協(xié)作生產(chǎn)： 城市公共文化服務(wù)“讓公眾直接生產(chǎn)”何以可能？

摘要：公眾直接生產(chǎn)是城市公共文化服務(wù)領(lǐng)域的重要制度安排，但因其內(nèi)在不足難以在實踐中廣泛實施。協(xié)作生產(chǎn)為破解這一現(xiàn)實難題提供了可能路徑，卻尚未得到學(xué)界的深入研究。本文在公共服務(wù)生產(chǎn)和協(xié)作治理理論的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了協(xié)作生產(chǎn)的“角色分工—驅(qū)動因素—過程機制”分析框架，繼而以成都市街頭藝術(shù)表演項目為個案，闡釋了城市公共文化服務(wù)“讓公眾直接生產(chǎn)”的發(fā)生邏輯與過程機制。研究發(fā)現(xiàn)，在城市公共文化服務(wù)“讓公眾直接生產(chǎn)”的協(xié)作生產(chǎn)中，公眾在“臺前”扮演直接生產(chǎn)者和服務(wù)接受者角色，政府、市場和社會則在“幕后”扮演輔助生產(chǎn)者角色，且政府同時扮演領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌者角色。公眾的需求導(dǎo)向、政府的任務(wù)導(dǎo)向、市場的逐利導(dǎo)向和社會的發(fā)展導(dǎo)向構(gòu)成了協(xié)作生產(chǎn)的驅(qū)動因素。協(xié)作生產(chǎn)的過程機制包括作為起始條件的信任機制，作為運行調(diào)節(jié)的競爭機制、反饋機制和資源共享機制，以及作為約束保障的監(jiān)督機制和溝通機制。協(xié)作生產(chǎn)的解釋視角不僅拓展和補充了公共服務(wù)生產(chǎn)理論，而且為地方政府創(chuàng)新城市公共文化服務(wù)供給模式提供了有益啟示。

關(guān)鍵詞：公共文化服務(wù)；公共服務(wù)生產(chǎn)；協(xié)作生產(chǎn)；直接生產(chǎn)；輔助生產(chǎn)

中圖分類號：G249.27" " " "文獻標(biāo)識碼：A" " " 文章編號：1003-8477（2024）08-0059-14

一、問題提出

20世紀70年代以來，在回答“公共服務(wù)由誰生產(chǎn)？”這一問題上，西方公共服務(wù)理論在提供公共部門、私人部門、第三部門及其混合等答案的同時，指出公眾①也可以是公共服務(wù)的生產(chǎn)者。也就是說，公眾并非只扮演公共服務(wù)接受者（或消費者）的角色，而是還可以積極參與到公共服務(wù)的生產(chǎn)中去。誠如Whitaker所言：“廣泛運用的‘公共服務(wù)提供’一詞帶有一種誤導(dǎo)性的想法，即公眾必須采取被動的態(tài)度，接受由職業(yè)專家生產(chǎn)的公共物品和服務(wù)。（實際上）公眾能夠參與公共服務(wù)的生產(chǎn)?！盵1]（p240-246）公眾生產(chǎn)既可以通過公民自我服務(wù)或互助服務(wù)的方式獨立實現(xiàn)，也可以與公共部門、私人部門、第三部門等主體的生產(chǎn)相混合，構(gòu)成公共服務(wù)協(xié)同生產(chǎn)的一部分。[2]（p103-107）按照Ostrom等學(xué)者的觀點，公眾生產(chǎn)可以劃分為公眾輔助生產(chǎn)和公眾直接生產(chǎn)兩種。[3]（p11-13）其中，公眾輔助生產(chǎn)是指公眾作為合作者或配合者的角色與其他主體共同生產(chǎn)公共服務(wù)，而并不與服務(wù)接受者（或消費者）發(fā)生直接互動。與之不同，公眾直接生產(chǎn)是指公眾在服務(wù)生產(chǎn)的過程中，與作為服務(wù)接受者（或消費者）的自己或另一部分公眾發(fā)生直接互動的公眾生產(chǎn)類型。

在城市公共文化服務(wù)供給中，公眾直接生產(chǎn)的現(xiàn)象十分常見。從“藝術(shù)表演”到“知識講座”，從“繪畫書法”到“文化展覽”，公眾只要擁有一技之長或服務(wù)資源，即可參與其中，直接生產(chǎn)提供相應(yīng)的城市公共文化服務(wù)。2016年12月通過的《公共文化服務(wù)保障法》第四十二條規(guī)定：“國家鼓勵和支持公民、法人和其他組織通過興辦實體、資助項目、贊助活動、提供設(shè)施、捐贈產(chǎn)品等方式，參與提供公共文化服務(wù)?！?021年3月發(fā)布的《關(guān)于推動公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的意見》要求“鼓勵利用多種方式，推動社會力量參與公共文化設(shè)施運營、活動項目打造、服務(wù)資源配送等”。[4]表明作為城市公共文化服務(wù)供給方式的“公眾直接生產(chǎn)”，已經(jīng)得到法律化和制度化。

公眾直接生產(chǎn)在城市公共文化服務(wù)多元化供給方式中占有獨特地位。相比于城市公共文化服務(wù)供給的政府部門生產(chǎn)或者公私合作生產(chǎn)方式，公眾直接生產(chǎn)的顯著優(yōu)勢是民眾對末端需求的感知更為細微和敏感，并能夠以更為靈活和便捷的方式滿足公民分散的、異質(zhì)性的服務(wù)需求。然而，公眾直接生產(chǎn)公共文化服務(wù)也因其內(nèi)在不足在實踐中屢遭困境，如服務(wù)規(guī)?！靶　⑸?、弱”，服務(wù)過程易陷入無序、混亂，服務(wù)質(zhì)量參差不齊等。以近年來大中城市快速興起的街頭藝術(shù)表演1為例。街頭藝人在為廣大市民直接生產(chǎn)藝術(shù)表演類公共文化服務(wù)的同時，也因表演過程占道經(jīng)營、妨礙交通秩序、噪聲擾民、表演內(nèi)容庸俗等問題，一度受到城市文化管理部門的打壓和限制。[5]

可見，在城市公共文化服務(wù)“讓公眾直接生產(chǎn)”已經(jīng)上升為制度安排的背景下，如何克服其自身不足進而保障其順利落地，成為理論界和實踐界亟待解決的難題。面對這一難題，成都市2018年以來探索推行的街頭藝術(shù)表演項目，在全國范圍內(nèi)提供了一種實現(xiàn)城市公共文化服務(wù)“讓公眾直接生產(chǎn)”的新思路——“協(xié)作生產(chǎn)”，即公眾在“臺前”扮演直接生產(chǎn)者的角色，政府、市場和社會多元主體在“幕后”扮演輔助生產(chǎn)者的角色，二者通過協(xié)作完成城市公共文化服務(wù)的生產(chǎn)活動。受此啟發(fā)，本文擬以協(xié)作生產(chǎn)為研究視角，運用公共服務(wù)生產(chǎn)和協(xié)作治理理論，通過個案研究，揭示城市公共文化服務(wù)“讓公眾直接生產(chǎn)”的角色分工、驅(qū)動因素與過程機制，提出協(xié)作生產(chǎn)的解釋框架，在理論上可拓展公共服務(wù)生產(chǎn)的理論范疇，在實踐上可促進城市公共文化服務(wù)“讓公眾直接生產(chǎn)”制度的廣泛實施。

二、文獻述評與分析框架

（一）公共服務(wù)生產(chǎn)、公眾生產(chǎn)與公共文化服務(wù)供給相關(guān)研究及其局限

公共服務(wù)生產(chǎn)是公共行政學(xué)科中一個經(jīng)久不衰的話題。在傳統(tǒng)公共行政時期，學(xué)界主要探討政府單一主體的壟斷或主導(dǎo)生產(chǎn)。公共服務(wù)的決策、籌資、安排以及供給等完全由政府部門安排，市場部門和第三部門未能參與公共服務(wù)生產(chǎn)，公眾也被視為公共服務(wù)的被動接受者。[6]（p387-389）[7]（p152-153）進入20世紀七八十年代，學(xué)者們的研究重心逐漸轉(zhuǎn)向政府、市場和社會多元主體的混合生產(chǎn)，強調(diào)公共服務(wù)的市場化和社會化供給。如新公共管理理論的代表人物Osborne和Gaebler指出，公共服務(wù)生產(chǎn)要發(fā)揮市場機制的作用，搭建公私部門合作伙伴關(guān)系。[8]（p193-202）公共價值管理的倡導(dǎo)者們認為，要有效解決復(fù)雜治理情景中的“棘手問題”，國家、市場與社會之間需要進行公共服務(wù)的聯(lián)合生產(chǎn)。[9]（p31-51）[10]（p23-32）

作為公共服務(wù)多元化生產(chǎn)的重要研究分支，以O(shè)strom為代表的印第安納學(xué)派提出了共同生產(chǎn)（Co-Production，也譯為合作生產(chǎn)、協(xié)作生產(chǎn)、協(xié)同生產(chǎn)）理論，指出除了公共部門、私人部門和第三部門外，作為服務(wù)接受者（或消費者）的公眾也是公共服務(wù)生產(chǎn)的重要主體。[11]（p503-519）[12]（p299-316）“公眾生產(chǎn)”受到學(xué)界關(guān)注后，相關(guān)議題得到一定討論。一是關(guān)于公眾生產(chǎn)的角色和范圍。公眾生產(chǎn)中的公眾角色由簡單的需求表達者、服務(wù)消費者及評價者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)的創(chuàng)造者，與政府發(fā)揮著同等重要的作用。[13]（p105-118）由公民與政府共同生產(chǎn)的公共服務(wù)在日常生活中十分常見，如學(xué)生家長配合學(xué)校老師輔導(dǎo)孩子完成功課，民眾配合市政部門做好垃圾分類投放等。[14]（p188-201）二是關(guān)于公眾生產(chǎn)的過程。公眾在服務(wù)生產(chǎn)的輸入、轉(zhuǎn)化和輸出三個環(huán)節(jié)中貢獻服務(wù)資源、調(diào)整行為模式和塑造服務(wù)結(jié)果，[15]（p128-137）而這一過程往往伴隨政府部門提供支持、指導(dǎo)和建議，并且也不排斥私人部門和第三部門的加入。[1]（p240-246）三是關(guān)于公眾生產(chǎn)的影響。公眾作為公共服務(wù)的合作提供者或自助互助者實施的共同生產(chǎn)行為，能夠彌補政府、市場和社會的不足，提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。[16]（p31-45）與此同時，公眾生產(chǎn)公共服務(wù)的過程還能幫助創(chuàng)造公共價值。[17]（p337-346）

我國公共文化服務(wù)供給的相關(guān)研究繼承了公共服務(wù)生產(chǎn)研究取得的基本共識，圍繞多元化供給、社會化供給、公眾參與等方面做出了討論。一些學(xué)者把政府、市場和社會之間的多元化供給視作與政府主導(dǎo)供給相并列的公共文化服務(wù)供給模式。[18]（p110-113）[19]（p171-174）[20]（p87-98）與此同時，部分學(xué)者強調(diào)社會化供給是公共文化服務(wù)的發(fā)展方向，提出構(gòu)建社會化供給模式、[21]（p44-48）吸納社會力量參與、[22]（p17-20）社會資本驅(qū)動、[23]（p87-101）政社合作供給[24]（p137-147）等觀點。此外，少數(shù)學(xué)者注意到公眾在公共文化服務(wù)中扮演的參與者角色。比如，蘭劍認為農(nóng)民工公共文化服務(wù)供給應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造條件讓農(nóng)民工、志愿者等社會公眾廣泛參與；[25]（p82-88）顏玉凡強調(diào)城市社區(qū)公共文化服務(wù)供給要加強居民的主體性，構(gòu)建政府、文化服務(wù)組織、居民三者平等互動機制。[26]（p134-142）

綜合來看，學(xué)界圍繞公共服務(wù)生產(chǎn)、公眾生產(chǎn)和公共文化服務(wù)供給議題形成了比較豐富的學(xué)術(shù)產(chǎn)出，為本文提供了知識基礎(chǔ)和思路啟發(fā)，但也存在三個方面的缺憾：第一，針對公眾的角色定位，已有研究主要關(guān)注到公眾在公共服務(wù)生產(chǎn)中的合作者或配合者角色，忽視了特定公共服務(wù)生產(chǎn)情景中的公眾其實可以居于中心和主角地位。第二，對于公眾與其他主體（政府、市場和社會）之間的關(guān)系分析，已有研究主要基于共同生產(chǎn)或混合生產(chǎn)的理論框架揭示了公眾與其他主體之間的合作或協(xié)同關(guān)系，尚未關(guān)注到“公眾為本、其他主體為輔”這一新的關(guān)系類型。第三，關(guān)于“公眾（直接）生產(chǎn)如何可能（或發(fā)生）”這一問題，已有研究給出的解釋總體比較初步和零散，尚未給出一個系統(tǒng)和深入的理論分析框架。

實際上，就本文觀察的成都市街頭藝術(shù)表演項目案例中的“讓公眾直接生產(chǎn)”現(xiàn)象而言，公眾與政府、市場、社會等其他主體并不是一種簡單的合作或協(xié)同關(guān)系，而是公眾自身居于中心和主角地位，受到來自政府、市場和社會的幫助。這意味著，該案例已經(jīng)超出了已有研究的解釋邊界，需要構(gòu)建新的理論框架加以解釋。針對此，本文以“協(xié)作生產(chǎn)”的概念構(gòu)建分析框架，旨在為成都市個案代表的“公眾直接生產(chǎn)”一類現(xiàn)象提供更為確切的解釋，同時拓展和深化公共服務(wù)生產(chǎn)的理論內(nèi)容。

（二）基于公共服務(wù)生產(chǎn)和協(xié)作治理理論資源的分析框架構(gòu)建

前文分析指出，國內(nèi)學(xué)界研究中的協(xié)作生產(chǎn)、合作生產(chǎn)、共同生產(chǎn)、協(xié)同生產(chǎn)等概念對應(yīng)西方公共服務(wù)生產(chǎn)理論中的同一英文概念“Co-Production”。然而，在中文語境中，“協(xié)作”與“合作”“協(xié)同”等詞存在內(nèi)涵上的差異。比如，“協(xié)作”在主張各方主體平等的基礎(chǔ)上并不排斥領(lǐng)導(dǎo)者的存在，而“合作”強調(diào)主體之間的平等關(guān)系。[27]（p61-70）又如，“協(xié)作”意味著一項活動需要多方主體共同行動才能完成，“協(xié)同”則是各方主體均可獨自完成該項活動。[28]（p5-24）綜合來看，“協(xié)作”一詞更能解釋城市公共文化服務(wù)“讓公眾直接生產(chǎn)”中公眾與政府、市場、社會之間的關(guān)系，因而本文使用“協(xié)作生產(chǎn)”作為解釋性概念。

圍繞協(xié)作生產(chǎn)構(gòu)建理論解釋框架，關(guān)鍵是回答“誰來協(xié)作”“為何協(xié)作”以及“如何協(xié)作”三個問題，即分別對應(yīng)協(xié)作生產(chǎn)的角色分工、驅(qū)動因素和過程機制。其中，多元主體的角色分工構(gòu)成了協(xié)作生產(chǎn)的必要條件。根據(jù)Ostrom等學(xué)者的觀點，公共服務(wù)供給存在生產(chǎn)與提供兩種不同的活動：生產(chǎn)是指物理過程，據(jù)此公益物品或者服務(wù)得以成為存在物，而提供則是消費者得到產(chǎn)品的過程。[29]（p831-842）進一步地，Ostrom與Parks、Whitaker根據(jù)是否與接受者（或消費者）發(fā)生直接互動，將公共服務(wù)的生產(chǎn)者分為直接生產(chǎn)者和輔助生產(chǎn)者。[3]（p11-13）其中，與服務(wù)接受者（或消費者）發(fā)生直接互動的為直接生產(chǎn)者，反之為輔助生產(chǎn)者。在城市公共文化服務(wù)“讓公眾直接生產(chǎn)”的協(xié)作生產(chǎn)語境中，公眾不僅是服務(wù)的直接生產(chǎn)者，也是服務(wù)的接受者（或消費者）。相應(yīng)地，與公眾協(xié)作生產(chǎn)的其他主體——政府、市場和社會均為輔助生產(chǎn)者。不同的是，政府的輔助作用集中體現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌，這是因為中國情景下的政府始終居于領(lǐng)導(dǎo)地位，發(fā)揮著權(quán)力主導(dǎo)和資源統(tǒng)籌作用。[30]（p17-25）鑒于政府的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌作用具有既面向公眾也面向市場和社會主體的特殊性，本文將政府的角色同時定位為領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌者。市場的輔助作用關(guān)鍵在于提供專業(yè)技術(shù)和人才支持，這與市場機制的商業(yè)性、競爭性和專業(yè)性特征緊密相關(guān)。社會的輔助作用主要是志愿性的宣傳和引導(dǎo)，并通常由行業(yè)協(xié)會、新聞媒體、專家等開展實施。[31]（p219-230）

協(xié)作生產(chǎn)的發(fā)生乃是各方主體差異化目標(biāo)驅(qū)動的結(jié)果。公眾、政府、市場和社會遵循不同的目標(biāo)導(dǎo)向，推動著城市公共文化服務(wù)“讓公眾直接生產(chǎn)”中協(xié)作生產(chǎn)活動的發(fā)生。其一，公眾基于需求導(dǎo)向參與協(xié)作生產(chǎn)。直接生產(chǎn)者類公眾的需求包括將自身擁有的資源或技藝轉(zhuǎn)化為公共文化服務(wù)產(chǎn)出，獲取政府主體的權(quán)威認可與政策扶持，贏得市場的青睞和社會的支持等。服務(wù)接受者類公眾的需求是滿足自身的公共文化服務(wù)需求。[32]（p121）其二，政府基于任務(wù)導(dǎo)向參與協(xié)作生產(chǎn)。根據(jù)職能定位，政府的任務(wù)包括服務(wù)任務(wù)和管理任務(wù)。服務(wù)任務(wù)是指為社會公眾提供公共文化服務(wù)，管理任務(wù)是指應(yīng)對公眾直接生產(chǎn)公共文化服務(wù)中產(chǎn)生的各類問題。其三，市場基于逐利導(dǎo)向參與協(xié)作生產(chǎn)。市場的本質(zhì)是獲取利潤，如爭取政府項目資金、發(fā)掘營利性社會資源等。[33]（p123-130）其四，社會基于發(fā)展導(dǎo)向參與協(xié)作生產(chǎn)。社會旨在獲取社會效益、謀求自身發(fā)展，這與公共文化服務(wù)協(xié)作生產(chǎn)過程提供的資源和機會存在契合。上述四類主體的驅(qū)動因素存在時間序列上的差異。結(jié)合城市公共文化服務(wù)“讓公眾直接生產(chǎn)”中協(xié)作生產(chǎn)的發(fā)生過程來看，公眾的需求導(dǎo)向驅(qū)動最早萌發(fā)，伴隨著政府、市場和社會的協(xié)作響應(yīng)和協(xié)作程度而發(fā)生強弱變化。作為對公眾協(xié)作生產(chǎn)需求的回應(yīng)，政府的任務(wù)導(dǎo)向驅(qū)動隨之出現(xiàn)。而在政府的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌下，市場的逐利導(dǎo)向驅(qū)動和社會的發(fā)展導(dǎo)向驅(qū)動最后加入。

協(xié)作生產(chǎn)如何發(fā)生，是一個涉及過程機制的問題。城市公共文化服務(wù)“讓公眾直接生產(chǎn)”在協(xié)作生產(chǎn)的背后，充分體現(xiàn)了“理念決定行動”的邏輯。伴隨國家治理現(xiàn)代化的深刻轉(zhuǎn)型，政府摒棄傳統(tǒng)單一主體管理的理念轉(zhuǎn)而樹立多元主體治理的理念，不斷向市場、社會和公眾放權(quán)、還權(quán)和授權(quán)，多元主體的集體行動由此勃興。[34]（p5-12）在政府治理理念的指引下，具體的協(xié)作生產(chǎn)行動圍繞“初始條件—運行調(diào)節(jié)—約束保障”三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)發(fā)生。首先，信任機制構(gòu)成了協(xié)作生產(chǎn)的初始條件。在一個共同體中，信任水平與協(xié)作可能性成正比關(guān)系，[35]（p200）高度的信任促使了協(xié)作的形成。[36]（p574-582）其次，競爭機制、反饋機制和資源共享機制構(gòu)成了協(xié)作生產(chǎn)的運行調(diào)節(jié)。其中，競爭讓協(xié)作生產(chǎn)的結(jié)果獲得質(zhì)量保證，反饋讓協(xié)作生產(chǎn)的信息增進雙向透明，資源共享讓協(xié)作生產(chǎn)的主體實現(xiàn)優(yōu)勢互補。最后，監(jiān)督機制和溝通機制構(gòu)成了協(xié)作生產(chǎn)的約束保障。無論是協(xié)作生產(chǎn)的過程，還是協(xié)作生產(chǎn)的結(jié)果，均要面臨來自媒體和公眾的監(jiān)督約束。同時，協(xié)作生產(chǎn)的不同主體之間，特別是行政主體內(nèi)部跨部門之間的協(xié)作，離不開暢通的溝通渠道提供信息傳遞保障。

綜上，本文構(gòu)建了解釋城市公共文化服務(wù)“讓公眾直接生產(chǎn)”現(xiàn)象的協(xié)作生產(chǎn)理論框架，如圖1所示。關(guān)于城市公共文化服務(wù)“讓公眾直接生產(chǎn)”的發(fā)生邏輯與過程機制，下文將通過分析成都市街頭藝術(shù)表演項目案例來加以說明。

三、案例呈現(xiàn)：成都市街頭藝術(shù)表演項目“讓公眾直接生產(chǎn)”的實踐歷程

本文采用案例研究的基本方法。案例研究是“基于事實證據(jù)，對一系列原則、法則和邏輯的應(yīng)用，目標(biāo)是產(chǎn)出有關(guān)人類行為或現(xiàn)象的知識。理論是一項已知或未知的知識陳述，方法是證明知識的邏輯，而案例材料是支持的證據(jù)”。[37]（p126-142）本文希望基于中國本土典型案例的證據(jù)，厘清在國內(nèi)城市公共文化服務(wù)供給普遍面臨“政府強位、公眾弱位”的困境下，成都市街頭藝術(shù)表演這一城市公共文化服務(wù)卻能實現(xiàn)“讓公眾直接生產(chǎn)”，進而得出一般性的理論知識。

之所以選取成都市街頭藝術(shù)表演項目作為研究個案，是因為該案例兼具變量取向（Variable－Oriented）和過程取向（Process－Oriented）特征，[38]（p141-151）[39]（p122-133）同時具備典型性、發(fā)展性和啟示性。首先，案例早期面臨的困境具有典型性。2018年以前，成都市街頭藝術(shù)表演作為一項公眾自我生產(chǎn)的城市公共文化服務(wù)，不斷出現(xiàn)服務(wù)規(guī)模“小、散、弱”，服務(wù)過程時常陷入無序和混亂，服務(wù)質(zhì)量參差不齊等問題，幾乎匯集了國內(nèi)城市公共文化服務(wù)公眾直接生產(chǎn)的典型困境。其次，案例的故事情節(jié)具有發(fā)展性。在長達5年多的時間里，成都市政府部門為探索解決街頭藝術(shù)表演治理難題，先后經(jīng)歷了學(xué)習(xí)準備、試點實施、完善推廣、穩(wěn)定運營等一波三折的發(fā)展過程。最后，案例的實踐做法具有啟示性。經(jīng)過一系列復(fù)雜的探索和總結(jié)工作，成都市政府部門通過發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌作用，促進市場主體、社會主體和公眾共同開展協(xié)作生產(chǎn)，使得城市公共文化服務(wù)“讓公眾直接生產(chǎn)”有效落地，滿足市民需求的效果良好，證明案例具有啟示性。

本研究初期系統(tǒng)收集了成都市文廣旅局、成都市文化館的政策文件與工作報告，通過互聯(lián)網(wǎng)對官方網(wǎng)站公示的相關(guān)活動、采購項目等公開信息進行處理，并輔以新聞媒體、微信公眾號等渠道發(fā)布的相關(guān)信息初步了解了案例的大體發(fā)展脈絡(luò)。為了獲得更加直觀、深入和準確的信息，筆者于2021年12月至2022年3月開展了正式調(diào)研。調(diào)研以訪談和參與式觀察為主。訪談包括集體訪談和一對一訪談，主要訪談對象包括成都市文廣旅局某主管處長、成都市文化館某主管部門主任和數(shù)名科員、項目參與企業(yè)某文化傳媒公司負責(zé)人、長期參與該項目的街頭藝人等共計10余人。參與式觀察的主要對象是隨機選取表演點位的表演者（街頭藝人）和觀賞者（普通公眾），共計4次。通過對項目的多角度了解和系統(tǒng)分析處理豐富的一手和二手數(shù)據(jù)資料，筆者得以準確和完整地勾勒出成都市街頭藝術(shù)表演項目的完整發(fā)展輪廓。

（一）“讓公眾直接生產(chǎn)”的誕生背景（2017年之前）：政府購買模式的失敗

成都市是四川省的省會城市，常住人口2000多萬，擁有悠久的歷史和文化底蘊。近年來，伴隨躋身“新一線”城市行列，同時憑借休閑安逸的城市名片，成都市吸引了大批年輕人前來就業(yè)與定居，給這座城市的公共文化服務(wù)需求與供給帶來了新變化。一方面，年輕群體對公共文化服務(wù)的需求偏好有別于其他群體，他們往往更喜歡追求和接受新鮮事物，這與城市政府部門主要通過文化館、圖書館、電視廣播電臺等方式提供的傳統(tǒng)公共文化服務(wù)存在一定程度的錯位。另一方面，在全民文娛媒介快速發(fā)展和普及的背景下，許多年輕公眾走上街頭展示藝術(shù)才能，使得街頭藝術(shù)表演在成都一時之間發(fā)展如火如荼。

作為“讓公眾直接生產(chǎn)”的一種公共文化服務(wù)，街頭藝術(shù)表演不僅成為成都年輕群體的一種生活方式，而且非常重要的是一定程度上直接滿足了廣大成都民眾的公共文化服務(wù)需求。然而，大量存在的街頭藝術(shù)表演也給城市管理帶來了一定挑戰(zhàn)和難題，包括一些街道藝術(shù)表演占道經(jīng)營造成路面交通擁堵，某些地段表演存在公共安全隱患，部分藝術(shù)表演噪聲擾民和破壞衛(wèi)生環(huán)境，藝人素質(zhì)良莠不齊和藝術(shù)表演水平參差不齊并存等。針對此，政府部門探索采用購買街頭藝術(shù)表演的方式提供服務(wù)，但效果卻不太理想。

我們早就注意到大家挺接受這種街頭表演，而且國外也有很多這種藝術(shù)，但又沒辦法開放權(quán)限讓大家都可以隨意表演，所以我們當(dāng)時就搞了個“悅動蓉城”項目，就是請大型的交響樂團這種專業(yè)團隊到我們成都的街頭來表演，但是這種“陽春白雪”的藝術(shù)反而和街頭不兼容，反響不好。（訪談記錄：202201CDSWHG04）

除了政府購買服務(wù)的交響樂團可以到街頭表演以外，普通公眾并不被允許。長期以來，成都市城市管理委員會和城市管理行政執(zhí)法局在多次下發(fā)的重點工作文件中都強調(diào)要整治各類占道行為、禁止隨意擺攤經(jīng)營以及取締高音喇叭和音響等噪聲來源，因而街頭藝術(shù)表演一度處于被限制的狀態(tài)。

大概是2015年，當(dāng)時我還在成都上大學(xué)，因為喜歡唱歌也挺愿意展現(xiàn)自己嘛，就跑到街上去唱歌玩，只要有城管一來，就會說我們擾民，然后肯定是不讓唱了。我們就只能撤了再找個地方，能玩多久就玩多久。（訪談記錄：202201JTYRGSY）

我和朋友買了個拉桿音響就去唱，結(jié)果城管來了就被趕走了，我們就往前走，剛開始唱，城管又追了上來。（訪談記錄：202201JTYRCE）

（二）“讓公眾直接生產(chǎn)”的學(xué)習(xí)準備階段（2017—2018年）：公眾表演窗口的打開

面對街頭藝術(shù)表演在滿足公眾需求和影響城市秩序之間的張力，成都市文化管理部門意識到，應(yīng)當(dāng)盡早拿出一套行之有效的解決辦法。2017年，經(jīng)向上級領(lǐng)導(dǎo)請示并獲批準后，成都市文化館相關(guān)工作人員前往國內(nèi)東部沿海一線城市“取經(jīng)”。

當(dāng)時我們一位副館長帶著我還有另一位同志到上海和深圳去實地考察街頭表演的治理經(jīng)驗。上海表演的點位少而精，從一開始到現(xiàn)在都只有8個點位。深圳的沒維持多久，他們還給藝人買社保，成本太高了。但那一次考察還是有很大的啟發(fā)和觸動。（訪談記錄：202201CDSWHG05）

外出學(xué)習(xí)考察結(jié)束后，成都市很快推出了街頭藝術(shù)表演項目，準備采用設(shè)立表演點位的方式，向社會打開街道藝術(shù)表演的窗口。同時，為有效協(xié)調(diào)各區(qū)縣相關(guān)職能部門，成都市文化廣電新聞出版局（現(xiàn)成都市文化廣電旅游局，下文稱成都市文廣旅局）設(shè)立了成都市音樂影視產(chǎn)業(yè)推進辦公室，由局長任辦公室主任。在推進辦公室之上，設(shè)立推進領(lǐng)導(dǎo)小組，由市級領(lǐng)導(dǎo)任組長。

我們文化部門是沒有職權(quán)去調(diào)動各個區(qū)和職能部門的，當(dāng)時是L市長親自在抓，用這樣一個站位比較高的組織，召開了相關(guān)區(qū)長副區(qū)長，包括公安局和城管委的這樣一個協(xié)調(diào)會，把我們這個項目通了個氣。然后就打通了各個區(qū)縣的環(huán)節(jié)，當(dāng)時初步計劃設(shè)立五城區(qū)加高新區(qū)這么6個區(qū)縣，每個區(qū)縣讓報送了10個表演點位。（訪談記錄：202201CDSWHG02，202112WGLVXCZ）

（三）“讓公眾直接生產(chǎn)”的試點實施階段（2018—2019年）：行政審批監(jiān)管下的許可

2018年3月26日，主管文化工作的成都市文廣旅局發(fā)布《關(guān)于2018年成都街頭藝術(shù)表演首批試點點位的公告》（下文稱《公告》），拉開了成都市街頭藝術(shù)表演項目試點的序幕。隨同《公告》一起發(fā)布的，還有涵蓋6個區(qū)縣，包括春熙路、天府廣場和寬窄巷子等多個大型商圈在內(nèi)的30個試點點位，以及面向全社會招募首批街頭藝人的通知和要求。

《公告》發(fā)布1個月后，在成都市文化館的牽頭下，47組街頭藝人（含團隊）成功通過街頭藝術(shù)表演招募復(fù)試和統(tǒng)一培訓(xùn)，獲得政府審批簽發(fā)的街頭藝術(shù)表演證照，并于五一勞動節(jié)假期正式開始表演?！皩徟肿C”政策的推出，徹底改變了過去街道藝人被城管追逐驅(qū)趕的“打一槍換一個地方”的表演窘境，使那些持證上崗的街頭藝人能夠安心演出。然而，政府提供的這一極具吸引力的機會，也造成了街頭藝人“千軍萬馬過獨木橋”的競爭局面。在嚴格的審核條件下，出現(xiàn)了首批持證藝人錄取率極低的情況。

成都的音樂底蘊本來就很厚，所以這項目一推出來就特別火爆，當(dāng)時第一批我們從400多位報名者里面選出了47組藝人。我們就收到一些反饋說這個報名條件對年齡、戶籍還有表演門類的限制太嚴格了。（訪談記錄：202201CDSWHG06，202201CDSWHG16）

除了報名錄取的幾率太小，成都市街頭藝術(shù)表演項目的第一批演出也鬧出“插曲”。2018年5月的一天，春熙路步行街的表演剛一開始，就迅速吸引了大量群眾聚集圍觀。這時城管立即上前制止和叫停，附近的合江亭派出所也出動警力到現(xiàn)場查看，最后還要求相關(guān)負責(zé)人到派出所協(xié)助調(diào)查。

那次也是巧了，正好表演點位上方有個熱感探頭，只要探測到人群聚集到500人以上，就會報警通知派出所來現(xiàn)場驅(qū)離。雖然說是開了通氣會了，但是這個指令它是沒有直接下達到最下面的，相當(dāng)于最一線的執(zhí)法人員他是不知道這個項目的。（訪談記錄：202201CDSWHG03）

與招募條件限制多、部門溝通不到位同時出現(xiàn)的，還有試點點位設(shè)置的難題。成都市主城區(qū)內(nèi)有很多老舊小區(qū)，一些點位的設(shè)置離居民較近且附近多是老年群體，使得點位的延續(xù)性面臨一定程度的挑戰(zhàn)。針對這些問題，成都市文化館隨即采取一系列針對性的解決舉措，包括降低街頭藝人招募門檻，豐富街頭藝術(shù)表演門類；加強與職能部門之間的溝通，確保一線執(zhí)法人員知曉項目政策；采用動態(tài)開放點位方式，適時增減點位設(shè)置數(shù)量等。經(jīng)過政策調(diào)整，成都市街頭藝術(shù)表演項目的實施更為順利，實施效果也得到了優(yōu)化。

（四）“讓公眾直接生產(chǎn)”的完善推廣階段（2019—2020年）：“一個好漢三個幫”式協(xié)作

在街頭藝術(shù)表演項目試點后的半年時間里，成都市先后招募了四批街頭藝人，累計向225組藝人（含團隊）發(fā)放街頭藝術(shù)表演證照。隨著項目試點工作穩(wěn)步向好推進，一個新的難題擺在了成都市文化管理部門的面前：如何更好地運營發(fā)展和宣傳推廣街頭藝術(shù)表演項目？對此，成都市文化館的負責(zé)人講道：

（根據(jù)）我們單位（文化館）的特性，做文化事業(yè)做管理是我們拿手的事。但我們?nèi)狈Φ氖鞘裁?？我們?nèi)狈I(yè)知識，我們沒法涉及產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這方面有很大的局限性，而且單位里現(xiàn)在人手也緊缺。（訪談記錄：202201CDSWHG08）

針對運營發(fā)展的難題，成都市文化館做了兩方面的努力。一是將規(guī)范和引導(dǎo)街頭藝人的工作轉(zhuǎn)移給成都市文化志愿者協(xié)會，由其負責(zé)開展街頭藝人的報名、審核、面試、發(fā)放證照、學(xué)習(xí)和培訓(xùn)等工作。二是從項目專項資金中劃出一部分，用于向市場中的企業(yè)采購技術(shù)支持服務(wù)。截至2020年1月，成都市文化館向7家互聯(lián)網(wǎng)科技和文化傳媒領(lǐng)域企業(yè)采購了8項共計277萬余元的運營發(fā)展服務(wù)，涉及管理與考核、街頭快閃活動、表演成果展示、街頭音樂節(jié)等。除通過財政專項資金直接向企業(yè)購買服務(wù)以外，一些企業(yè)和平臺也愿意自帶資源參與到項目中，尋找發(fā)展前景的資源。

現(xiàn)在也有一些平臺主動找到我們合作，這種我們是不提供資金的，他們一般是考慮到自己投入一些資源進來，可以發(fā)掘一些人才，然后獲得簽約的機會或者爭取以后更多合作的機會。（訪談記錄：202201CDSWHG12）

與此同時，人民日報、新華社、光明日報、澎湃新聞、成都日報等多家官方和民間媒體也積極加入成都市街頭藝術(shù)表演項目的宣傳推廣行列，通過新聞報道宣傳項目的發(fā)展情況和實施效果。

其實媒體對這個項目就比較感興趣，所以他們都是自己找過來的，并不是我們?nèi)パ垼阏娴幕ㄥX去邀請他們的話，可能這個費用我們也承擔(dān)不下來。（項目）它本身具有吸引力，媒體就愿意來跟蹤報道。（訪談記錄：202201QYDBCKL）

（五）“讓公眾直接生產(chǎn)”的穩(wěn)定運營階段（2020年至今）：協(xié)作生產(chǎn)的“成都模式”

2020年春節(jié)前夕新冠疫情暴發(fā)，成都市街頭藝術(shù)表演項目暫時“停擺”。在成都市文化館與網(wǎng)絡(luò)平臺的積極協(xié)調(diào)下，街頭藝人的表演轉(zhuǎn)移到線上，通過互聯(lián)網(wǎng)開展“線上街頭表演”公益直播活動。在此期間，街頭藝人創(chuàng)作出《藍色天空》《逆風(fēng)向前》《他們》以及《相信愛，在身旁》等多首原創(chuàng)抗疫歌曲，為社會傳遞愛和正能量。4月，成都市文化館決定重啟線下成都市街頭藝術(shù)表演項目，街頭藝人再次走上街頭開始表演。

面對長期留住人才的難題，成都市街頭藝術(shù)表演項目進一步出臺了配套政策。一方面，通過“續(xù)證”的方式讓想要長期表演的藝人不受招募批次的限制。

只要他在后臺有預(yù)約演出的記錄，我們都會給他進行證件的及時更換，證件到期也不需要再面試了。（訪談記錄：202201CDSWHG07）

另一方面，推出“全生命周期服務(wù)”計劃，即根據(jù)藝人所處的不同發(fā)展階段，分配不同的主體提供服務(wù)。其中，處于普通公眾向街頭藝人轉(zhuǎn)型階段的藝人，由文化館和文化志愿者協(xié)會負責(zé)提供服務(wù)；處于街頭藝人向職業(yè)歌手、音樂人甚至明星轉(zhuǎn)型階段的藝人，由企業(yè)負責(zé)提供服務(wù)。

現(xiàn)在我路演（在街頭表演）的時間比以前少了一些，項目給我們提供了一個發(fā)展的平臺，很多資源都銜接上了，所以現(xiàn)在我想要搞原創(chuàng)。（訪談記錄：202201JTYRQG）

為了促進項目的常態(tài)化運行，成都市文化館還開辟了多種反饋渠道。比如，在“文化天府”App上設(shè)立“街頭藝人”板塊，公眾點擊進入后對目前正在演出或即將演出的節(jié)目、地點和導(dǎo)航地圖一目了然。同時，每一位藝人都有自己的專區(qū)，公眾可以十分便捷地留言反饋。又如，文化館每年都會面向藝人或公眾開展項目座談會或滿意度調(diào)查，以便及時獲取反饋意見用以改進項目工作。

只要有什么意見，都可以在座談會上跟文化館的領(lǐng)導(dǎo)提，然后他們也會積極去落實的。（訪談記錄：202201JTYRTT）

回顧項目的整個發(fā)展歷程，自2018年3月啟動以來，共計招錄了11批次515組街頭藝人（含團隊），涵蓋IT工程師、獨立音樂人、音樂教師、學(xué)生和退休人員等不同身份和行業(yè)的群體。截至2021年底，項目累計開展街頭演出7000余場，演出時長14000小時，吸引了500萬余群眾現(xiàn)場觀看。到目前，街頭藝術(shù)表演項目已成為成都“三城三都”戰(zhàn)略導(dǎo)向下的文旅融合重點項目。根據(jù)最新公布的《2020年公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測情況通報》，成都市的公共服務(wù)質(zhì)量滿意度在110個監(jiān)測城市里高居第一位。[40]毋庸置疑，街頭藝術(shù)表演項目在其中發(fā)揮了十分重要的作用。

四、協(xié)作生產(chǎn)：城市公共文化服務(wù)“讓公眾直接生產(chǎn)”的邏輯分析

成都市街頭藝術(shù)表演作為一種城市公共文化服務(wù)“讓公眾直接生產(chǎn)”活動，先后經(jīng)歷了“民間興起—政府制止—政府許可—政府、市場、社會與公眾協(xié)作”的曲折過程，其間蘊含著一般性的規(guī)律性知識。囿于城市公共文化服務(wù)供給系統(tǒng)的復(fù)雜性，公眾直接生產(chǎn)將存在自身難以克服的缺陷，這就需要政府主體在發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌作用的條件下，與市場主體、社會主體一起，共同與公眾協(xié)作生產(chǎn)公共文化服務(wù)。接下來，本文將從協(xié)作生產(chǎn)的角色分工、驅(qū)動因素和過程機制三個方面展開論述，為城市公共文化服務(wù)“讓公眾直接生產(chǎn)”提供解釋。

（一）協(xié)作生產(chǎn)的角色分工：領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌者、輔助生產(chǎn)者與直接生產(chǎn)者

1.公眾作為直接生產(chǎn)者與服務(wù)接受者

在公共服務(wù)的漫長變遷進程中，公眾長期僅被視為公共服務(wù)的接受者或消費者。直到20世紀80年代，國外學(xué)者開始通過對安全、衛(wèi)生、文化等服務(wù)生產(chǎn)中公眾發(fā)揮的作用進行實證研究，發(fā)現(xiàn)公眾與政府、企業(yè)等構(gòu)成公共服務(wù)的“共同生產(chǎn)者”。[41]（p445-457）[42]（p22-32）而在這些服務(wù)中，公眾也主要作為“配角”參與其中。[43]（p846-860）與之不同的是，在城市公共文化服務(wù)“讓公眾直接生產(chǎn)”的協(xié)作生產(chǎn)中，公眾在作為服務(wù)接受者的同時，還以一種“主角”的身份參與到服務(wù)生產(chǎn)中去，即扮演直接生產(chǎn)者的角色。具體到成都市街頭藝術(shù)表演項目，原本是街頭藝術(shù)表演服務(wù)接受者的普通公眾，包括業(yè)余藝術(shù)愛好者、專業(yè)藝術(shù)領(lǐng)域人員、在校學(xué)生和離退休人員等，因其自身擁有表演才能，了解到成都市招募街頭藝人的政策，報名參加最終成為街頭藝人，從而變身為街頭藝術(shù)表演服務(wù)的直接生產(chǎn)者。由此來看，在街頭藝術(shù)表演這一城市公共文化服務(wù)中，公眾具有直接生產(chǎn)者和服務(wù)接受者的雙重角色。當(dāng)然，作為街頭藝人的公眾所扮演的直接生產(chǎn)者角色，離不開政府、市場和社會共同發(fā)揮的輔助生產(chǎn)作用。

2.政府作為領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌者和輔助生產(chǎn)者

國外研究論及協(xié)作性公共管理中的政府角色，一般強調(diào)政府與其他主體處于平等的地位，這與其“小政府、大社會”的國情現(xiàn)實分不開。[29]（p831-842）與之有所不同，國內(nèi)學(xué)者在引入?yún)f(xié)作性公共管理理論時，立足中國本土國情和現(xiàn)實，認為政府在協(xié)作行動中扮演“領(lǐng)導(dǎo)者”或“主導(dǎo)者”的角色，發(fā)揮著權(quán)力主導(dǎo)和資源統(tǒng)籌的關(guān)鍵作用。[44]（p164-167）[45]（p61-68）在成都市街頭藝術(shù)表演項目的實施過程中，成都市文廣旅局和文化館作為組織和主導(dǎo)單位，通過制定出臺《公告》等項目試點文件及配套政策，通過組織街頭藝人招募審核和發(fā)放審批證照，通過劃撥項目資金向企業(yè)采購運營發(fā)展服務(wù)，以及通過引導(dǎo)市文化志愿者等行業(yè)協(xié)會和成都日報等多家新聞媒體參與，實現(xiàn)了行政資源、市場資源和社會資源的有機統(tǒng)籌。但同時，成都市文廣旅局和文化館主要是通過統(tǒng)籌各方主體力量和各類資源為街頭藝人提供“后臺”服務(wù)并協(xié)助其開展街頭藝術(shù)表演，并未與作為街頭藝術(shù)表演服務(wù)接受者的公眾直接發(fā)生聯(lián)系和互動。從這一層面來講，政府在城市公共文化服務(wù)“讓公眾直接生產(chǎn)”的協(xié)作生產(chǎn)中還扮演輔助生產(chǎn)者的角色。

3.市場和社會作為輔助生產(chǎn)者

市場和社會參與公共服務(wù)供給通常出現(xiàn)在政府購買公共服務(wù)的語境中，即市場或社會主體在與政府簽署購買契約的基礎(chǔ)上，發(fā)揮自身優(yōu)勢單獨向公眾提供公共服務(wù)。[46]（p9-17）但由于市場失靈和社會失靈的存在，政府購買公共服務(wù)中的市場和社會很難同時做到“揚長”和“避短”。與之不同，協(xié)作的初衷是在發(fā)揮各主體優(yōu)勢的同時避免各自缺陷。在城市公共文化服務(wù)“讓公眾直接生產(chǎn)”的協(xié)作生產(chǎn)中，市場與社會主體并不單獨進行公共文化服務(wù)的提供，而是僅發(fā)揮自身優(yōu)勢，為從事公共文化服務(wù)直接生產(chǎn)的公眾提供支持、幫助和服務(wù)。一言概之，市場和社會扮演輔助生產(chǎn)者的角色。從成都市街頭藝術(shù)表演項目的完善推廣階段可以看到，市場中的互聯(lián)網(wǎng)科技企業(yè)和文化傳媒企業(yè)為項目提供了運營發(fā)展和傳播推廣服務(wù)，而社會中的文化志愿者協(xié)會、中國新聞網(wǎng)、人民日報等社會組織和新聞媒體分別為項目提供了規(guī)范引導(dǎo)和宣傳報道支持。正是通過提供以上專業(yè)輔助性服務(wù)和支持，市場主體和社會主體有效保障了街頭藝人直接生產(chǎn)“街頭藝術(shù)表演”這一城市公共文化服務(wù)。

（二）協(xié)作生產(chǎn)的驅(qū)動因素：基于協(xié)作生產(chǎn)主體的差異性目標(biāo)導(dǎo)向

1.需求導(dǎo)向的公眾驅(qū)動

國外關(guān)于公共服務(wù)共同生產(chǎn)的研究，揭示了公眾參與公共服務(wù)生產(chǎn)的民主治理驅(qū)動因素。[13]（p105-118）實際上，若從公共服務(wù)的角度看，公眾參與公共服務(wù)生產(chǎn)的原因可歸結(jié)到公共服務(wù)的供給和需求層面。在城市公共文化服務(wù)“讓公眾直接生產(chǎn)”的協(xié)作生產(chǎn)中，作為城市公共文化服務(wù)直接生產(chǎn)者的公眾群體，其需求表現(xiàn)為渴望獲得展示自我的機會；而作為城市公共文化服務(wù)接受者的普通公眾，則期望自身的公共文化服務(wù)需求得到滿足。成都市街頭藝術(shù)表演項目中的公眾需求能夠清晰地劃分為三個方面。其一是展示需求。一些非全職藝術(shù)從業(yè)者希望能夠在工作生活之余走上街頭，通過街頭藝術(shù)表演項目獲得展示自身藝術(shù)才華的機會和平臺。其二是生存需求。街頭藝人群體中有部分是全職從業(yè)者，他們以往通過酒吧駐唱、商業(yè)演出和在街上表演接受打賞獲得生活收入，街頭藝術(shù)表演項目允許表演者合法地“打開琴盒收費”，這一機會激發(fā)了他們參與表演的意愿。其三是服務(wù)需求。對于大多數(shù)普通公眾來說，能夠免費或不被強制收費地觀賞形式豐富多樣的表演服務(wù)，使他們樂于成為街頭藝術(shù)表演服務(wù)的接受者。

2.任務(wù)導(dǎo)向的政府驅(qū)動

政府的行動邏輯源自任務(wù)目標(biāo)的完成，其行為指向也以任務(wù)目標(biāo)的完成為優(yōu)先考慮。由于存在部門績效考核與問責(zé)，政府傾向于通過采取或重或輕的行政手段以獲得更優(yōu)績效，避免問責(zé)的發(fā)生。[47]（p1-21）地方政府創(chuàng)新公共服務(wù)的供給方式，不可避免地有自身利益和權(quán)力的考量，[48]（p45-63）但其行為的努力方向也是為公眾提供更高質(zhì)量的公共服務(wù)，保障公眾的獲得感和幸福感。街頭藝術(shù)表演起初給成都市政府部門帶來城市秩序治理的挑戰(zhàn)，雖然屢次禁止，但始終治標(biāo)不治本。同時，街頭藝人提供的街頭藝術(shù)表演服務(wù)雖然規(guī)模可觀但質(zhì)量難以保證，溢出的文化服務(wù)資源并未得到合理利用。隨著成都市文廣旅局推出街頭藝術(shù)表演項目，一方面，通過頒發(fā)審批證照、設(shè)置表演點位等方式將街頭藝術(shù)表演納入規(guī)范化管理軌道，從而有效解決了城市管理部門的執(zhí)法困局；另一方面，采取協(xié)作生產(chǎn)的方式，整合企業(yè)和社會的力量和資源，為街頭藝術(shù)表演提供機會和搭建平臺，從而創(chuàng)新了城市公共文化服務(wù)的供給模式，切實提高了城市民眾的公共文化服務(wù)滿意度。

3.逐利導(dǎo)向的市場驅(qū)動

市場中的企業(yè)要在激烈的競爭環(huán)境中謀求生存與發(fā)展，就不得不把爭取經(jīng)濟利益作為根本目標(biāo)。在政企合作模式（如政府向企業(yè)購買公共服務(wù)）中，雖然企業(yè)也在尋求踐行社會責(zé)任，但從本質(zhì)上講，企業(yè)乃是受到了經(jīng)濟利益以及擴大市場影響力的巨大激勵。[49]（p17-29）這在城市公共文化服務(wù)“讓公眾直接生產(chǎn)”的協(xié)作生產(chǎn)中也不例外。本案例中，向街頭藝人提供技術(shù)支持服務(wù)的互聯(lián)網(wǎng)科技企業(yè)和文化傳媒企業(yè)主要以政府項目購買資金為追逐目標(biāo)，而參與藝人考核過程、免費提供錄音環(huán)境和設(shè)備的傳媒平臺和企業(yè)則以挖掘優(yōu)質(zhì)藝人的市場潛力，尋求與其簽約與合作的可能性為目標(biāo)。同時，隨著街頭藝術(shù)表演項目的不斷推廣和發(fā)展，參與協(xié)作生產(chǎn)的企業(yè)也能相應(yīng)擴大自身在行業(yè)領(lǐng)域中的影響力。

4.發(fā)展導(dǎo)向的社會驅(qū)動

行業(yè)協(xié)會、新聞媒體、公益組織等社會主體的目標(biāo)定位是立足自身領(lǐng)域所涉及的公共事務(wù)向國家和社會輸出公共性、公益性、志愿性和民間性價值，這與其參與城市公共文化服務(wù)的協(xié)作生產(chǎn)活動具有內(nèi)在一致性。其中，作為非營利性質(zhì)的行業(yè)協(xié)會，以規(guī)范行業(yè)標(biāo)準、促進行業(yè)發(fā)展為基本價值，而新聞媒體則通過傳播資訊以達成引導(dǎo)輿論、傳承文化和提供娛樂等目標(biāo)。就案例中成都市文化志愿者協(xié)會而言，其作為以促進行業(yè)發(fā)展、服務(wù)社會需要為任務(wù)目標(biāo)的非營利組織，通過參與街頭藝術(shù)表演的協(xié)作生產(chǎn)過程，可以引導(dǎo)和規(guī)范街頭藝術(shù)表演行業(yè)發(fā)展，為民眾提供更好的街頭藝術(shù)表演。就自愿加入街頭藝術(shù)表演項目宣傳報道行列的多家新聞媒體而言，其通過向社會宣傳和報道項目的發(fā)展情況與實施效果，既發(fā)揮了政策宣傳、信息傳遞、輿論引導(dǎo)等功能，也提升了自身在該領(lǐng)域的品牌知名度和發(fā)展前景。

（三）協(xié)作生產(chǎn)的過程機制：初始條件、運行調(diào)節(jié)與約束保障

多元主體間的角色分工為協(xié)作生產(chǎn)提供了基本框架，驅(qū)動因素則為協(xié)作生產(chǎn)付諸行動提供了可能。接下來，將以“初始條件—運行調(diào)節(jié)—約束保障”為維度來剖析協(xié)作生產(chǎn)的過程機制。

1.初始條件——信任機制

信任是協(xié)作的必要條件。在公私協(xié)作的語境中，信任的出現(xiàn)是以治理理念的誕生為背景的，強調(diào)了信任與協(xié)作（或合作）之間的緊密聯(lián)系。伴隨黨的十八屆三中全會把推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化確立為全面深化改革的總目標(biāo)，治理理念不斷被地方政府踐行，進而推動政府一元治理向多元治理轉(zhuǎn)變，“為民做主”向“讓民做主”和“由民做主”轉(zhuǎn)變。[50]（p24-28）其中，政府與市場、社會、公眾之間的相互信任起著十分關(guān)鍵的作用。在城市公共文化服務(wù)“讓公眾直接生產(chǎn)”的協(xié)作生產(chǎn)中，信任作為協(xié)作生產(chǎn)的初始作用機制，既表現(xiàn)為政府愿意向市場、社會、公眾等多元主體開放權(quán)限，又體現(xiàn)為政府“放權(quán)留責(zé)”式的社會擔(dān)當(dāng)。成都市文廣旅局經(jīng)過多方學(xué)習(xí)考察和論證，決定開放行政審批權(quán)限，充分將街頭藝術(shù)表演的機會和平臺提供給街頭藝人，這就構(gòu)成了協(xié)作生產(chǎn)的起點。此外，針對街頭藝術(shù)表演項目的考核、培訓(xùn)、宣傳和推廣等方面的現(xiàn)實難題，成都市文廣旅局積極吸納市場與社會力量加入?yún)f(xié)作生產(chǎn)過程。上述充分表明，信任是開啟政府與市場、社會、公眾之間協(xié)作生產(chǎn)的重要紐帶。

2.運行調(diào)節(jié)——競爭機制、反饋機制與資源共享機制

首先，在以競爭機制為核心的公共服務(wù)市場化供給中，私人部門之間的競爭能夠有效克服政府的壟斷弊端，充分發(fā)揮市場主體供應(yīng)方的優(yōu)勢，進而提高公共服務(wù)的供給效率。本案例中的競爭機制主要體現(xiàn)在兩個方面。一是多家科技和傳媒企業(yè)競標(biāo)成都市文化館采購的技術(shù)服務(wù)項目，二是街頭藝人在申請持證和延長持證期過程中的優(yōu)勝劣汰。前者通過市場企業(yè)之間的良性競爭來保障政府采購的技術(shù)服務(wù)質(zhì)量和效率，后者通過行政審批證照中的競爭遴選出合格優(yōu)秀的街頭藝人以提供優(yōu)質(zhì)的表演服務(wù)。

其次，暢通的反饋通道是公共服務(wù)質(zhì)量評估的核心指標(biāo)，不僅有利于滿足公共服務(wù)有效性的目標(biāo)，而且公共服務(wù)對象的及時表達和建設(shè)性反饋將提高公共服務(wù)供給主體的積極性，進而提高服務(wù)效果。[51]（p39-43）在成都市街頭藝術(shù)表演項目中，政府部門是反饋系統(tǒng)的主要樞紐，政府部門、街頭藝人、普通公眾之間存在多種形式的反饋活動。一方面，作為街頭藝術(shù)表演服務(wù)直接生產(chǎn)者的街頭藝人可以通過座談會向成都市文化館提出建議，也可通過市長信箱等公開途徑尋求意見反饋。另一方面，作為街頭藝術(shù)表演服務(wù)接受者的普通公眾能夠通過定期的滿意度問卷調(diào)查反饋給成都市文化館。此外，“文化天府”App上設(shè)立的街頭藝人專區(qū)，也為普通公眾作出及時高效的反饋開辟了通道。

最后，多種資源得以整合和共享是協(xié)作的基本特征和顯著優(yōu)勢，不僅參與協(xié)作的各方主體專注于發(fā)揮自身的積極作用，而且資源的優(yōu)化配置與互通有無將增強協(xié)作的創(chuàng)造力與活力。[52]（p100-102）調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，街頭藝術(shù)表演項目之所以能夠成功促進“讓公眾直接生產(chǎn)”，其中一個重要的原因在于政府對各種資源的整合，并在協(xié)作生產(chǎn)各主體之間共享。比如，成都市文廣旅局和文化館運用行政資源將碎片化和無序化的街頭藝術(shù)表演服務(wù)資源進行規(guī)范和整合，進而采購科技企業(yè)、傳媒企業(yè)的技術(shù)和服務(wù)資源，同時吸納文化志愿者協(xié)會、新聞媒體等社會服務(wù)資源。這些經(jīng)過整合的行政資源、市場資源和社會資源，又面向各協(xié)作生產(chǎn)主體，特別是作為街頭藝術(shù)表演直接生產(chǎn)者的街頭藝人共享，最終促使街頭藝術(shù)表演協(xié)作生產(chǎn)的達成。

3.約束保障——溝通機制和監(jiān)督機制

行政過程中的預(yù)期目標(biāo)無法實現(xiàn)，往往由人與人之間、組織與組織之間以及組織與人之間的誤解與隔閡導(dǎo)致。與單向反饋不同，雙向或多向溝通的目的是交換事實和觀點。溝通機制在復(fù)雜行政體制中有效減少了信息傳遞失真與不暢，同時培養(yǎng)了不同部門人員的組織意識與合作觀念。[53]（p84-93）成都市文廣旅局設(shè)立的音樂影視產(chǎn)業(yè)推進辦公室，扮演了街頭藝術(shù)表演項目的溝通橋梁角色，發(fā)揮了橫向溝通各職能部門和縱向溝通各層級文化管理相關(guān)部門的功能。在橫向溝通方面，該推進辦公室由市級領(lǐng)導(dǎo)牽頭，其較高的行政級別確保了與城管、公安等職能部門溝通協(xié)調(diào)的效率；在縱向溝通方面，根據(jù)推進辦公室的統(tǒng)一組織和領(lǐng)導(dǎo)，上級部門的政策要求和領(lǐng)導(dǎo)指示能夠順利下達至各區(qū)縣及基層一線，反過來下級和基層能夠及時將項目開展情況上報給市級文化主管部門。

面對協(xié)作生產(chǎn)多元主體的不同和復(fù)雜利益，相互監(jiān)督有助于促進效率和公平的統(tǒng)一。對政府而言，監(jiān)督機制促使其在公開透明的環(huán)境中依法協(xié)作并端正公共服務(wù)動機。對公眾而言，監(jiān)督機制保障其在協(xié)作過程中的知情權(quán)和參與權(quán)，并獲得滿足需求的公共服務(wù)。成都市街頭藝術(shù)表演項目中監(jiān)督機制的運行主要體現(xiàn)在三個方面。一是市文廣旅局采購市場企業(yè)的技術(shù)支持服務(wù)時，需要在官方網(wǎng)站上公開招標(biāo)通知、競標(biāo)結(jié)果等信息，自覺接受社會各界的監(jiān)督。二是多家新聞媒體通過持續(xù)報道街頭藝術(shù)表演項目的工作進展與實施效果，形成“媒體報道—公眾監(jiān)督”的局面。三是公眾在“文化天府”App上能夠清晰地獲取街頭藝術(shù)表演的演出點位、時間時段和排期等信息，并能夠通過滿意度問卷調(diào)查向市文化館反饋意見，從而實現(xiàn)對街頭藝術(shù)表演項目的質(zhì)量監(jiān)督。

五、結(jié)論與討論

本文借助成都市街頭藝術(shù)表演項目案例，聚焦于城市公共文化服務(wù)“讓公眾直接生產(chǎn)”的實現(xiàn)邏輯。公眾直接生產(chǎn)城市公共文化服務(wù)作為一種常見的社會現(xiàn)象，符合國家政策倡導(dǎo)和現(xiàn)實民眾需求，但因其自身存在的種種弊端和局限，給城市政府管理帶來了挑戰(zhàn)。成都市街頭藝術(shù)表演項目成功突破了這一困局。政府部門通過組織街頭藝人招募審核及發(fā)放審批證照，同時通過整合市場技術(shù)服務(wù)資源和社會志愿支持資源，不僅實現(xiàn)了對街頭藝術(shù)表演人員的規(guī)范引導(dǎo)和有序管理，而且為街頭藝術(shù)表演人員搭建平臺和提供幫助，最終讓街頭藝術(shù)表演人員順利提供表演服務(wù)這一目標(biāo)得以實現(xiàn)。本文將這一城市公共文化服務(wù)“讓公眾直接生產(chǎn)”的實現(xiàn)機制總結(jié)為“協(xié)作生產(chǎn)”。

本研究發(fā)現(xiàn)，面對公眾直接生產(chǎn)城市公共文化服務(wù)引起的治理難題，地方政府不應(yīng)該采取“一刀切”的剛性禁止思維與做法，而應(yīng)秉持多元治理的理念，遵循協(xié)作生產(chǎn)的思路，鼓勵和支持公眾參與到城市公共文化服務(wù)的直接生產(chǎn)和提供中。具體而言，地方政府應(yīng)充分發(fā)揮自身的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌作用，積極整合市場和社會的力量和資源，同時利用信任、競爭、反饋、共享、溝通、監(jiān)督等機制，為公眾直接生產(chǎn)城市公共文化服務(wù)提供各種輔助性支持和幫助，最終讓“公眾直接生產(chǎn)”成為城市公共文化服務(wù)供給的重要模式。

本研究可能的理論價值與貢獻集中體現(xiàn)在對公共服務(wù)生產(chǎn)理論具有一定的拓展性和補充性。一是提供了公共服務(wù)生產(chǎn)中“以公眾為中心”的公眾角色新認識。本文關(guān)注的城市公共文化服務(wù)“讓公眾直接生產(chǎn)”現(xiàn)象較少受到學(xué)界關(guān)注，而該現(xiàn)象中的公眾角色既不同于傳統(tǒng)公共服務(wù)生產(chǎn)中的公眾處于被動地位，也不同于共同生產(chǎn)、混合生產(chǎn)中的公眾作為合作者或配合者，而是一種以自我為中心的新角色狀態(tài)。二是揭示了公共服務(wù)公眾生產(chǎn)中公眾與其他主體之間的“公眾為本、其他主體為輔”新型關(guān)系。已有研究將公共服務(wù)生產(chǎn)中公眾與其他主體之間的關(guān)系概括為合作或協(xié)同。與之不同，城市公共文化服務(wù)“讓公眾直接生產(chǎn)”中公眾的直接生產(chǎn)活動，受到來自政府、市場和社會多元主體的協(xié)力輔助，是一種“公眾為本、其他主體為輔”的新型關(guān)系。

以上研究結(jié)論與理論發(fā)現(xiàn)可以為政府部門帶來一定的政策啟示。總體上，地方政府創(chuàng)新城市公共文化服務(wù)供給，要積極發(fā)掘和利用民間潛力和資源，不因其現(xiàn)存的一些不足和缺陷而采取盲目打壓、限制和排擠的態(tài)度，而是可采取協(xié)作生產(chǎn)的思路，將“公眾直接生產(chǎn)”作為政府提供城市公共文化服務(wù)的重要補充方式。具體而言，政府采取協(xié)作生產(chǎn)的思路鼓勵和支持“公眾直接生產(chǎn)”，一是要做好領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌，整合行政資源、市場資源和社會資源，為公眾參與城市公共文化服務(wù)生產(chǎn)提供政策、資源等方面的支持。二是要明確各方協(xié)作主體的角色定位，形成協(xié)作生產(chǎn)的行動合力。政府在扮演領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌者的同時，要與市場主體、社會主體共同扮演輔助生產(chǎn)者的角色，公眾則扮演直接生產(chǎn)者和服務(wù)接受者的角色。三是要構(gòu)建協(xié)作主體之間的信任、競爭、溝通、資源共享、反饋、監(jiān)督等機制，為協(xié)作生產(chǎn)過程的有序、規(guī)范和高效運轉(zhuǎn)提供保障。

本研究也存在一定的局限和不足。一方面，個案研究的特殊性限制了研究結(jié)論的普遍性。選取的成都市街頭藝術(shù)表演項目案例，由于成都市處于發(fā)展上升期與改革重要陣地，為城市公共文化服務(wù)“讓公眾直接生產(chǎn)”中協(xié)作生產(chǎn)的開展提供了足夠的時機與政治條件，因而案例的特殊性使得研究的結(jié)論需要進一步討論才能提高其普適性。另一方面，研究對象的特質(zhì)屬性使得研究結(jié)論的推廣性有待觀察。相較于公共服務(wù)其他領(lǐng)域，公共文化服務(wù)中的公眾直接生產(chǎn)具有低門檻、強意愿、易擴散等特點，為多元主體的協(xié)作生產(chǎn)提供了有利的場域條件。因此，本文關(guān)于“讓公眾直接生產(chǎn)”中協(xié)作生產(chǎn)的相關(guān)研究結(jié)論，能否直接推廣應(yīng)用至教育、就業(yè)、醫(yī)療等其他公共服務(wù)領(lǐng)域還有待觀察。就未來研究而言，城市公共文化服務(wù)“讓公眾直接生產(chǎn)”中的協(xié)作生產(chǎn)這一議題可從多個方面拓展和深化，包括協(xié)作生產(chǎn)模式的情景、博弈、績效等要素分析，協(xié)作生產(chǎn)模式與其他公共服務(wù)生產(chǎn)模式的比較，協(xié)作生產(chǎn)模式的多案例研究，協(xié)作生產(chǎn)模式在其他公共服務(wù)領(lǐng)域中的應(yīng)用，協(xié)作生產(chǎn)模式的現(xiàn)實困境與未來方向等。

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責(zé)任編輯" "賈曉林