以村民理事會(huì)為依托解決留守婦女問題的可行性分析

徐滿澤

摘 要：現(xiàn)有的留守婦女問題解決路徑存在諸如時(shí)效性針對(duì)性差、綜合資源不足、職能錯(cuò)位等問題，而云浮市的村民理事會(huì)在解決留守婦女問題上卻具有相應(yīng)的潛在優(yōu)勢，這為以村民理事會(huì)為依托，解決留守婦女問題提供了可能。要想把這種潛在優(yōu)勢變成現(xiàn)實(shí)，村民理事會(huì)應(yīng)該在人員構(gòu)成、組織建設(shè)、資源賦予等方面做出變革。

關(guān)鍵詞：留守婦女；村民理事會(huì)；云浮

中圖分類號(hào)：D638 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1008-2697（2014）04-0070-04

經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和城鄉(xiāng)兩元體制的存在，導(dǎo)致我國出現(xiàn)大量的農(nóng)村留守婦女。自2005年以來，越來越多的學(xué)者開始將目光聚焦到這個(gè)特殊的群體身上，試圖在現(xiàn)有的組織基礎(chǔ)與制度構(gòu)架內(nèi)找到使農(nóng)村留守婦女走出困境的路徑，但是效果都不甚理想。要解決農(nóng)村留守婦女問題，必須要有新的思路、找到新的依托，而這一切必須要在社會(huì)管理創(chuàng)新中去發(fā)現(xiàn)、去實(shí)現(xiàn)。

廣東省云浮市在創(chuàng)新社會(huì)管理的過程中，建立了村民理事會(huì)。村民理事會(huì)是由老黨員、老教師、老模范、老村干和村民代表、經(jīng)濟(jì)能人、外出鄉(xiāng)賢等組成的介于政府與村民之間基層群眾性自治組織。近三年的實(shí)踐表明，村民理事會(huì)協(xié)調(diào)鄰里關(guān)系、興辦農(nóng)村公益、協(xié)助村民自治等方面收到了良好的效果。本文將從分析現(xiàn)行留守婦女解決路徑的困境分析入手，通過對(duì)比，指出村民理事會(huì)在解決留守婦女問題上的獨(dú)特優(yōu)勢，并在現(xiàn)行實(shí)踐的基礎(chǔ)上就村民理事會(huì)解決留守婦女問題的制度設(shè)計(jì)上提出一些基本設(shè)想。

一、現(xiàn)行留守婦女問題解決路徑的困境分析

現(xiàn)行的對(duì)留守婦女問題的解決路徑，有學(xué)者將之稱為宏微觀相結(jié)合的“雙軌策略”：宏觀策略上，相關(guān)黨政部門，將留守婦女議題納入日常工作，并將其上升到社會(huì)管理和政策議程，解決法律和政策層面對(duì)留守婦女的漠視問題；微觀策略上，婦聯(lián)組織和留守婦女自發(fā)組織采用專門化的方法，根據(jù)留守婦女的特殊困難提供專門的社會(huì)支持和服務(wù)，給留守婦女提供切實(shí)可行的幫助[1]。理論上來看，微觀與宏觀相結(jié)合，可以很好地解決留守婦女問題。但是這種“雙軌策略”在實(shí)行中卻困難重重。

首先，宏觀策略時(shí)效性不強(qiáng)、難以兼顧各地實(shí)情。

如前所述，“雙軌策略”解決路徑下，宏觀層面的主要目的就是使留守婦女問題進(jìn)入法制化、政策化的視野，制定關(guān)注留守婦女的法規(guī)、政策。然而這些法規(guī)、政策從調(diào)研、討論、制定再到執(zhí)行，需要較長時(shí)間，這就必然使得宏觀解決路徑的時(shí)效性不強(qiáng)，不能及時(shí)解決留守婦女的燃眉之急。另外各地留守婦女的實(shí)際情況相差很大，統(tǒng)一的法規(guī)政策很難將各地的特殊情況考慮在內(nèi)，不能兼顧各地留守婦女的實(shí)際需求。

其次，村雙委缺乏解決留守婦女問題的全方位資源。

留守婦女目前的困境，從需求方面來說，其實(shí)質(zhì)就是資源匱乏。這種資源匱乏是全方位的：做為異姓人，在夫村文化融入問題上，他們需要夫村宗族權(quán)威資源支撐；在鄰里關(guān)系、婆媳關(guān)系、夫妻關(guān)系上，他們需要情感資源支撐；在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，她們需要?jiǎng)趧?dòng)力資源支撐；在農(nóng)村治安、重大突發(fā)疾病上，她們需要公共服務(wù)資源支撐；在農(nóng)閑時(shí)，她們的文化消費(fèi)需求缺乏必要社交資源支撐[2]。一個(gè)組織如果要解決農(nóng)村留守婦女問題，必須具有全方位的資源組織和動(dòng)員能力。

微觀層面上，現(xiàn)有體制下離留守婦女最近的、也最有可能解決留守婦女問題的基層組織就是村民委員會(huì)和黨支部委員會(huì)（簡稱村雙委）。村雙委由于具有一定的經(jīng)濟(jì)支撐，所以在公共服務(wù)資源上尚有一定的的基礎(chǔ)，但在宗族權(quán)威、情感資源、勞動(dòng)力資源、社交資源等方面的確實(shí)是乏善可陳。這也決定了他們?cè)诮鉀Q留守婦女問題時(shí)，心有余而力不足，直接影響解決效果。

第三，婦代會(huì)主任職位的衍生行政性，使其工作職能錯(cuò)位，忽視留守婦女。

由于各種原因，農(nóng)村婦女的自發(fā)性專業(yè)組織并不多?，F(xiàn)有體制下，農(nóng)村婦女工作的直接承擔(dān)者也只有村婦代會(huì)主任。從性質(zhì)上來講，婦女主任的職能本應(yīng)該體現(xiàn)兩個(gè)方面：為黨和政府決策服務(wù)和為滿足婦女需求服務(wù)。但因其被納入村雙委構(gòu)成（各地婦聯(lián)文件均明確要求婦代會(huì)主任100%進(jìn)入村雙委）、工作受鄉(xiāng)鎮(zhèn)指派，且普遍兼任計(jì)生專干，實(shí)際上其已經(jīng)被納入鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)之中[3]，這就使得村婦代會(huì)主任的職位性質(zhì)具有了一定的衍生行政性。這種衍生的行政性常常使其工作職能發(fā)生錯(cuò)位：將計(jì)劃生育工作作為主業(yè)，對(duì)付頻繁的計(jì)劃生育檢查，諸如計(jì)劃生育工作檢查、育齡婦女定期檢查、懷孕婦女例行檢查等，還有每年的計(jì)劃生育報(bào)表，而忽視了留守婦女其它方面的需求。

二、村民理事會(huì)解決留守婦女問題的潛在優(yōu)勢分析

云浮市2011年試點(diǎn)、2012年8月全覆蓋的村民理事會(huì)并不是專門為解決留守婦女問題而設(shè)立的組織，但是與當(dāng)前的農(nóng)村婦女工作機(jī)制相比，它在解決留守婦女問題上，具有更強(qiáng)的優(yōu)勢。

首先，村民理事會(huì)具有徹底的基層性，使得其對(duì)留守婦女問題的解決更有時(shí)效性、針對(duì)性。村民理事會(huì)是“農(nóng)村最基層的自治組織，協(xié)助村民小組強(qiáng)化民事自治”，也就是說它是介于村雙委、村民小組與普通村民之間的自治性組織，離普通村民更近，進(jìn)一步填補(bǔ)了基層政權(quán)到普通村民之間的組織空白，解決了法規(guī)、政策與普通村民之間的“最后一公里”問題。這種徹底的基層性使得它能夠更有針對(duì)性地了解留守婦女的具體需求，并迅速有效地作出回應(yīng)。避免了傳統(tǒng)解決路徑下，宏觀層面策略的時(shí)效性、針對(duì)性不強(qiáng)，遠(yuǎn)水難解近渴的問題。

其次，村民理事會(huì)掌握的資源更具綜合性。如前所述，留守婦女問題的實(shí)質(zhì)就是資源的全面匱乏，村兩委雖在經(jīng)濟(jì)支撐下有公共服務(wù)資源可以提供，但在情感資源、宗族權(quán)威資源、勞動(dòng)力資源、社交資源等方面并不能滿足留守婦女的需要。而村民理事會(huì)理事是由“本村有威望、有能力、有公德的老黨員、老教師、老模范、老村干、以及村民代表、復(fù)退軍人、經(jīng)濟(jì)能人、外出鄉(xiāng)賢等組成”，而且每千人有9-13名理事，這種人員數(shù)量和組成結(jié)構(gòu)決定了村民理事會(huì)手中不但直接掌握著一定的世俗權(quán)威、文化資源、社交資源，并對(duì)勞動(dòng)力資源、情感資源也具有相當(dāng)?shù)膭?dòng)員能力。村民理事會(huì)所掌握的公共服務(wù)資源可能不比雙委多，但其掌握資源的全面性、綜合性卻是雙委無法替代的，而這正好可解決留守婦女的資源全面匱乏問題。

第三，村民理事會(huì)的性質(zhì)和管理方法，解決了行政衍生性帶來的職能偏移問題，可專注于服務(wù)村民。

村兩委及婦代會(huì)主任從性質(zhì)上來說，屬于村民自治組織，但由于經(jīng)費(fèi)來源和管理體制的問題，其成為行政機(jī)構(gòu)在基層的延伸或附屬，使其職能主要聚焦在落實(shí)上級(jí)的方針政策上，而忽視了村民自治與服務(wù)村民這一核心職能。村民理事會(huì)定位為最基層的自治組織，但在財(cái)務(wù)和產(chǎn)生方式上具有相對(duì)獨(dú)立性。在財(cái)務(wù)上，他們不完全依賴政府，主要來自理事捐贈(zèng)、社會(huì)捐助；在理事的產(chǎn)生方式上，自然村提名、支部審核、自然村公布，整個(gè)過程并無直接的行政干預(yù)，也沒有如婦代會(huì)主任一樣將其納入基層權(quán)力機(jī)構(gòu)。這種財(cái)務(wù)上的相對(duì)獨(dú)立性和產(chǎn)生方式上的淡化行政干預(yù)的做法，使得其避免如雙委和婦代會(huì)主任一樣沾染上衍生而來的行政性。由于其立足于自治、專注于自治，使其能騰出更多的精力來處理鄉(xiāng)村自治中的重大問題。云浮市地處粵西，外出務(wù)工人員占到各村總?cè)丝诘娜种坏蕉种?，留守婦女問題普遍存在，做為自治單位的村民理事會(huì)，自然會(huì)將其作為一項(xiàng)重要的工作來抓。

三、以村民理事會(huì)為依托解決留守婦女問題的設(shè)想

與當(dāng)前留守婦女的解決路徑相比，村民理事會(huì)具有比較優(yōu)勢，這就使得我們可以設(shè)想以村民理事會(huì)為依托解決留守婦女問題。但是，村民理事會(huì)并不是為解決留守婦女問題而設(shè)立的專門機(jī)構(gòu)，在制度設(shè)計(jì)、人員配置、支持政策上并沒有將留守婦女問題納入其中。這就使村民理事會(huì)在解決留守婦女問題上的優(yōu)勢只是潛在優(yōu)勢。要想使村民理事會(huì)在留守婦女問題上的潛在優(yōu)勢變成現(xiàn)實(shí)，就必須在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，對(duì)村民理事會(huì)做一些變革，使其工作能夠長期聚焦于留守婦女問題。

第一，在理事成員構(gòu)成上，增加性別視角，提高女性理事成員比例。在現(xiàn)有的一系列培育村民理事會(huì)的文件中，多次提到要積極吸收老黨員、老干部、退伍軍人、經(jīng)濟(jì)能人、外出鄉(xiāng)賢、外來務(wù)工人員、民族代表、有威望的宗族長等進(jìn)入理事會(huì)。可見，在理事會(huì)成員的構(gòu)成上，考慮到了職業(yè)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、社會(huì)關(guān)系、民族、人口流動(dòng)性等多種因素，但卻缺失了性別視角的考慮。這就使得在已經(jīng)組成的理事會(huì)中，女性理事比例偏低。比如：新興縣新城鎮(zhèn)境南外社區(qū)理事會(huì)，共有31名理事成員，其中外來人口占了13人，還有12人是少數(shù)民族代表，說明其具備一定的代表性。但當(dāng)我們轉(zhuǎn)向性別視角來考察時(shí)，就發(fā)現(xiàn)在31名理事成員中，只有4名女性理事成員，占理事總數(shù)的12.9%。留守婦女作為粵西農(nóng)村人口的重要組成部分，理應(yīng)在村民理事會(huì)中占有更大的比例。理事中有了更多的留守婦女代表，因其與廣大留守婦女感同身受，才會(huì)在理事議事會(huì)議上反映留守婦女的心聲與要求，使理事會(huì)圍繞留守婦女開展工作。

第二，將留守婦女問題作為理事會(huì)的經(jīng)常性議題，并指定專門的副理事長負(fù)責(zé)。村民理事會(huì)經(jīng)濟(jì)上的相對(duì)獨(dú)立和產(chǎn)生方式上相對(duì)較弱的行政干預(yù)，使其可將職能聚焦于基層自治和服務(wù)村民之上。然而基層自治和村民事務(wù)雜多而繁瑣，如果沒有專門的組織保障，留守婦女問題不會(huì)長期成為理事會(huì)的議題和工作方向。而留守婦女問題的解決又恰恰是需要花長時(shí)間持續(xù)不斷花大力氣來解決的一個(gè)社會(huì)問題。為確保對(duì)留守婦女問題解決的持續(xù)性，可考慮將留守婦女問題作為理事會(huì)的常設(shè)性議題，并設(shè)專門的副理長負(fù)責(zé)留守婦女問題，為留守婦女問題的解決提供組織保障。

第三，基層政府在對(duì)村民理事會(huì)的資源賦予過程中，應(yīng)突出留守婦女問題的重要性。

現(xiàn)有的鄉(xiāng)村理事會(huì)雖然在宗族權(quán)威資源、社會(huì)交往資源、勞動(dòng)力資源、情感資源等方面具有優(yōu)勢，但在經(jīng)濟(jì)資源這一方面卻相對(duì)較弱。鄉(xiāng)村理事會(huì)的經(jīng)濟(jì)資源主要來自理事捐贈(zèng)和社會(huì)捐助，理事捐贈(zèng)取決于理事的經(jīng)濟(jì)狀況及思想覺悟，而頻繁的社會(huì)籌捐活動(dòng)會(huì)加重群眾負(fù)擔(dān)、增加抵制情緒，這都不具備可持續(xù)性。所以基層政府必須對(duì)鄉(xiāng)村理事會(huì)進(jìn)行資源賦予，以增強(qiáng)其開展工作的能力。云浮市政府以“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”項(xiàng)目為抓手，鼓勵(lì)各理事會(huì)申報(bào)政府所提出的各種公共建設(shè)項(xiàng)目，申報(bào)成功的將給予建設(shè)資金。這一管理創(chuàng)新舉措，既加強(qiáng)了鄉(xiāng)村理事會(huì)的引導(dǎo)，又增強(qiáng)了鄉(xiāng)村理事會(huì)的資源賦予，解決了其資金來源的不可持續(xù)性問題。

可見“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的具體項(xiàng)目設(shè)計(jì)，對(duì)于鄉(xiāng)村理事的工作方向有重要的指引作用。但是根據(jù)2013年競爭性“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”項(xiàng)目的統(tǒng)計(jì)，其項(xiàng)目主要圍繞農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施（公路、水利）、農(nóng)村環(huán)境建設(shè)（環(huán)境綜合治理、名村建設(shè)、農(nóng)家樂、萬綠村、衛(wèi)生村、廁所改造）和農(nóng)村公共服務(wù)（三網(wǎng)融合、農(nóng)家書屋、村文化室）來設(shè)計(jì)，在計(jì)劃建設(shè)的901個(gè)項(xiàng)目中，并沒有和留守婦女直接相關(guān)的項(xiàng)目。要發(fā)揮鄉(xiāng)村理事會(huì)在解決留守婦女問題中的積極作用，基層政府應(yīng)該在通過“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”進(jìn)行資源賦予的過程中，增加和留守婦女相關(guān)的項(xiàng)目設(shè)計(jì)，以此來引導(dǎo)鄉(xiāng)村理事會(huì)以更加積極的姿態(tài)投入到留守婦女問題的解決中來。

第四，基層政府應(yīng)創(chuàng)新管理辦法，保障村民理事會(huì)的自治性質(zhì)。村民理事會(huì)是農(nóng)村最基層的自治組織，廣大村民和留守婦女將其視為自己的組織，將理事成員視為自己人，而衷心支持。如果推動(dòng)了這種自治性質(zhì)，其職能會(huì)發(fā)生錯(cuò)位、進(jìn)一步失去廣大村民的理解與支持?；鶎诱瑧?yīng)該創(chuàng)新管理辦法，以新公共管理理論的思維，來加強(qiáng)對(duì)村民理事會(huì)的引導(dǎo)，而不是控制，應(yīng)該運(yùn)用市場的力量來徹底激活村民理事會(huì)的活力，而不能采用行政化的手法，將其變成更低一層的“雙委”。目前的，“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”和“一事一議”制度是一個(gè)很好的開端，但要充分發(fā)揮基層村民理事會(huì)在解決留守婦女問題上的優(yōu)勢，顯然我們需要更多這樣的管理創(chuàng)新。

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（責(zé)任編輯：熊 飛）