基層管理體制機制創(chuàng)新改革的探索與思考

●泰安市委編辦

山東省泰安市大膽創(chuàng)新，積極探索完善基層領(lǐng)導體制、優(yōu)化組織架構(gòu)、擴大自主權(quán)限、健全運行機制新舉措，初步構(gòu)建起簡約高效基層管理體制模式。

一、改革探索

堅持以鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、提升黨建引領(lǐng)基層治理水平為核心，以優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置、推進編制下沉、健全運行機制為重點，以推進縣鄉(xiāng)履職清單化管理為保障，先后開展鎮(zhèn)街行政管理體制改革、規(guī)范“屬地管理”、編制實施鎮(zhèn)街職責任務(wù)清單等工作。

（一）強化黨建引領(lǐng)作用。一是健全工作機構(gòu)。以提升組織力為重點，在88個鎮(zhèn)街統(tǒng)一設(shè)置黨群工作辦公室，配備專職黨建工作人員366人；便民服務(wù)中心統(tǒng)一加掛黨群服務(wù)中心牌子，共核定編制1386名，負責做好黨員教育、檔案管理和基層黨建服務(wù)工作。二是突出黨建職責。編制鎮(zhèn)街職責任務(wù)清單，全面梳理鎮(zhèn)街黨建職責25項，著重加強鎮(zhèn)街黨（工）委自身建設(shè)、村黨組織建設(shè)和黨建陣地建設(shè)。強化抓班子帶隊伍能力，在街道以下建立起“社區(qū)黨委—網(wǎng)格（小區(qū)）黨總支—樓棟黨支部—黨員中心戶”黨組織體系，提升基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用。三是推進賦權(quán)擴能。進一步發(fā)揮鎮(zhèn)街黨（工）委的“龍頭”作用，賦予公共事務(wù)的綜合管理權(quán)、規(guī)劃參與權(quán)、區(qū)域內(nèi)重大決策和重大項目建議權(quán)等五項權(quán)力，增強鎮(zhèn)街統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力、服務(wù)能力和社會治理能力。比如，肥城市委組織部專門制定辦法，在工作流程上明確派駐負責人任免必須事先征求駐地鎮(zhèn)街意見，落實鎮(zhèn)街任免建議權(quán)。

（二）堅持合理規(guī)范，優(yōu)化機構(gòu)編制配置。一是綜合設(shè)置機構(gòu)。鎮(zhèn)街整合分散設(shè)置的“七站八所”，統(tǒng)一設(shè)置黨政工作機構(gòu)7個、事業(yè)單位5個。在機構(gòu)設(shè)置上堅持因地制宜，不搞“一刀切”，比如，城區(qū)街道不設(shè)置農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心，而是設(shè)置城市社區(qū)建設(shè)服務(wù)機構(gòu)。二是拓寬晉升渠道。實行鎮(zhèn)街黨政工作機構(gòu)主任由鎮(zhèn)街領(lǐng)導副職兼任，另可配備1名副科級的副主任，事業(yè)單位主要負責人按副科級配備，88個鎮(zhèn)街共核定副科級領(lǐng)導職數(shù)1060名，進一步拓寬基層工作人員晉升通道，打破基層事業(yè)人員晉升“天花板”。三是充實編制資源。通過市級調(diào)劑下放、縣級統(tǒng)籌調(diào)配等方式，共為鎮(zhèn)街調(diào)劑增加編制2900名，有效加強了鎮(zhèn)街力量。

（三）推進鎮(zhèn)街綜合執(zhí)法。一是加強組織協(xié)調(diào)。加強綜合行政執(zhí)法辦公室力量配備，明確調(diào)度指揮職責，統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)派駐機構(gòu)和基層執(zhí)法力量，開展聯(lián)合執(zhí)法。二是下沉執(zhí)法力量。縣級均實現(xiàn)執(zhí)法隊伍中80%以上人員下沉到鎮(zhèn)街執(zhí)法一線，從事具體執(zhí)法工作。三是健全協(xié)調(diào)機制。建立綜合行政執(zhí)法聯(lián)席會議、工作例會、日常值班巡查、聯(lián)合執(zhí)法等制度，由鎮(zhèn)街黨（工）委實行扁平化調(diào)度指揮，及時集結(jié)執(zhí)法人員，將轄區(qū)內(nèi)執(zhí)法力量“擰成一股繩”。

（四）實行基層履職清單化管理。在出臺142項規(guī)范“屬地管理”事項清單、厘清縣鄉(xiāng)職責邊界的基礎(chǔ)上，印發(fā)包含七大類176項的鎮(zhèn)街職責任務(wù)清單，并以細化落實為重點，對清單事項進行顆?；鸱帧Ｒ皇墙⒋k事項清單。圍繞解決群眾急難愁盼問題，梳理村級代辦事項14項，公布代辦員和聯(lián)系電話，實現(xiàn)就近能辦、多點可辦、貼心代辦。二是細化內(nèi)部工作分工。全市88個鎮(zhèn)街共明確承辦機構(gòu)1.5萬余個次、責任人3.7萬余人次、聯(lián)系電話1.8萬余個次。三是壓減事項辦理時限。堅持事項能辦即辦、時限能短則短，共明確立即辦理事項15項、限時完成事項9項。四是加強工作系統(tǒng)集成。堅持協(xié)同高效原則，推動與規(guī)范“屬地管理”、網(wǎng)格化服務(wù)管理等工作的有機融合。比如，泰山區(qū)開發(fā)先鋒慧治服務(wù)平臺，將民生熱線、網(wǎng)格化管理等平臺集中整合到一個平臺，實現(xiàn)基層治理“一網(wǎng)統(tǒng)籌”“一網(wǎng)處置”。

二、存在問題

隨著改革的不斷深入，對基層治理的精細化、精準化提出了更高要求，基層管理體制機制方面的短板也不斷顯現(xiàn)。

（一）基層治理領(lǐng)導體制不夠健全?；鶎又卫硎且豁棿蟮南到y(tǒng)性工作，涉及組織、政法、民政等多個部門，需要建立健全統(tǒng)一的領(lǐng)導體制和工作協(xié)調(diào)機制。目前，絕大部分縣級沒有建立起統(tǒng)一的領(lǐng)導協(xié)調(diào)機制，仍處于“九龍治水”的狀態(tài)。

（二）領(lǐng)導職數(shù)配置不夠合理。按照改革要求，鎮(zhèn)街統(tǒng)一設(shè)置“七辦五中心”，但以泰安市為例，鎮(zhèn)街事業(yè)編制數(shù)是行政編制數(shù)的2.4倍，事業(yè)機構(gòu)比行政機構(gòu)少，領(lǐng)導職數(shù)只有行政領(lǐng)導職數(shù)的1/4，除副科級領(lǐng)導職數(shù)外，不再設(shè)置層級，缺少中層干部過渡。同時，受身份、年齡等政策因素影響，事業(yè)人員在調(diào)任公務(wù)員時還有諸多限制，造成領(lǐng)導職數(shù)資源利用率不高。

（三）綜合執(zhí)法能力不足。按照執(zhí)法隊伍人員編制鎖定要求，執(zhí)法人員尚未得到有效補充，隨著基層執(zhí)法任務(wù)量日趨上升，執(zhí)法人員缺口較大。同時，鎮(zhèn)街沒有行政執(zhí)法權(quán)限，只能通過日常巡察、宣傳教育和說服勸導等方式開展工作，一定程度仍存在“看得見的管不著”問題。

（四）基層履職不夠到位。鎮(zhèn)街職責任務(wù)清單、規(guī)范“屬地管理”事項清單印發(fā)后，部分部門依單履職的效果不佳，基層壓力依然較大。同時，目前涉及鎮(zhèn)街工作任務(wù)的清單較多，存在一定交叉，鎮(zhèn)街對清單的定位和內(nèi)容也較為模糊，“依單履職”“按清單辦事”的功能被削弱。

三、對策和建議

統(tǒng)籌推進鎮(zhèn)街和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。針對上述問題，要繼續(xù)創(chuàng)新基層管理體制，為基層治理注入源頭活水。

（一）堅持黨建統(tǒng)領(lǐng)這一目標。一是健全領(lǐng)導體制。建議設(shè)立由縣（市、區(qū)）委書記任召集人的基層治理議事協(xié)調(diào)機制，進一步明確城市社區(qū)治理相關(guān)部門工作職責，建立協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，夯實基層治理的組織體系架構(gòu)。二是強化黨建工作職責。進一步建強配齊鎮(zhèn)街抓基層黨建工作機構(gòu)和力量，配強基層黨建工作專職工作人員。三是細化落實五項權(quán)力。健全完善工作協(xié)調(diào)機制，提升基層黨組織統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。進一步完善“鄉(xiāng)呼縣應(yīng)”工作機制，細化落實賦予鎮(zhèn)街五項權(quán)力的具體辦法，強化鎮(zhèn)街黨（工）委“話語權(quán)”。

（二）抓實機構(gòu)設(shè)置、編制調(diào)整、人員配備三項舉措。一是探索靈活設(shè)置行政事業(yè)機構(gòu)。通過常設(shè)機構(gòu)和自選機構(gòu)相結(jié)合的方式，積極探索鎮(zhèn)街在機構(gòu)限額內(nèi)統(tǒng)籌設(shè)置黨政工作機構(gòu)和事業(yè)單位的措施辦法，縣級可以結(jié)合各自經(jīng)濟發(fā)展狀況、產(chǎn)業(yè)特色等情況，因地制宜設(shè)置部分機構(gòu)，進一步擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在機構(gòu)設(shè)置上的自主權(quán)。二是加大編制統(tǒng)籌力度。充分調(diào)研基層運轉(zhuǎn)情況，研判編制使用效果，對緊缺的地區(qū)，通過“縣級內(nèi)部調(diào)、市級向下放”的方式，進一步向基層下沉編制，充實人員編制力量。同時，建立健全周轉(zhuǎn)編制管理制度，適時為鎮(zhèn)街核定部分周轉(zhuǎn)編制，用于緩解人員緊缺情況。三是創(chuàng)新人員使用。積極探索符合鎮(zhèn)街實際的編制分類管理、人員統(tǒng)籌使用辦法，探索鎮(zhèn)街通過設(shè)置工作組、指揮部、施工隊等方式，打破人員使用界限。支持鎮(zhèn)街根據(jù)對口部門和重點業(yè)務(wù)開展情況，綜合設(shè)置若干崗位，調(diào)動基層人員工作積極性。

（三）抓好綜合行政執(zhí)法隊伍建設(shè)。一方面，壯大縣級執(zhí)法隊伍。通過年度用編進人計劃傾斜和人員調(diào)劑等措施，壯大執(zhí)法人員隊伍。大力支持縣級通過社會購買服務(wù)等方式，補充執(zhí)法輔助人員，滿足執(zhí)法工作需要。另一方面，下放執(zhí)法權(quán)。在法律允許范圍內(nèi)，將“程序簡易、現(xiàn)場易滅失、涉及部門單一”的執(zhí)法事項下放至基層，相應(yīng)的人員、編制、裝備、資金等配套一并下放，確保執(zhí)法權(quán)下放到位、承接有效、落實有力。

（四）用好鎮(zhèn)街職責任務(wù)、“屬地管理”事項、網(wǎng)格化管理服務(wù)、便民服務(wù)事項四張清單。一方面，聯(lián)動配合。對四張清單中交叉重疊事項進一步整合，制定事項說明書，健全協(xié)調(diào)配合機制，推動多項工作的共聯(lián)共建，實現(xiàn)協(xié)助互補、聯(lián)動發(fā)展，激活基層治理內(nèi)生動力。另一方面，考管結(jié)合。強化履職盡責效果，將四張清單履職情況列入機關(guān)職能運行監(jiān)管中，通過平時考核、年底測評的方式，推動部門、鎮(zhèn)街依規(guī)依單履職。同時，要引入社會力量，通過第三方滿意度測評等形式，加強對部門、鎮(zhèn)街履職成效評價，并按照評價情況，督促問題整改，全面提升部門、鎮(zhèn)街履職能力。