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    農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中地方政府職能的構(gòu)建

    2016-11-05 17:33:37駱耀東
    企業(yè)導(dǎo)報(bào) 2016年19期
    關(guān)鍵詞:土地流轉(zhuǎn)政府職能管理

    駱耀東

    摘 要:地方政府作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中發(fā)揮著不可替代的作用,然而地方政府的行為卻存在諸多的問題。本文從管理、政治和法律三種途徑詮釋公共行政,根據(jù)土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題,從這三個(gè)角度出發(fā)來討論地方政府職能的構(gòu)建。

    關(guān)鍵詞:土地流轉(zhuǎn);政府職能;管理、政治和法律的途徑

    引言:我國農(nóng)村土地使用權(quán)市場(chǎng)初步形成,農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)的意愿逐漸增強(qiáng),流轉(zhuǎn)的耕地面積也越來越大,但其中大部分的流轉(zhuǎn)土地都屬于非正式的流轉(zhuǎn),相關(guān)農(nóng)民的合法權(quán)益得不到保障。因此,本文根據(jù)羅森布羅姆和克拉夫丘克等的核心觀點(diǎn),從管理、政治和法律三種角度出發(fā),構(gòu)建地方政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的職能。

    一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中地方政府管理職能的缺陷

    (一)地方政府過度干涉農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。地方政府本身存在自利性,在涉及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的利益分配時(shí),政府往往過度干預(yù)土地流轉(zhuǎn),侵占農(nóng)戶的合法權(quán)益。地方政府在土地征收過程中利益分配不當(dāng)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在大量的低價(jià)補(bǔ)償用地,土地征收的標(biāo)準(zhǔn)低,不能反映當(dāng)?shù)赝恋氐氖袌?chǎng)價(jià)格。此外,存在地方政府侵占農(nóng)戶的合法利益的情況。土地產(chǎn)權(quán)的模糊性使得地方政府代替農(nóng)戶決策。在實(shí)踐中地方政府、村集體組織可以對(duì)“農(nóng)民集體”的土地所有權(quán)進(jìn)行超法律強(qiáng)制,代替農(nóng)民進(jìn)行決策,成為集體土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的直接主導(dǎo)者。[1]地方政府作為土地資源配置的主體,利用行政手段強(qiáng)行替農(nóng)民做出流轉(zhuǎn)決定,嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)戶的合法權(quán)益。

    (二)政府保護(hù)職能缺位。(1)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度不健全。我國集體土地產(chǎn)權(quán)制度不合理,集體所有土地制度體現(xiàn)出濃厚的國家干預(yù)色彩,在實(shí)際的土地流轉(zhuǎn)中并沒有充分發(fā)揮作用,國家對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的用途等方面進(jìn)行了嚴(yán)格的土地管制。農(nóng)民的權(quán)利,無論是意識(shí)形態(tài)禁忌的還是不禁忌的,紙面上許諾了的還是沒許諾的,都得不到尊重和保護(hù)。農(nóng)村土地市場(chǎng)交易及交易稅款繳納等問題沒有明確的規(guī)定,地方政府在制度建設(shè)這一方面需要科學(xué)、合理的劃分相關(guān)各方的責(zé)任和權(quán)力,確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有法可依。(2)地方政府公共服務(wù)供給不足。維護(hù)社會(huì)的公平正義、保護(hù)弱勢(shì)群體是政府的根本職責(zé)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中,農(nóng)民被普遍認(rèn)為是弱勢(shì)群體。農(nóng)民群體弱化一方面表現(xiàn)在農(nóng)民的基本權(quán)利難以得到保障;另一方面是農(nóng)民的組織基礎(chǔ)薄,農(nóng)民沒有屬于自己的“農(nóng)會(huì)”這樣的組織。因此,地方政府在土地流轉(zhuǎn)過程中向農(nóng)民提供相應(yīng)的公共服務(wù)就非常有必要了,當(dāng)前公共服務(wù)供給不足主要體現(xiàn)在社會(huì)保障體系落后,交易中介組織不發(fā)達(dá)等方面。在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的整個(gè)過程中,地方政府應(yīng)以服務(wù)型政府為導(dǎo)向,樹立公共服務(wù)理念,強(qiáng)化政府社會(huì)管理與公共服務(wù)職能。

    二、基于管理、政治和法律視角的地方政府職能構(gòu)建

    (一)管理途徑的地方政府職能構(gòu)建。管理途徑的地方政府職能構(gòu)建強(qiáng)調(diào)結(jié)果而非過程,放松政府管制,充分利用市場(chǎng)競爭機(jī)制,采取扁平化的組織結(jié)構(gòu)以保持組織彈性。同時(shí),地方政府要以顧客導(dǎo)向,轉(zhuǎn)變政府職能,做掌舵者而非劃槳者,適當(dāng)?shù)南蛏鐣?huì)組織授權(quán)、分權(quán),讓社會(huì)中介組織具有更大的自主性。

    (二)政治途徑的地方政府職能構(gòu)建。政治途徑的地方政府職能構(gòu)建把行政過程視作一種政治過程,認(rèn)同政治多遠(yuǎn)主義,其價(jià)值觀不是效率,而推崇代表性、政治回應(yīng)和責(zé)任等。這使得地方政府能表現(xiàn)不同的社會(huì)利益,同時(shí)在對(duì)個(gè)人的觀點(diǎn)上,傾向于將個(gè)人聚合成為一個(gè)廣泛的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治團(tuán)體。因此,在地方政府有自利性的傾向下,更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)回應(yīng)性。土地流轉(zhuǎn)過程中,地方政府要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)戶自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)管理,我國現(xiàn)行的土地制度不利于農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地,失地農(nóng)民的再就業(yè)能力較差,盲目的土地流轉(zhuǎn)可能會(huì)引發(fā)更多的社會(huì)問題,尤其在對(duì)待失地農(nóng)民的問題上,地方政府的職能構(gòu)建要突出對(duì)于農(nóng)民實(shí)際需求的回應(yīng)性,以相關(guān)農(nóng)戶對(duì)流轉(zhuǎn)土地的滿意而不是流轉(zhuǎn)的土地面積作為標(biāo)準(zhǔn)來考核地方政府績效。

    (三)法律途徑的地方政府職能構(gòu)建。其一是法院正逐漸剝奪公共行政官員的責(zé)任豁免權(quán)。其二是使法院處于監(jiān)督行政官員的地位。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)沒有形成較為完善的市場(chǎng)機(jī)制,多數(shù)地區(qū)的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)依然處于自發(fā)流轉(zhuǎn)的狀態(tài),沒有規(guī)范的中介組織以及科學(xué)的價(jià)評(píng)估體系,容易造成土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的混亂,引發(fā)土地糾紛的社會(huì)群體性事件。在土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)制度不健全的情況下,法律途徑的地方政府職能構(gòu)建有助于利益受損的農(nóng)戶通過合法渠道表達(dá)自己的意見,平衡各方利益。

    參考文獻(xiàn):

    [1] 趙伯艷.集體土地流轉(zhuǎn)中的政府職能重塑[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào),2009(5).

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