PPP：公共文化服務(wù)供給的新路向

許冰楊

摘 要：擴(kuò)大公共文化服務(wù)供給，是構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的重要內(nèi)容。PPP模式突破了傳統(tǒng)公共文化服務(wù)供給瓶頸，推動政府以最優(yōu)成本與社會資本組合，提供更符合公眾需求的公共文化服務(wù)，是我國公共文化服務(wù)供給的變革方向。推廣應(yīng)用PPP模式，需要明確政府職責(zé)，健全PPP項(xiàng)目法規(guī)體系；堅(jiān)持需求導(dǎo)向，遴選優(yōu)質(zhì)PPP項(xiàng)目；遵循基本原則，選育PPP模式參與主體；注重合作共贏，完善PPP項(xiàng)目運(yùn)作配套機(jī)制。

關(guān)鍵詞：PPP模式；公共文化服務(wù)；供給；新路向

中圖分類號：G122 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）24-0178-02

豐富公共文化服務(wù)供給，提升公共文化服務(wù)效能，是構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的重要內(nèi)容。2015年5月，國務(wù)院辦公廳相繼轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》和《關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作的意見》，為深化文化體制改革、創(chuàng)新公共文化服務(wù)模式明確了改革方向。各地積極探索通過政府、市場和社會合作，為公眾提供高質(zhì)量公共文化服務(wù)。推行PPP模式，正成為擴(kuò)大公共文化服務(wù)供給的重要途徑選擇。

一、PPP模式的理論闡釋

PPP（Public-Private-Partnership）即公私伙伴關(guān)系，指政府與私人組織為滿足公共產(chǎn)品和服務(wù)需求，以特許協(xié)議為基礎(chǔ)形成的一種伙伴合作關(guān)系，主要包括BOT、BOO、PFI等管理模式。PPP模式的運(yùn)行具有三個重要特征：一是伙伴關(guān)系。參與主體間平等協(xié)商的合作伙伴關(guān)系是PPP模式的基本要義，也是一種治理結(jié)構(gòu)，其本質(zhì)特征就是締結(jié)合約?；锇殛P(guān)系決定合作各方的履約責(zé)任和權(quán)益必須遵從法治環(huán)境下的“契約精神”，受到相關(guān)法律、法規(guī)的約束和保護(hù)。二是利益共享。PPP項(xiàng)目一般兼具很強(qiáng)的公益性和較高的特許經(jīng)營特征。參與主體建立利益共享機(jī)制，通過共享資源和利潤實(shí)現(xiàn)互利共贏。政府充分利用社會資本縮減公共投入，同時監(jiān)督促進(jìn)合作方提供標(biāo)準(zhǔn)化、優(yōu)質(zhì)化公共服務(wù)；社會資本則從政府獲得參與盈利項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營的權(quán)力，利用合作協(xié)議獲取合理的投資回報(bào)。三是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。伙伴關(guān)系既意味著利益共享，又意味著風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。PPP模式中更多是考慮合作雙方風(fēng)險(xiǎn)的最優(yōu)應(yīng)對、最佳分擔(dān)，盡量讓每一種風(fēng)險(xiǎn)都能由最善于應(yīng)對該風(fēng)險(xiǎn)的合作方承擔(dān)，從而使項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)最小化[1]。

PPP模式打破了政府的“獨(dú)角戲”狀態(tài)，成為推動政府與市場合作的最佳耦合器。政府致力于以最優(yōu)成本與民間資本組合，借助市場主體雄厚的資金、專業(yè)化技術(shù)和設(shè)備以及管理優(yōu)勢，提供更符合公眾需求的公共服務(wù)，是發(fā)達(dá)國家廣泛采用的一種公共產(chǎn)品、公共服務(wù)市場化運(yùn)營方式。

二、推行PPP供給公共文化服務(wù)的現(xiàn)實(shí)訴求

公共文化服務(wù)作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，我國長期由政府主體單一供給，近年雖然在一系列惠民文化政策引領(lǐng)下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文化服務(wù)質(zhì)量有了較大提升，但也存在一定的供給瓶頸，主要表現(xiàn)在：

一是供給不均衡。供給不均衡是制約現(xiàn)代文化建設(shè)的突出短板。一方面是區(qū)域之間供給極其失衡，就全國來看，大量公共文化服務(wù)資源仍集中在城市和發(fā)達(dá)區(qū)域，農(nóng)村和落后區(qū)域明顯供給不足；另一方面是人群之間文化保障不均，對老年人、未成年人、殘疾人、農(nóng)民工、農(nóng)村留守婦女兒童等特殊群體的文化服務(wù)亟待加強(qiáng)。

二是供需脫節(jié)。在單一政府主體的供給模式下，雖然提供了較為豐富的公共文化產(chǎn)品，但更多是作為政策指標(biāo)完成，無法滿足群眾日益增長的多元文化需求。一方面，供給內(nèi)容單一，多為送書、送電影、送文藝節(jié)目等重復(fù)形式和內(nèi)容，其趣味性、休閑性、娛樂性難以吸引群眾；另一方面，供給產(chǎn)品針對性不強(qiáng)，不能與群眾多層次、多樣化的文化需求有效對接，造成政府供給的群眾參與度低，群眾的真正興趣又難以得到滿足的情況。

三是財(cái)政投入不足。公共文化財(cái)政投入總量偏少，占地方財(cái)政支出比例偏低，未能與公共財(cái)力同步增長，與文化需求相比更顯不足。財(cái)政投入主要用于保證文化行政管理部門和文化事業(yè)單位日常工作，文化活動經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺。而且，各級財(cái)政投入缺乏長效機(jī)制，并未把主要公共文化產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng)目、公益性文化活動納入公共財(cái)政經(jīng)常性支出預(yù)算。

要突破這些供給瓶頸，提升公共文化服務(wù)效能，國際上漸趨成熟的PPP模式無疑成為一劑解救良方：一是PPP能夠充分調(diào)動民間資金，緩解政府財(cái)政支出壓力；二是可以有效整合公共文化服務(wù)資源，提高公共文化服務(wù)供給的效率和質(zhì)量，增進(jìn)社會文化福利、惠及更多人群；三是能夠促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，增加市場主體的投資機(jī)會，拓展民營企業(yè)的發(fā)展空間，培育現(xiàn)代市場體系。推行PPP模式，既是公共文化服務(wù)供給的現(xiàn)實(shí)訴求，也是公共文化服務(wù)供給模式的變革方向。

三、PPP供給公共文化服務(wù)的推廣路徑

（一）明確政府職責(zé)，健全PPP項(xiàng)目法規(guī)體系

PPP模式中政府職能轉(zhuǎn)變，不再是公共文化服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營者，而是政策的供給者以及質(zhì)量和價格的監(jiān)管者。目前，各地普遍存在不同部門職能重疊、交叉適用等現(xiàn)象，影響PPP項(xiàng)目運(yùn)作效果。政府應(yīng)明確職責(zé)，加強(qiáng)部際協(xié)調(diào)，建立與PPP模式相洽的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，改善“政出多門”、各行其是的條塊分割現(xiàn)象。

PPP模式強(qiáng)調(diào)以“契約精神”聯(lián)結(jié)政府與社會資本的長期合作，科學(xué)合理的制度設(shè)計(jì)是其高效推進(jìn)和可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)保障。我國PPP領(lǐng)域法制建設(shè)還處于起步階段，制約了PPP模式的推廣應(yīng)用，亟待建立健全相應(yīng)法律法規(guī)約束合作各方的行為，并保障其合法權(quán)益。政府應(yīng)站在公平公正的立場上，借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)，完善公共文化服務(wù)PPP項(xiàng)目的審批標(biāo)準(zhǔn)、績效管理辦法和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，推動政府部門在項(xiàng)目規(guī)劃、政策實(shí)施、審計(jì)監(jiān)督、績效評估等方面充分發(fā)揮其職能，確保公共文化服務(wù)PPP項(xiàng)目能夠在健康的制度環(huán)境中推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)政府、社會資本和公眾之間的共贏。

（二）堅(jiān)持需求導(dǎo)向，遴選優(yōu)質(zhì)PPP項(xiàng)目

盡管PPP是公共文化服務(wù)供給的一種理想運(yùn)作模式，但需要厘清的是，它并不適用于所有項(xiàng)目。理論上，PPP模式適用于公共的圖書館、博物館、美術(shù)館、文化館、體育場館、文化站、綜合文化服務(wù)中心、廣播設(shè)施等各類公共文化設(shè)施建設(shè)以及公共文化服務(wù)活動。但判斷是否真的適用，還須滿足四個基本條件：具備準(zhǔn)公共物品屬性；政府部門能夠獲得成本更低、質(zhì)量更高、更符合政治績效的利益；私人部門有凈利潤可圖；有穩(wěn)定而大量的受眾需求[2]。地方政府應(yīng)科學(xué)分析項(xiàng)目成功因素，優(yōu)先選擇一些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好或需求迫切的區(qū)域作為試點(diǎn)，重點(diǎn)推進(jìn)市場環(huán)境穩(wěn)定、收益具有成長性的公共文化服務(wù)項(xiàng)目，積累PPP模式的經(jīng)驗(yàn)。應(yīng)當(dāng)注意的是，遴選和運(yùn)作PPP項(xiàng)目必須以公眾文化需求為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，從公共文化服務(wù)供給內(nèi)容、類型、獲取方式等尊重公眾意愿，著力提供契合群眾文化需求、吸引社會互動參與的公共文化服務(wù)。

（三）遵循基本原則，選育PPP模式參與主體

PPP模式是一種人為約定的合作，參與主體直接決定了合作關(guān)系的形成和穩(wěn)定。政府應(yīng)面向全社會征集和儲備具有較強(qiáng)資金、技術(shù)實(shí)力的生產(chǎn)建設(shè)主體，以及專業(yè)化程度高、運(yùn)營能力強(qiáng)的運(yùn)營管理主體。國外成功經(jīng)驗(yàn)表明，政府須一般遵循三項(xiàng)基本原則選擇PPP合作伙伴：一是項(xiàng)目信息透明化，政府公開發(fā)布公共文化服務(wù)供給的PPP項(xiàng)目，便于意向投標(biāo)人及時全面掌握信息并做好充分競標(biāo)準(zhǔn)備；二是競爭過程公開化，只有市場真正平等競爭、過程充分公開并接受社會廣泛監(jiān)督，才能優(yōu)選出實(shí)力超群的合作伙伴；三是程序規(guī)范化，在招標(biāo)過程中，政府依據(jù)RFEI（興趣表達(dá)申請）和RFQ（資格申請）兩個要素，能夠更好地辨別符合公共文化服務(wù)PPP項(xiàng)目條件的合作伙伴[3]。同時，政府應(yīng)注重培育PPP模式參與主體，出臺行業(yè)特許經(jīng)營實(shí)施方案和相關(guān)扶持政策，引導(dǎo)和支持本地社會專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)及產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟參與合作。重點(diǎn)鼓勵和支持本地民營資本通過股份制、股權(quán)基金等方式實(shí)現(xiàn)規(guī)?；瑓⑴cPPP項(xiàng)目運(yùn)作，通過獲得合理回報(bào)做優(yōu)做強(qiáng)。

（四）注重合作共贏，完善PPP項(xiàng)目運(yùn)作配套機(jī)制

公共文化服務(wù)供給PPP模式下，追求實(shí)現(xiàn)政府、社會資本、公眾之間的互利共贏是題中應(yīng)有之義。因此，要健全PPP項(xiàng)目運(yùn)作配套機(jī)制，既能保障供給主體的利益共享，又能提升供給效率普惠公眾。

一是主體間利益分配機(jī)制。主要通過合理的定價與調(diào)價機(jī)制，實(shí)現(xiàn)合作各方“共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、優(yōu)勢互補(bǔ)”的利益雙贏。合理定價是PPP項(xiàng)目改善公共文化服務(wù)供給效率的決定因素，目前一般采取公眾聽證定價、政府統(tǒng)一定價、公私雙方博弈這三類定價模式，兼顧社會資本的利益和項(xiàng)目受眾的需求?？茖W(xué)的調(diào)價機(jī)制是公共利益最大化原則的基本保障，主要調(diào)整社會資本暴利或虧損情況，使其獲得長期的合理回報(bào)。

二是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。公共文化服務(wù)PPP項(xiàng)目的特許經(jīng)營期限一般很長，政府應(yīng)根據(jù)自身財(cái)力，既算“眼前賬”又算“長遠(yuǎn)賬”，充分評估自身的風(fēng)險(xiǎn)承受能力，科學(xué)劃分與社會資本的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例，這樣既能保證長期穩(wěn)定的合理收益，又能有效防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三是項(xiàng)目績效監(jiān)督評價機(jī)制。政府要加強(qiáng)公共文化服務(wù)PPP項(xiàng)目質(zhì)量、價格的監(jiān)管，建立政府、服務(wù)受眾、獨(dú)立監(jiān)督評估機(jī)構(gòu)共同參與的綜合績效評價體系，對項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、運(yùn)營管理、資金效益、服務(wù)質(zhì)量、公眾滿意度等進(jìn)行客觀評價，并依法公開評價結(jié)果。同時，根據(jù)績效評價結(jié)果和合同約定，在第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)、政府和社會公眾的監(jiān)督管理下可以科學(xué)調(diào)價，以保證PPP項(xiàng)目定價的公平和效率，推動公共效益最大化。

參考文獻(xiàn)：

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[責(zé)任編輯 李曉群]