對當(dāng)前我國推進(jìn)PPP模式的探討

胡將安

中圖分類號：F270 文獻(xiàn)標(biāo)識：A 文章編號：1674-1145（2016）07-000-02

摘 要 我國PPP模式已經(jīng)進(jìn)入快速發(fā)展階段，但從當(dāng)前全國整體情況看，在推進(jìn)過程中出現(xiàn)落地難的問題，本文對此展開分析，并從加快推進(jìn)PPP立法、建立協(xié)同管理工作機(jī)制、擴(kuò)大項(xiàng)目融資渠道、保障社會資本合理回報(bào)、設(shè)置完善PPP項(xiàng)目退出機(jī)制五個(gè)方面提出建議。

關(guān)鍵詞 PPP 落地難 社會資本 建議

一、我國PPP模式推進(jìn)現(xiàn)狀

PPP模式自20世紀(jì)80年代首次在英國開始采用以來，至今已有30多年的歷程，已得到了越來越多國家的認(rèn)可并付諸實(shí)踐。我國早在上個(gè)世紀(jì)80年代就在投資建設(shè)中引進(jìn)PPP模式，1984年簽署合作協(xié)議采取BOT方式建設(shè)的深圳沙角B電廠，是我國第一例PPP項(xiàng)目。PPP模式在我國大力推廣，是從2014年國務(wù)院、財(cái)政部、國家發(fā)改委出臺PPP模式指導(dǎo)意見和操作指南開始，PPP模式的制度化建設(shè)在我國提上議事日程，由此進(jìn)入快速發(fā)展階段。

從當(dāng)前PPP模式在全國的整體推進(jìn)情況看，有意向采用PPP模式的項(xiàng)目多，有意向參與PPP模式建設(shè)的社會資本也多，但實(shí)際落地簽約的PPP項(xiàng)目占比少。至2016年3月末，財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫入庫7721個(gè)項(xiàng)目，落地率21.7%；國家發(fā)改委PPP項(xiàng)目庫入庫2531個(gè)項(xiàng)目，實(shí)際簽約率31.5%。PPP項(xiàng)目在發(fā)達(dá)國家能夠取得成功的經(jīng)驗(yàn)，而當(dāng)前我國在推進(jìn)過程出現(xiàn)了“雷聲大、雨點(diǎn)小”的問題。

二、PPP項(xiàng)目落地難的原因分析

1.缺少相關(guān)的法律體系。從西方發(fā)達(dá)國家PPP模式實(shí)踐看，PPP模式的有效運(yùn)行需要一個(gè)成熟的法治環(huán)境。在成熟的法治環(huán)境下，政府和非政府的市場主體能夠以平等民事主體的身份協(xié)商訂立法律協(xié)議，以此明晰了雙方的法律關(guān)系，雙方的履約責(zé)任和權(quán)益受到相關(guān)法律法規(guī)明確保護(hù)，PPP模式運(yùn)行也較順暢。而我國缺乏PPP模式的法律體系，目前主要參照《特許經(jīng)營法》、《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國招投標(biāo)法》，但這些法律針對性不強(qiáng)，無法覆蓋PPP模式運(yùn)行中可能遇到的多種情況。雖然現(xiàn)在各省市（區(qū)）也出臺了對PPP的指導(dǎo)意見等文件，但多為部門規(guī)章，在政府和社會資本雙方話語權(quán)強(qiáng)弱對比鮮明的情況下，缺少法律體系的保障，是社會資本最主要的顧慮。

2.實(shí)施模式不夠統(tǒng)一規(guī)范。西方國家為了推進(jìn)PPP項(xiàng)目往往都會先行立法，或先制定出一系列非常細(xì)致的指導(dǎo)PPP模式實(shí)施的政策和指南，從而對實(shí)施PPP模式作出系統(tǒng)、統(tǒng)一的規(guī)范。在我國，當(dāng)前PPP合作模式還在探索推廣階段，國內(nèi)尚無統(tǒng)一的管理模式和規(guī)范的工作流程，在政策層面缺乏系統(tǒng)、明晰、可操作的項(xiàng)目準(zhǔn)備、工作流程、評審標(biāo)準(zhǔn)、評價(jià)要點(diǎn)、退出機(jī)制等內(nèi)容，規(guī)范的合作機(jī)制還未建立，項(xiàng)目實(shí)施主體在操作上不好把握。此外，推進(jìn)過程中存在牽頭不一情況，在具體實(shí)踐中，各地遵循的標(biāo)準(zhǔn)也有差別。

3.PPP項(xiàng)目存在資金缺口大的問題。有相當(dāng)一部分缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的項(xiàng)目，在啟動項(xiàng)目建設(shè)上存在較大資金缺口。PPP項(xiàng)目的策劃以及實(shí)施方案編制等前期工作，需要大量的人力、財(cái)力投入，目前部分已達(dá)成簽約意向的項(xiàng)目亟需前期啟動資金的支持，而一些地方政府債務(wù)高且沒有足夠的財(cái)力支撐PPP的實(shí)施。此外，金融機(jī)構(gòu)對PPP支持力度不足，融資主要還靠投資企業(yè)提供擔(dān)保，而不是以項(xiàng)目未來收益權(quán)作抵押，這也制約了社會資本的參與積極性。

4.PPP項(xiàng)目盈利模式有待探索完善。當(dāng)前PPP項(xiàng)目允許進(jìn)入的領(lǐng)域，如交通、市政、水利、養(yǎng)老、環(huán)保等等主要屬于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)兩大領(lǐng)域，多帶有公益性質(zhì)因而收益率普遍不高，而且現(xiàn)金流估算受政策不確定性影響較大，制約了社會資本的參與積極性，比如現(xiàn)在地方上推出的生活垃圾處理或收集轉(zhuǎn)運(yùn)系統(tǒng)項(xiàng)目，根據(jù)現(xiàn)行垃圾處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，利潤空間過低，難以吸引社會資本進(jìn)入。

5.社會資本難以把控PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目實(shí)施周期可長達(dá)二三十年，在這個(gè)過程中宏觀微觀層面的有很多因素都會對項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)營產(chǎn)生影響，尤其是目前社會資本最擔(dān)心的政府政策的不連續(xù)性、公共部門的履約意愿和履約能力等風(fēng)險(xiǎn)，都會對項(xiàng)目的實(shí)際經(jīng)營和盈利情況產(chǎn)生影響。而且現(xiàn)在對于社會資本能否退出、如何退出政府尚無明確說法。因?yàn)檎诠疥P(guān)系中話語權(quán)明顯強(qiáng)于社會資本，這也導(dǎo)致社會資本產(chǎn)生PPP項(xiàng)目后期持續(xù)盈利能力和風(fēng)險(xiǎn)控制能力難以把握的后顧之憂。

6.政府和社會資本對PPP的認(rèn)識有待提高。雖然PPP模式引入我國的時(shí)間只略晚于西方發(fā)達(dá)國家，但在PPP模式的推廣和成熟運(yùn)用上，我國與西方發(fā)達(dá)國家還有較大差距。因?yàn)槿鄙傧嚓P(guān)經(jīng)驗(yàn)的積累，當(dāng)前在實(shí)際推廣中，地方政府對PPP項(xiàng)目工作認(rèn)識不到位的情況還較普遍，整體還處于探索階段；而精通PPP模式的專業(yè)化機(jī)構(gòu)和人才缺乏，第三方機(jī)構(gòu)能力不到位、社會資本能力不到位、基礎(chǔ)理論和政策法律研究不到位等問題也普遍存在。

三、對推進(jìn)PPP模式的建議

1.加快推進(jìn)PPP立法。加強(qiáng)PPP立法與特許經(jīng)營立法的銜接，填補(bǔ)立法空白，通過法律的規(guī)范和約束，明確政府和社會資本的權(quán)責(zé)利分配，使政府和社會資本的行為、風(fēng)險(xiǎn)以及收益都可預(yù)期，有利于建立平等合作的契約精神；同時(shí)PPP立法有利于讓民企和企在法律約束下公平競爭，改善PPP項(xiàng)目投資環(huán)境，增強(qiáng)社會資本的信心。在PPP立法基礎(chǔ)上加強(qiáng)政策支持，出臺完善PPP項(xiàng)目用地政策，發(fā)揮貨幣、監(jiān)管政策的引導(dǎo)作用，簡化PPP工作流程。

2.建立協(xié)同管理工作機(jī)制。統(tǒng)一部門規(guī)章，協(xié)調(diào)部門利益，實(shí)現(xiàn)PPP一站式流程管理。建立發(fā)改、規(guī)劃、國土、環(huán)保等部門參與的聯(lián)評聯(lián)審機(jī)制，加快項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃選址、用地預(yù)審、環(huán)境評價(jià)、項(xiàng)目方案核準(zhǔn)審批等手續(xù)辦理；由財(cái)政或發(fā)展部門負(fù)責(zé)政策溝通協(xié)調(diào)和信息交流，完善協(xié)同管理機(jī)制，加強(qiáng)對同級及以下政府PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任監(jiān)控；各行業(yè)主管部門，結(jié)合本行業(yè)特點(diǎn)，積極為PPP模式的推進(jìn)提供支持和服務(wù)；構(gòu)建多方參與的PPP項(xiàng)目綜合性評價(jià)體系，統(tǒng)籌做好PPP項(xiàng)目全生命周期績效考核工作。

3.擴(kuò)大項(xiàng)目融資渠道。積極利用國際金融組織貸款和外國政府貸款；對接財(cái)政部PPP融資支持資金、各類保險(xiǎn)投資基金和全國社保基金等多渠道資金；鼓勵(lì)各類產(chǎn)業(yè)投資基金等參與各地PPP項(xiàng)目合作；鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)針對PPP模式特點(diǎn)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，優(yōu)化信貸評審方式；鼓勵(lì)社保資金、保險(xiǎn)資金按照市場化原則，創(chuàng)新運(yùn)用多種方式參與PPP項(xiàng)目；鼓勵(lì)證券、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)積極開發(fā)適合PPP項(xiàng)目的金融產(chǎn)品；成立PPP項(xiàng)目投資基金，分擔(dān)社會資本的籌資風(fēng)險(xiǎn)，對正在觀望的社會資本起到示范作用，引導(dǎo)各方資金參與PPP項(xiàng)目。

4.保障社會資本合理回報(bào)。對承擔(dān)一定公益性任務(wù)、社會效益好、收入不能覆蓋成本和合理收益的PPP項(xiàng)目，地方政府可綜合考慮建設(shè)成本、運(yùn)營費(fèi)用、行業(yè)平均收益率和財(cái)政中長期承受能力等因素，合理確定和動態(tài)調(diào)整財(cái)政補(bǔ)貼的規(guī)模和方式，通過政府投入、購買服務(wù)、賦權(quán)開發(fā)或經(jīng)營等多種模式，有效減少企業(yè)投資壓力、降低成本、增加收入，保障參與合作的社會資本獲得合理回報(bào)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目可持續(xù)運(yùn)營。

5.設(shè)置完善PPP項(xiàng)目退出機(jī)制。以公平、合理回報(bào)為原則，依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場，為社會資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出渠道。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)要在項(xiàng)目合同中與社會資本提前明確PPP項(xiàng)目的退出路徑。項(xiàng)目協(xié)議期滿或提前終止合作時(shí)，各級政府和有關(guān)部門應(yīng)組建項(xiàng)目移交工作組，組織編制項(xiàng)目移交方案，經(jīng)同級政府批準(zhǔn)后，按規(guī)定做好接管工作，妥善處理投資回收、資產(chǎn)處置等事宜。

6、加強(qiáng)專業(yè)化的培訓(xùn)和指導(dǎo)。針對地方政府和相關(guān)職能部門的相關(guān)人員開展PPP模式學(xué)習(xí)培訓(xùn)，為推進(jìn)PPP工作奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。建立公共服務(wù)平臺，篩選PPP項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)和專家，建立省級咨詢機(jī)構(gòu)庫和專家?guī)?，加?qiáng)對專業(yè)人員進(jìn)行專業(yè)的培訓(xùn)，提高專業(yè)水平。職能部門加強(qiáng)對標(biāo)準(zhǔn)的制定和對項(xiàng)目的指導(dǎo)，專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)提高為項(xiàng)目提供技術(shù)支持的能力，促進(jìn)PPP項(xiàng)目的運(yùn)作流程執(zhí)行順利。