政策工具視角下的我國(guó)信息服務(wù)政策文本量化研究

譚春輝 周一夫 馮揚(yáng)文

關(guān)鍵詞：信息服務(wù);政策文本;內(nèi)容分析法;政策工具;扎根理論

隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展和數(shù)字化時(shí)代的來(lái)臨，人們對(duì)信息的需求量和質(zhì)量的要求越來(lái)越高，信息服務(wù)政策也在不斷發(fā)生著變化，我國(guó)政府十分重視信息服務(wù)業(yè)的發(fā)展，在“十二五”和“十三五”期間出臺(tái)了大量關(guān)于信息服務(wù)的政策文本。習(xí)近平總書記在網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會(huì)上提出：“為老百姓提供用得上、用得起、用得好的信息服務(wù)，讓億萬(wàn)人民在共享互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展成果上有更多獲得感”[1]。然而對(duì)于我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)的信息服務(wù)政策文本是否可以有效地發(fā)揮作用，政策文本搭配是否合理科學(xué)，以及后續(xù)政策應(yīng)該如何進(jìn)行優(yōu)化改進(jìn)，這些問(wèn)題都值得去深入研究。

近年來(lái)關(guān)于對(duì)信息服務(wù)政策的研究引起了廣大學(xué)者的關(guān)注。李文娟等[2]認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)政策工具強(qiáng)制程度目前總體處于較高水平并且還在不斷強(qiáng)化，同時(shí)政策工具的協(xié)同程度的總體水平較低，但協(xié)同趨勢(shì)是加強(qiáng)的。張閃閃等[3]認(rèn)為，我國(guó)信息服務(wù)機(jī)構(gòu)在制定科研數(shù)據(jù)管理政策時(shí)應(yīng)當(dāng)注重科研數(shù)據(jù)存儲(chǔ)規(guī)范、科研數(shù)據(jù)質(zhì)量管理規(guī)范和科研數(shù)據(jù)共享規(guī)范。郭志明等[4]通過(guò)分析歐美國(guó)家信息服務(wù)業(yè)及其信息政策現(xiàn)狀后，針對(duì)我國(guó)信息服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后的現(xiàn)象，提出應(yīng)當(dāng)發(fā)揮信息政策的調(diào)節(jié)作用，同時(shí)指出完善信息服務(wù)業(yè)的政策環(huán)境是推進(jìn)我國(guó)信息服務(wù)產(chǎn)業(yè)化的有效途徑。周毅等[5]認(rèn)為，只有建立全面系統(tǒng)的政策保障，才能實(shí)現(xiàn)公共信息服務(wù)。楊帆[6]從政策的內(nèi)容、進(jìn)程、機(jī)制、效果、關(guān)聯(lián)5個(gè)方面對(duì)構(gòu)建信息服務(wù)保障體系進(jìn)行了分析。YoonCM[7]認(rèn)為，在制定科技信息服務(wù)政策時(shí)，國(guó)家層面應(yīng)全面系統(tǒng)地建立收集、管理和分配科技信息資源提供制度性機(jī)制。SaullesMD[8]通過(guò)對(duì)英國(guó)中小企業(yè)進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)英國(guó)的信息服務(wù)政策沒有重視企業(yè)的信息素養(yǎng)，進(jìn)而導(dǎo)致企業(yè)浪費(fèi)了更多的時(shí)間和金錢。SubramanianR[9]在研究美國(guó)和印度的網(wǎng)絡(luò)中立性和信息獲取時(shí)，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)注重信息政策的互動(dòng)交流。

從上述研究現(xiàn)狀可以看出：①學(xué)術(shù)界對(duì)不同類型的信息服務(wù)政策進(jìn)行了不少研究，但對(duì)于各類型信息服務(wù)政策綜合的相關(guān)研究較少;而信息服務(wù)涉及日常生活中多個(gè)行業(yè)，因此對(duì)信息服務(wù)政策文本進(jìn)行整體性研究具有一定的實(shí)踐意義;②現(xiàn)有的研究大多是基于信息服務(wù)政策的制定方面展開，而對(duì)于不同類型政策工具之間協(xié)調(diào)搭配的研究相對(duì)較少。

政策工具是實(shí)現(xiàn)一個(gè)或多個(gè)政策目標(biāo)的手段，也是政策治理主體之間的互動(dòng)，已成為政府出臺(tái)相關(guān)政策的重要參考[10]。內(nèi)容分析法是一種對(duì)文獻(xiàn)內(nèi)容作客觀、系統(tǒng)和量化描述的研究方法[11]，非常適合用于對(duì)政策文本進(jìn)行分析。因此，本文采用內(nèi)容分析法，基于政策工具的視角，根據(jù)我國(guó)信息服務(wù)政策文本的實(shí)際情況，利用NVivo12軟件對(duì)我國(guó)2009—2020年所頒布的，具有代表性的46份信息服務(wù)政策文本進(jìn)行質(zhì)性分析研究，并從政策工具類型和信息服務(wù)政策社會(huì)作用兩個(gè)維度，以揭示我國(guó)信息服務(wù)政策現(xiàn)存的問(wèn)題，并為未來(lái)我國(guó)信息服務(wù)政策的制定和完善提供有效的建議，這對(duì)于促進(jìn)我國(guó)信息服務(wù)業(yè)的發(fā)展具有一定的價(jià)值。

1基于政策工具的信息服務(wù)政策文本量化分析框架

政策工具是公共政策研究的一個(gè)重要路徑[12]，是政府可以掌握和運(yùn)用來(lái)達(dá)成政策目標(biāo)的手段和措施[13]。政策內(nèi)容量化分析的對(duì)象是可以公開獲取到的政策文獻(xiàn)，通過(guò)對(duì)政策文本內(nèi)在特征進(jìn)行分析，解釋其所含的隱性信息，進(jìn)而為下一步制定相關(guān)政策提出相關(guān)合理建議[14]。本文將根據(jù)政策工具類型維度和信息服務(wù)政策社會(huì)作用維度這兩個(gè)維度來(lái)構(gòu)建我國(guó)信息服務(wù)政策文本的理論分析結(jié)構(gòu)。

1.1X維度：基本政策工具類型維度

根據(jù)政策類型和分類標(biāo)準(zhǔn)的不同，政策工具可以分為不同的類別[15]。目前使用較為廣泛的是由Rothwell和Zegveld提出來(lái)的政策工具分類方法，他們將基本政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型3種類型[16]。本文將借鑒Rothwell和Zegveld的政策工具理論，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)代信息服務(wù)業(yè)的實(shí)際情況，來(lái)確定我國(guó)信息服務(wù)政策工具，主要由3類和12個(gè)政策工具組成，如表1所示，作為分析框架的X維度。

我國(guó)信息服務(wù)基本政策工具中的環(huán)境型政策工具是指我國(guó)政府機(jī)關(guān)或相關(guān)部門借助相關(guān)政策為信息服務(wù)的發(fā)展提供有利環(huán)境，推動(dòng)完善信息服務(wù)政策體系，其中包括目標(biāo)規(guī)劃、策略性措施、法律管制、金融支持4個(gè)方面。此類政策工具中，政府通過(guò)一系列手段來(lái)調(diào)節(jié)開展信息服務(wù)的環(huán)境，有利于規(guī)范和促進(jìn)信息服務(wù)的開展，但存在約束力較弱的問(wèn)題。

我國(guó)信息服務(wù)基本政策工具中的供給型政策工具是指政府機(jī)關(guān)或相關(guān)部門對(duì)現(xiàn)代信息服務(wù)業(yè)所需的技術(shù)、人才和資金等方面的支持，改善信息服務(wù)建設(shè)不全面的現(xiàn)狀，進(jìn)而推動(dòng)信息服務(wù)體系的完善和發(fā)展。供給型政策工具可以分為基礎(chǔ)設(shè)施、資金投入、技術(shù)支持和人才培養(yǎng)4個(gè)方面。此類政策工具是政府為保障信息服務(wù)能有序進(jìn)行而制定，投入力度大，效果較為顯著，但同時(shí)也存在投入成本過(guò)大的問(wèn)題。

我國(guó)信息服務(wù)基本政策工具中的需求型政策工具是指政府機(jī)關(guān)或相關(guān)部門通過(guò)行政手段來(lái)改善我國(guó)信息服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施不完善的現(xiàn)狀，通過(guò)滿足企業(yè)或個(gè)人對(duì)信息服務(wù)的需求來(lái)完善信息服務(wù)體系。需求型政策工具可以分為服務(wù)外包、貿(mào)易管制、公共服務(wù)、海外機(jī)構(gòu)4個(gè)方面。此類政策工具能夠靈活根據(jù)信息服務(wù)市場(chǎng)需求來(lái)調(diào)整，保障信息服務(wù)順利開展，但存在彈性較大的缺點(diǎn)。

3種類型政策工具對(duì)信息服務(wù)的作用如圖1所示，其中供給型政策工具主要表現(xiàn)為對(duì)信息服務(wù)的推動(dòng)力，需求型政策工具主要表現(xiàn)為對(duì)信息服務(wù)的拉動(dòng)力，環(huán)境型政策工具主要表現(xiàn)為對(duì)信息服務(wù)的影響力。

1.2Y維度：信息服務(wù)政策社會(huì)作用

基本政策工具類型維度可以對(duì)信息服務(wù)政策的一般特征進(jìn)行描述，但難以全面地對(duì)信息服務(wù)政策進(jìn)行針對(duì)性分析，特別是一些特定政策工具的目的難以體現(xiàn)出來(lái)。信息服務(wù)政策的建設(shè)和發(fā)展最終目的還是服務(wù)社會(huì)，因此還需從信息服務(wù)政策社會(huì)作用維度出發(fā)進(jìn)行分析，從中了解政策工具所起到的作用，了解政策工具與信息服務(wù)建設(shè)的契合度，更全面科學(xué)地理解信息服務(wù)政策從制定到實(shí)施的過(guò)程，便于后期更科學(xué)合理地調(diào)整政策工具。根據(jù)目前我國(guó)現(xiàn)代信息服務(wù)業(yè)的實(shí)際情況，結(jié)合胡昌平等[17]對(duì)信息服務(wù)政策與法律的社會(huì)作用的觀點(diǎn)，將信息服務(wù)政策社會(huì)作用分為5個(gè)方面：引導(dǎo)、評(píng)價(jià)、教育、預(yù)測(cè)、管理，如表2所示，作為我國(guó)信息服務(wù)政策分析框架的Y維度。

1.3信息服務(wù)政策文本二維分析框架

通過(guò)對(duì)政策工具和信息服務(wù)政策社會(huì)作用的理論分析，為了更好地對(duì)信息服務(wù)政策文本進(jìn)行深入分析，將上述X維度和Y維度相結(jié)合，形成信息服務(wù)政策文本分析二維框架，如圖2所示。

2政策文本選擇與編碼

2.1政策文本的選擇

政策文本選取的來(lái)源為“北大法寶”（http：//www.pkulaw.cn/），以“信息服務(wù)”作為檢索關(guān)鍵詞，利用北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行檢索，檢索時(shí)間為2020年12月20日，檢索出與“信息服務(wù)”有關(guān)的中央法規(guī)、各部級(jí)條例以及司法解釋共197篇，其中現(xiàn)行有效176篇。為了有效反映我國(guó)近10余年來(lái)信息服務(wù)政策文本的真實(shí)狀況和時(shí)效性，故選取發(fā)布時(shí)間為2009—2020年的政策文本，同時(shí)由于收集到的政策文本數(shù)量眾多且內(nèi)容繁雜，為保證政策文本具有代表性、全面性和科學(xué)性，按照以下標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行選?。孩賰?yōu)先選取國(guó)家層面的政策文本，主要是國(guó)務(wù)院及其部委局等機(jī)構(gòu)發(fā)布的政策文本;②政策文本中“信息服務(wù)”出現(xiàn)頻次較多的政策文本;③與信息服務(wù)相關(guān)的有代表性的法律、法規(guī)、條例、細(xì)則、辦法、意見等類型文件;④已失效的政策文本不予選取。最終從中整理出與信息服務(wù)相關(guān)性最強(qiáng)的政策文本46篇，如表3所示，作為我國(guó)信息服務(wù)相關(guān)政策的代表樣本。

由于我國(guó)在2018年3月根據(jù)第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，對(duì)部分機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整合并。隨著機(jī)構(gòu)的改革，表3及后文中所用機(jī)構(gòu)名稱均為當(dāng)前各部門使用的名稱，對(duì)存在隸屬關(guān)系的部門，在統(tǒng)計(jì)中使用主管部門的名稱（如國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局隸屬國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，在統(tǒng)計(jì)中使用國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局）。

2.2政策文本內(nèi)容編碼

NVivo軟件是澳大利亞QSR公司開發(fā)的一款定性方法和混合方法研究的軟件[15]，其分析范圍涵蓋了文檔、音頻、視頻等，目前被廣泛應(yīng)用于政策行為分析當(dāng)中。為了更好地對(duì)信息服務(wù)政策文本進(jìn)行更深入細(xì)致的研究，本文采用NVivo12軟件對(duì)信息服務(wù)政策文本內(nèi)容進(jìn)行編碼。將所選46份政策文本導(dǎo)入NVivo12軟件中，對(duì)所有涉及“信息服務(wù)”相關(guān)條款進(jìn)行檢索和編碼（編碼示例如表4所示），具體操作如下：首先利用扎根理論的原理逐字逐句閱讀進(jìn)行信息捕捉并編碼，在編碼過(guò)程中嚴(yán)格按照文本內(nèi)容與要素緊密相關(guān)的原則，將文本中的政策語(yǔ)句編碼至對(duì)應(yīng)的政策工具當(dāng)中，同時(shí)將其編碼進(jìn)入相應(yīng)的社會(huì)作用當(dāng)中，如將“承擔(dān)高校知識(shí)產(chǎn)權(quán)信息相關(guān)培訓(xùn)，壯大信息服務(wù)人才隊(duì)伍，開展知識(shí)產(chǎn)權(quán)信息素養(yǎng)教育”編碼進(jìn)入“人才培養(yǎng)”，同時(shí)編碼進(jìn)入“教育”形成一個(gè)參考點(diǎn)，遇到涵蓋多個(gè)政策工具的文本內(nèi)容時(shí)，則將其同時(shí)編入相對(duì)應(yīng)的政策工具中，然后再將編碼內(nèi)容進(jìn)行歸納和分類。

最終共獲得參考點(diǎn)651個(gè)，如圖3所示，具體來(lái)看，在基本政策工具類型中，供給型政策工具的參考點(diǎn)數(shù)量為155個(gè)，其中“基礎(chǔ)設(shè)施”工具有94個(gè)參考點(diǎn)，“資金投入”工具有7個(gè)參考點(diǎn)，“技術(shù)支持”工具有23個(gè)參考點(diǎn)，“人才培養(yǎng)”工具有31個(gè)參考點(diǎn);環(huán)境型政策工具的參考點(diǎn)數(shù)量為397個(gè)，其中“目標(biāo)規(guī)劃”工具有101個(gè)參考點(diǎn)，“法律管制”工具有162個(gè)參考點(diǎn)，“金融支持”工具有5個(gè)參考點(diǎn)，“策略性措施”工具有129個(gè)參考點(diǎn);需求型政策工具的參考數(shù)量為99個(gè)，其中“服務(wù)外包”工具有16個(gè)參考點(diǎn)，“貿(mào)易管制”工具有18個(gè)參考點(diǎn)，“公共服務(wù)”工具有60個(gè)參考點(diǎn)，“海外機(jī)構(gòu)”工具有5個(gè)參考點(diǎn)。在信息服務(wù)政策社會(huì)作用維度當(dāng)中，“管理”要素有267個(gè)參考點(diǎn)，“教育”要素有98個(gè)參考點(diǎn)，“評(píng)價(jià)”要素有72個(gè)參考點(diǎn)，“引導(dǎo)”要素有190個(gè)參考點(diǎn)，“預(yù)測(cè)”要素有24個(gè)參考點(diǎn)。

3信息服務(wù)政策文本的數(shù)據(jù)分析

3.1政策文本的歷時(shí)性分析

通過(guò)對(duì)46份政策文本的發(fā)布時(shí)間進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，得到信息服務(wù)政策樣本歷時(shí)性分布圖，如圖4所示。綜合來(lái)看，從2009—2016年總體上處于一個(gè)較為平穩(wěn)的狀態(tài)，在2017年信息服務(wù)政策文本出臺(tái)數(shù)量猛增，共出臺(tái)了11份政策文本（占比達(dá)到23.91%），這可能是由于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在各個(gè)行業(yè)中飛速的發(fā)展和應(yīng)用，進(jìn)而導(dǎo)致出臺(tái)大量配套的信息服務(wù)政策文本，在2017年以后呈現(xiàn)逐步下降的趨勢(shì)，這可能與我國(guó)信息服務(wù)體系初步形成，隨之進(jìn)入逐步發(fā)展完善的階段有關(guān)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的不斷發(fā)展，信息服務(wù)將會(huì)迎來(lái)多元化的發(fā)展，未來(lái)的有關(guān)政策也將持續(xù)跟進(jìn)這一領(lǐng)域的發(fā)展。

3.2政策文本出臺(tái)部門分析

從頒布信息服務(wù)政策文本的部門來(lái)看，收集的46份政策文本總共是由19個(gè)部門發(fā)布的，如表5所示，由此可以看出信息服務(wù)得到了我國(guó)眾多政府部門的關(guān)注，其中國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室、工業(yè)和信息化部是信息服務(wù)政策文本的主要出臺(tái)部門，國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室作為信息服務(wù)的主管部門發(fā)布的政策文本數(shù)量最多，共發(fā)布12份（占比達(dá)到26.09%）。此外，國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室與工業(yè)和信息化部在信息服務(wù)方面發(fā)文獨(dú)立性較高，說(shuō)明這兩個(gè)部門是推進(jìn)我國(guó)信息服務(wù)體系建設(shè)的中堅(jiān)力量。從聯(lián)合發(fā)文的情況來(lái)看，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局、商務(wù)部、教育部與其他部門聯(lián)合發(fā)文的次數(shù)較多，分別為4次、3次、3次，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局對(duì)整個(gè)信息服務(wù)市場(chǎng)起到監(jiān)督的作用，針對(duì)不同的部門要出臺(tái)相應(yīng)的匹配政策文本，商務(wù)部負(fù)責(zé)推進(jìn)流通產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，教育部作為高校的主管部門，在高校信息服務(wù)體系建設(shè)中往往需要其他部門的支持，因此需要與其他部門進(jìn)行聯(lián)合發(fā)文。

3.3X維度數(shù)據(jù)分析

通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)的分析，信息服務(wù)政策在政策工具上的差異化較為明顯，在使用上存在結(jié)構(gòu)失衡的情況，其中環(huán)境型政策工具使用最多，占比達(dá)到60.98%;排在第2位的是供給型政策工具，占比為23.81%;但需求型政策工具明顯存在較大的缺口，占比僅為15.21%，如圖5所示。這說(shuō)明了我國(guó)在對(duì)信息服務(wù)體系建設(shè)的過(guò)程中，更加重視政府直接的投入建設(shè)和政策環(huán)境的建設(shè)，但是在信息服務(wù)市場(chǎng)供需方面關(guān)注較弱，對(duì)市場(chǎng)的調(diào)節(jié)力度還不夠。

從不同類型的政策工具來(lái)看，如圖6所示，排在前3位的分別是法律管制、策略性措施、目標(biāo)規(guī)劃，占比分別為24.88%、19.82%、15.51%，而海外機(jī)構(gòu)和金融支持政策工具占比最低，僅為0.77%，此外服務(wù)外包和資金投入政策工具也受到了一定的忽視，占比分別為2.46%和1.08%，從上述分析中可以看出，各種政策工具存在嚴(yán)重的不均衡現(xiàn)象。

3.4Y維度數(shù)據(jù)分析

從信息服務(wù)政策社會(huì)作用維度中的各個(gè)要素來(lái)看，其中“管理”有267個(gè)參考點(diǎn)，“教育”有98個(gè)參考點(diǎn)，“引導(dǎo)”有190個(gè)參考點(diǎn)，“評(píng)價(jià)”有72個(gè)參考點(diǎn)，“預(yù)測(cè)”有24個(gè)參考點(diǎn)。其中占比最高的為“管理”，占比達(dá)到41.01%，其次“引導(dǎo)”“教育”“評(píng)價(jià)”“預(yù)測(cè)”，占比分別為29.19%、15.05%、11.06%、3.69%，如圖7所示，從中可以看出，我國(guó)信息服務(wù)政策在其社會(huì)作用當(dāng)中比較重視管理和引導(dǎo)作用，通過(guò)這些政策手段來(lái)規(guī)范信息服務(wù)市場(chǎng)環(huán)境，進(jìn)而保證信息服務(wù)的質(zhì)量;對(duì)于“教育”和“評(píng)價(jià)”的關(guān)注則相對(duì)較少，在信息服務(wù)政策社會(huì)作用當(dāng)中，教育和評(píng)價(jià)的作用也非常重要，通過(guò)信息服務(wù)政策的教育能夠?qū)μ囟ㄖ黧w的行為產(chǎn)生良性影響，而評(píng)價(jià)作用則對(duì)行為者的行為做出評(píng)價(jià)，起到了社會(huì)監(jiān)督的輿論作用，但對(duì)“預(yù)測(cè)”作用的關(guān)注存在嚴(yán)重的欠缺，占比僅為3.69%，通過(guò)預(yù)測(cè)作用可以增進(jìn)人們?cè)谛畔⒎?wù)活動(dòng)中的相互信任，進(jìn)而促進(jìn)信息服務(wù)市場(chǎng)朝良性方向發(fā)展，因此政府有關(guān)部門在后續(xù)出臺(tái)政策文本時(shí)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注到“預(yù)測(cè)”作用。

3.5X、Y二維交叉分析

利用NVivo12軟件將X維度政策工具類型與Y維度信息服務(wù)政策社會(huì)作用各要素進(jìn)行矩陣編碼，得到信息服務(wù)政策二維分布表，如表6所示。

將信息服務(wù)政策的具體工具與信息服務(wù)政策社會(huì)作用維度各類要素進(jìn)行交叉，從橫向來(lái)看，目標(biāo)規(guī)劃、法律管制、人才培養(yǎng)等政策工具在信息服務(wù)政策社會(huì)作用維度層面存在著嚴(yán)重的不平衡，甚至出現(xiàn)了巨大的落差，如目標(biāo)規(guī)劃這一政策工具在“引導(dǎo)”上使用的頻率為80次，但在“管理”“教育”“評(píng)價(jià)”“預(yù)測(cè)”上使用均不到10次，這種現(xiàn)象不利于信息服務(wù)業(yè)朝良性的綜合的方向發(fā)展。從縱向來(lái)看，信息服務(wù)政策社會(huì)作用中的各要素在政策工具當(dāng)中的分布也存在著失衡現(xiàn)象，其中“管理”作用主要體現(xiàn)在法律管制工具當(dāng)中，共出現(xiàn)了154次，然而在服務(wù)外包、金融支持、人才培養(yǎng)工具中分別僅出現(xiàn)了1次、1次、0次;“教育”作用主要體現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施和人才培養(yǎng)工具當(dāng)中，分別使用了28次和27次，但在服務(wù)外包、海外機(jī)構(gòu)、金融支持、貿(mào)易管制、資金投入工具中使用次數(shù)均為0次;“評(píng)價(jià)”作用主要體現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施和策略性措施工具當(dāng)中，分別出現(xiàn)了20次和19次，在技術(shù)支持、貿(mào)易管制、人才培養(yǎng)、資金投入工具中出現(xiàn)次數(shù)為0;“引導(dǎo)”作用則主要體現(xiàn)在目標(biāo)規(guī)劃工具上，出現(xiàn)次數(shù)80次，但在海外機(jī)構(gòu)和貿(mào)易管制工具中使用次數(shù)為0;而“預(yù)測(cè)”作用整體體現(xiàn)較少，在各個(gè)政策工具中出現(xiàn)次數(shù)均未超過(guò)10次。從總體來(lái)看，大多數(shù)政策工具在使用上都存在著不同程度的不均衡情況，不利于我國(guó)信息服務(wù)建設(shè)體系的發(fā)展，還需要進(jìn)一步完善。

4結(jié)論

我國(guó)信息服務(wù)體系建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期性、系統(tǒng)性的工程，推動(dòng)其有序發(fā)展需要全面協(xié)調(diào)各個(gè)方面的資源。政策工具作為政府推動(dòng)信息服務(wù)體系建設(shè)的手段，在整個(gè)建設(shè)過(guò)程中發(fā)揮著重要的作用，其中供給型政策工具體現(xiàn)了政府部門的直接投入，為信息服務(wù)體系建設(shè)提供強(qiáng)有力的支持;環(huán)境型政策工具為信息服務(wù)體系的發(fā)展提供了有利的政策環(huán)境;需求型政策工具則通過(guò)滿足信息服務(wù)市場(chǎng)需求，來(lái)調(diào)節(jié)市場(chǎng)關(guān)系，3種政策工具相互配合才能形成一個(gè)有機(jī)的整體，進(jìn)而積極促進(jìn)信息服務(wù)的發(fā)展與建設(shè)。但根據(jù)本文分析，總的來(lái)看，政策工具存在使用失衡的問(wèn)題，從而導(dǎo)致了其效用難以完全發(fā)揮出來(lái)，還存在一些需要完善的地方。

4.1環(huán)境型政策工具使用過(guò)溢，內(nèi)部工具結(jié)構(gòu)失衡

從圖5中可以看出，環(huán)境型政策工具的使用占比達(dá)到60.98%，在所有類型政策工具中占比超過(guò)半數(shù)，處在了溢出的狀態(tài)。出現(xiàn)這種現(xiàn)象說(shuō)明了我國(guó)在推進(jìn)信息服務(wù)體系建設(shè)的過(guò)程當(dāng)中，十分重視為其創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，但是環(huán)境型政策工具的過(guò)多使用，同時(shí)導(dǎo)致缺乏了其他類型政策工具的配套支持，反而限制了環(huán)境型政策工具發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。在其內(nèi)部的政策工具使用當(dāng)中，法律管制工具占比最高達(dá)到24.88%，其次是策略性措施工具、目標(biāo)規(guī)劃工具、金融支持工具，占比分別為19.82%、15.51%、0.77%，從中可以看到環(huán)境型政策工具內(nèi)部也存在著配置失衡的問(wèn)題，法律管制工具的過(guò)溢使用雖然有利于規(guī)范信息服務(wù)市場(chǎng)的主體行為，但缺乏配套跟進(jìn)的目標(biāo)規(guī)劃和金融支持，又會(huì)限制其發(fā)展。

4.2供給型政策工具使用欠缺，內(nèi)部工具使用失衡

從選取的樣本來(lái)看，供給型政策工具使用的比例為23.81%，從總體的角度來(lái)看，占比存在一定程度上的欠缺，這也說(shuō)明了雖然國(guó)家對(duì)信息服務(wù)體系建設(shè)十分重視和支持，為其發(fā)展投入了大量的資源，但還需進(jìn)一步加大力度。其內(nèi)部工具在使用上也存在著失衡的現(xiàn)象，基礎(chǔ)設(shè)施工具使用的頻率最高，占比達(dá)到14.44%，其次是人才培養(yǎng)工具，占比為4.76%，而技術(shù)支持工具和資金投入工具則更低，分別為3.53%和1.08%，這說(shuō)明了供給型政策工具中，我國(guó)政府最重視的是信息服務(wù)的基礎(chǔ)建設(shè)，直接投入的資源較多，但對(duì)人才培養(yǎng)、資金投入、技術(shù)支持的關(guān)注相對(duì)缺乏，人才、技術(shù)和資金對(duì)信息服務(wù)的發(fā)展同樣至關(guān)重要，說(shuō)明了在政策工具在配置上不是十分恰當(dāng)，這也在一定程度上影響了我國(guó)在信息服務(wù)體系建設(shè)朝更好的方向發(fā)展。

4.3需求型政策工具使用不足，內(nèi)部工具較為缺乏

從整體的角度來(lái)看，目前我國(guó)信息服務(wù)政策更為偏重使用環(huán)境型政策工具和供給型政策工具，相比而言，忽視了需求型政策工具的使用，需求型政策工具占比僅為15.21%。在其內(nèi)部工具中，公共服務(wù)工具占比為9.22%，此外服務(wù)外包、貿(mào)易管制兩項(xiàng)工具使用的頻率都不高，分別為2.46%、2.76%，而海外機(jī)構(gòu)在需求型政策工具當(dāng)中使用的頻率最低，僅為0.77%，可以看出目前在信息服務(wù)市場(chǎng)當(dāng)中，沒有重視利用海外機(jī)構(gòu)的技術(shù)力量，與此同時(shí)，對(duì)于服務(wù)外包工具和貿(mào)易管制工具在使用上也存在欠缺，沒有充分借助社會(huì)力量來(lái)進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)，主要還是通過(guò)政府層面來(lái)進(jìn)行調(diào)控。總的來(lái)看，需求型政策工具的缺乏將會(huì)導(dǎo)致信息服務(wù)市場(chǎng)的滿足需求的能力不夠，對(duì)市場(chǎng)的調(diào)控力不強(qiáng)，進(jìn)而難以調(diào)動(dòng)各方面主體參與到信息服務(wù)體系建設(shè)當(dāng)中來(lái)的積極性。

4.4各類型政策工具在信息服務(wù)政策社會(huì)作用中分布不均

從信息服務(wù)政策來(lái)看，其目標(biāo)是通過(guò)各種政策工具的搭配使用，使信息服務(wù)政策社會(huì)作用維度中“教育”“引導(dǎo)”“評(píng)價(jià)”“管理”“預(yù)測(cè)”這5個(gè)方面發(fā)揮出更大的作用，推進(jìn)信息服務(wù)體系的建設(shè)發(fā)展，進(jìn)而提供更高質(zhì)量和更高水平的信息服務(wù)。但從二維交叉表來(lái)看，政策工具在“預(yù)測(cè)”“評(píng)價(jià)”“教育”這3個(gè)方面的使用比例不足，特別是在“預(yù)測(cè)”方面上。通過(guò)“預(yù)測(cè)”作用可以增強(qiáng)人們?cè)谛畔⒒顒?dòng)中的信任程度，而“評(píng)價(jià)”則可以起到社會(huì)監(jiān)督的輿論作用，“教育”作用可以對(duì)人們今后的信息行為起到特定的教育作用，同時(shí)相應(yīng)政策工具在不同作用中分布不均，所產(chǎn)生的效果也會(huì)存在差異，甚至達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)，因此這種現(xiàn)象影響了信息服務(wù)的質(zhì)量和水平，也反映出目前我國(guó)信息服務(wù)體系的不健全。

5未來(lái)信息服務(wù)政策文本優(yōu)化的建議

通過(guò)上文的系列分析，可以得出信息服務(wù)政策文本中的各類型政策工具都有其各自的作用和適用環(huán)境，如果想要政策工具發(fā)揮出更大的效用，政策工具與信息服務(wù)政策社會(huì)作用要素之間的結(jié)構(gòu)應(yīng)該科學(xué)合理搭配，同時(shí)各類型之間的政策工具也應(yīng)相互協(xié)調(diào)互補(bǔ)。信息服務(wù)政策能否在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上做出進(jìn)一步的結(jié)構(gòu)調(diào)整，將對(duì)我國(guó)信息服務(wù)體系的建設(shè)產(chǎn)生重要的影響，結(jié)合數(shù)據(jù)分析，本文提出以下優(yōu)化建議：

5.1優(yōu)化調(diào)整各類型政策工具搭配

信息服務(wù)體系建設(shè)發(fā)展需要環(huán)境型、工具型和需求型政策工具之間的相互合理搭配。從目前政策工具使用來(lái)看，應(yīng)適當(dāng)放緩環(huán)境型政策工具的使用，避免其出現(xiàn)進(jìn)一步使用溢出的現(xiàn)象，在其內(nèi)部保持法律管制工具和策略性措施工具使用的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)重視目標(biāo)規(guī)劃工具和金融支持工具的使用，特別是在金融上的支持，通過(guò)確立清晰的信息服務(wù)目標(biāo)規(guī)劃和提供系列的金融方面的支持，進(jìn)一步推進(jìn)信息服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。對(duì)于供給型政策工具，應(yīng)適當(dāng)加大使用力度和調(diào)整內(nèi)部工具的搭配，提高對(duì)信息服務(wù)的技術(shù)支持，加大資金投入和人才培養(yǎng)，促進(jìn)信息服務(wù)與現(xiàn)代科技的融合發(fā)展，培養(yǎng)高水平專業(yè)化人才并引導(dǎo)其投身到信息服務(wù)體系建設(shè)當(dāng)中，推進(jìn)現(xiàn)代信息服務(wù)業(yè)發(fā)展。需求型政策工具是比較容易忽視的一部分，應(yīng)當(dāng)逐步擴(kuò)大需求型政策工具的使用，做好信息服務(wù)市場(chǎng)供需關(guān)系的調(diào)整，解決信息服務(wù)中現(xiàn)有的矛盾難題，在服務(wù)外包工具和海外機(jī)構(gòu)工具的使用上可以尋找有實(shí)力的社會(huì)力量進(jìn)行合作，通過(guò)加強(qiáng)政府與社會(huì)之間的相互合作，構(gòu)建更科學(xué)的信息服務(wù)體系。

5.2注重政策工具在信息服務(wù)政策社會(huì)作用要素中合理配置

從信息服務(wù)政策工具二維分布表來(lái)看，應(yīng)當(dāng)調(diào)節(jié)法律管制和目標(biāo)規(guī)劃工具在信息服務(wù)政策社會(huì)作用各要素中的均衡使用，避免出現(xiàn)“顧此失彼”的現(xiàn)象，還應(yīng)加大金融支持、服務(wù)外包、資金投入工具在信息服務(wù)政策社會(huì)作用各要素中的使用頻率。目前信息服務(wù)政策的社會(huì)作用主要體現(xiàn)在“管理”和“引導(dǎo)”上，而在“教育”和“評(píng)價(jià)”的作用上相對(duì)較少，在“預(yù)測(cè)”上則更少，不利于用戶獲得更多更高質(zhì)量的信息服務(wù)。在下一步的政策文本出臺(tái)使用中，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注“預(yù)測(cè)”作用，通過(guò)預(yù)測(cè)信息服務(wù)市場(chǎng)的變化趨勢(shì)，為用戶及時(shí)提供更多具有針對(duì)性的信息服務(wù)，提升用戶在使用中的滿足感。同時(shí)“管理”“引導(dǎo)”“教育”“評(píng)價(jià)”應(yīng)當(dāng)均衡全面推進(jìn)使用，重視政府對(duì)整個(gè)市場(chǎng)的調(diào)節(jié)引導(dǎo)和管理作用，注意到教育和評(píng)價(jià)的作用，提供合理的建設(shè)指導(dǎo)，避免信息服務(wù)體系在建設(shè)過(guò)程中存在失衡現(xiàn)象，進(jìn)而影響信息服務(wù)的效能價(jià)值。

5.3加強(qiáng)政府職能部門之間合作溝通

從政策文本的發(fā)布部門來(lái)看，46份政策文本涉及到國(guó)務(wù)院及19個(gè)有關(guān)部門，總的來(lái)看，我國(guó)政府部門對(duì)于信息服務(wù)建設(shè)十分重視，但出現(xiàn)了“政出多門”的現(xiàn)象，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理的局面。這種現(xiàn)象不僅會(huì)對(duì)各級(jí)政府相關(guān)部門造成行政負(fù)擔(dān)，也會(huì)造成多個(gè)部門交叉指導(dǎo)工作的現(xiàn)象，進(jìn)而增大基層部門的工作負(fù)擔(dān)，還會(huì)造成一定程度上行政資源和經(jīng)濟(jì)資源的浪費(fèi)。因此，政府部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)統(tǒng)一管理和合作溝通，作為信息服務(wù)的主管部門，國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室和工信部應(yīng)當(dāng)起到牽頭的作用，引導(dǎo)各部門之間的協(xié)調(diào)合作溝通，提高聯(lián)合發(fā)文的比例，同時(shí)明確主管和指導(dǎo)單位，形成互補(bǔ)性的信息服務(wù)政策體系，提高政策文本的使用價(jià)值，促進(jìn)形成欣欣向榮的信息服務(wù)市場(chǎng)。