)性、非政府性和自治性功能，這樣我們才能完成村民委員會(huì)向非政府組織的轉(zhuǎn)變，治理理論和公民社會(huì)理論則為這種轉(zhuǎn)變提供理論上的支持。

（三）法律依據(jù)

《村民委員會(huì)組織法》是保障村民自治制度的法律，它的立法指導(dǎo)思想是為了保障村民實(shí)行自治，從而實(shí)現(xiàn)由村民群眾依法辦理自己的事情。2010年修訂的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》就將村民委員會(huì)的性質(zhì)定位為建立在農(nóng)村的基礎(chǔ)群眾性自治組織，不是國家基層政權(quán)組織，也不是一級(jí)政府，更不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)。

結(jié)合《村民委員會(huì)組織法》的法律文本，該法第二條和第四條規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作[9]?！睆倪@些法律規(guī)定看，我們可以看出《村民委員會(huì)組織法》賦予村民委員會(huì)一個(gè)重要的功能—自治性，而這也是非政府組織的最重要的特性?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》為賦予村民委員會(huì)以非政府組織性質(zhì)提供法理上的合法性。

四、結(jié)語

從20世紀(jì)80年代成立以來，村民委員會(huì)經(jīng)過30余年的發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型發(fā)揮過巨大的作用，不斷推動(dòng)村民自治向前發(fā)展，但是由于受到制度本身與社會(huì)環(huán)境的影響，村民委員會(huì)在實(shí)際操作過程中卻遇到了一些問題?；貧w村民委員會(huì)這一組織本身，我們發(fā)現(xiàn)：由于現(xiàn)行壓力型政治體制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政治結(jié)構(gòu)中的特殊地位，導(dǎo)致村民委員會(huì)逐漸喪失本應(yīng)具有的自治性功能和社會(huì)服務(wù)功能，村民委員會(huì)逐漸成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的辦事機(jī)構(gòu)，而這恰恰成為阻礙村民委員會(huì)在推動(dòng)村民自治過程中所應(yīng)發(fā)揮的載體作用。

在當(dāng)前村民自治過程中，作為實(shí)行自治的重要載體，村民委員會(huì)的非政府組織屬性卻不斷被淡化。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展史為我們完善村民委員會(huì)提供歷史資源，治理理論和公民社會(huì)理論的興起則為我們改革村民委員會(huì)提供理論支撐，新修訂的《村民委員會(huì)組織法》則為這種轉(zhuǎn)變提供法理依據(jù)。在新農(nóng)村建設(shè)的背景下，只有重塑村民委員會(huì)的非政府組織屬性，賦予村民委員會(huì)以自治與社會(huì)服務(wù)功能，村民委員會(huì)才能真正成為村民自治組織，從而才能成為鄉(xiāng)村治理的推動(dòng)器。

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（責(zé)任編輯：吳 霞）