基于三維分析框架視角的區(qū)域創(chuàng)新政策體系評(píng)價(jià)?

龔勤林++劉慈音

摘要： 基于創(chuàng)新活動(dòng)自身規(guī)律和創(chuàng)新政策工具功能，可以構(gòu)建包含創(chuàng)新活動(dòng)主體、創(chuàng)新活動(dòng)階段、創(chuàng)新政策工具三個(gè)維度的區(qū)域創(chuàng)新政策體系分析框架。運(yùn)用該分析框架評(píng)價(jià)成都市 “1+10”創(chuàng)新政策體系的結(jié)果表明，該體系的政策工具具有針對(duì)性強(qiáng)、覆蓋面廣等優(yōu)點(diǎn)，但也存在導(dǎo)向型政策缺失、忽略資本市場(chǎng)等不足，為此提出了完善政府采購(gòu)制度、加大創(chuàng)新市場(chǎng)推廣與服務(wù)政策支持力度、深化資本市場(chǎng)、培育創(chuàng)新文化等建議。

關(guān)鍵詞：創(chuàng)新政策；分析框架；政策工具；政策分析

DOI碼：10.13956/j.ss.1001-8409.2015.XX.XX

中圖分類(lèi)號(hào)：F124 F061.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： 文章編號(hào)：

低碳浪潮和新技術(shù)變革在世界范圍內(nèi)風(fēng)起云涌，倒逼我國(guó)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，走創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展之路。實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵是通過(guò)政策工具的組合與創(chuàng)新來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)變革，而其前提是對(duì)現(xiàn)有創(chuàng)新政策體系進(jìn)行全面評(píng)價(jià)。區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展是個(gè)艱巨復(fù)雜、高度綜合的目標(biāo)，呈現(xiàn)出多維度、多主體、多領(lǐng)域、多階段的特點(diǎn)，僅靠單一的區(qū)域政策往往難以奏效。為了推進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，制定一攬子的創(chuàng)新政策就成為政府促進(jìn)創(chuàng)新的基本選項(xiàng)，形成了工具多元、內(nèi)容齊全、層次豐富、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的區(qū)域創(chuàng)新政策體系。為了分析政府制定的創(chuàng)新政策體系是否科學(xué)合理，文章從創(chuàng)新活動(dòng)自身規(guī)律和創(chuàng)新政策工具功能出發(fā)，建立了區(qū)域創(chuàng)新政策體系的三維分析框架，并以成都市“1+10”創(chuàng)新政策體系為例進(jìn)行剖析。

1 文獻(xiàn)綜述

第二次工業(yè)革命以后，技術(shù)革新帶來(lái)的變化引發(fā)了學(xué)術(shù)界對(duì)創(chuàng)新的研究熱潮，創(chuàng)新政策研究也受到學(xué)者們的重點(diǎn)關(guān)注。根據(jù)研究視角的不同，對(duì)國(guó)內(nèi)外研究創(chuàng)新政策的文獻(xiàn)梳理如下：

一是創(chuàng)新政策內(nèi)涵研究。學(xué)術(shù)界對(duì)創(chuàng)新政策的內(nèi)涵并沒(méi)有達(dá)成一致，一部分學(xué)者認(rèn)為創(chuàng)新政策等同于科技政策或技術(shù)政策，另一部分學(xué)者區(qū)分了它們之間的不同，認(rèn)為科技政策重視基礎(chǔ)科學(xué)發(fā)展，技術(shù)政策重視技術(shù)開(kāi)發(fā)與應(yīng)用，而創(chuàng)新政策是科技和經(jīng)濟(jì)的結(jié)合，關(guān)注的是總體經(jīng)濟(jì)績(jī)效[1-5]。

二是創(chuàng)新政策體系分析方法研究。梳理現(xiàn)有文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)基本的方法包括文本挖掘法和維度數(shù)量統(tǒng)計(jì)法，前者利用軟件提取創(chuàng)新政策體系中的高頻詞匯進(jìn)行分析，便于操作但容易忽視創(chuàng)新政策之間的差異性。王春梅運(yùn)用文本挖掘法生成了南京創(chuàng)新政策的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析圖[6]。維度數(shù)量統(tǒng)計(jì)方法則是將創(chuàng)新政策按一定標(biāo)準(zhǔn)在不同方面進(jìn)行數(shù)量統(tǒng)計(jì)。Freitas 和 Tunzelmann運(yùn)用主成分分析法驗(yàn)證了知識(shí)目標(biāo)的類(lèi)型、政策執(zhí)行、政策工具是評(píng)估不同國(guó)家創(chuàng)新政策的關(guān)鍵維度[7]。劉會(huì)武和王勝光從國(guó)家創(chuàng)新戰(zhàn)略、政策供給、政策需求和政策評(píng)價(jià)四個(gè)因素入手，構(gòu)建了創(chuàng)新政策系統(tǒng)分析的鉆石模型[8]。

三是創(chuàng)新政策效應(yīng)研究。閆軍印等構(gòu)建了基于創(chuàng)新能力、創(chuàng)新環(huán)境、創(chuàng)新績(jī)效的創(chuàng)新政策效果評(píng)價(jià)指標(biāo)體系 [9]。范柏乃等以創(chuàng)新政策類(lèi)型為解釋變量、以專(zhuān)利申請(qǐng)授權(quán)量為被解釋變量、以FDI為控制變量的實(shí)證檢驗(yàn)表明，不同階段不同類(lèi)別的創(chuàng)新政策效應(yīng)明顯不同[10]。聞媛等則依據(jù)技術(shù)創(chuàng)新的動(dòng)態(tài)過(guò)程對(duì)創(chuàng)新政策工具選擇的展開(kāi)了研究，認(rèn)為不同階段的企業(yè)應(yīng)選擇不同的政策工具[11]。

綜上所述，已有文獻(xiàn)側(cè)重對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)、創(chuàng)新主體及創(chuàng)新政策工具某方面的分析，但對(duì)創(chuàng)新政策體系展開(kāi)維度分析的還較少，尤其是從一個(gè)綜合的、多維度的視角審視區(qū)域創(chuàng)新政策體系的研究還比較鮮見(jiàn)。文章基于創(chuàng)新活動(dòng)的連續(xù)性、協(xié)同性，從創(chuàng)新政策體系的整體性視角出發(fā)，探討區(qū)域創(chuàng)新政策體系分析框架的構(gòu)建及其應(yīng)用。

2 創(chuàng)新政策體系分析框架及其政策含義

2.1創(chuàng)新政策體系分析框架的構(gòu)建依據(jù)

2.1.1創(chuàng)新及其連續(xù)性和協(xié)同性

創(chuàng)新對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著決定性作用，是國(guó)家核心競(jìng)爭(zhēng)力的源泉。創(chuàng)新本身是一種可再生資源，能不斷聚集、整合各種生產(chǎn)要素，是提高經(jīng)濟(jì)效率的手段，也是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要抓手，對(duì)國(guó)家和區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展舉足輕重。

創(chuàng)新不是封閉式的、孤立的活動(dòng)，是多元化主體在不同階段開(kāi)展的連續(xù)活動(dòng)。從創(chuàng)新的發(fā)展歷程來(lái)看，任何創(chuàng)新的誕生都是建立在已有的創(chuàng)新成果的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新商業(yè)模式、新技術(shù)和新產(chǎn)品的推廣運(yùn)用是以創(chuàng)新理念、重大理論突破為前提的，創(chuàng)新成果如果不經(jīng)過(guò)商業(yè)化的應(yīng)用也無(wú)法創(chuàng)造價(jià)值，因此創(chuàng)新是一個(gè)連續(xù)的過(guò)程。創(chuàng)新活動(dòng)的現(xiàn)實(shí)展開(kāi)尤其需要多主體和各環(huán)節(jié)的協(xié)同一致，即多主體各環(huán)節(jié)的協(xié)同創(chuàng)新。原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新和引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新等多種創(chuàng)新方式需要協(xié)同，知識(shí)創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、市場(chǎng)創(chuàng)新等創(chuàng)新活動(dòng)也需要協(xié)同，企業(yè)、科研院所、中介服務(wù)等創(chuàng)新主體更需要協(xié)同，一旦創(chuàng)新的協(xié)同性受到制約，創(chuàng)新的不確定性就會(huì)增大，創(chuàng)新也難以實(shí)質(zhì)展開(kāi)。

2.1.2區(qū)域創(chuàng)新政策體系的整體性及其綜合分析思想

Gaudin等認(rèn)為創(chuàng)新政策是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、教育等的綜合體，是一個(gè)整合的概念[12-13]。文章認(rèn)同這一觀點(diǎn)，認(rèn)為創(chuàng)新政策并非指政策本身的獨(dú)特性或創(chuàng)新性，而是為促進(jìn)創(chuàng)新活動(dòng)的產(chǎn)生和發(fā)展而運(yùn)用的各種政策措施。區(qū)域創(chuàng)新政策體系則是指政府為了促進(jìn)區(qū)域的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展而制定的一系列相互關(guān)聯(lián)、相輔相成的政策有機(jī)組合，包含金融、產(chǎn)業(yè)、財(cái)政、社會(huì)、法律等多種類(lèi)型的政策，也是多種政策工具集合形成的政策工具包。

創(chuàng)新政策從單一的科技政策演變?yōu)閯?chuàng)新政策體系，就是因?yàn)閭鹘y(tǒng)的線性創(chuàng)新政策模式無(wú)法應(yīng)對(duì)科學(xué)、技術(shù)、市場(chǎng)相互作用的復(fù)雜系統(tǒng)，要求形成一個(gè)整合功能強(qiáng)大的創(chuàng)新政策體系[14]。創(chuàng)新政策體系的整體性體現(xiàn)為不同政策的目標(biāo)一致性與功能耦合性。雖然創(chuàng)新政策體系內(nèi)含不同的政策手段，但這些政策的整體目標(biāo)是推進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展。其次，創(chuàng)新政策體系是功能各異的各種相關(guān)政策的有機(jī)結(jié)合，強(qiáng)調(diào)的是功能互補(bǔ)與耦合，絕不是單項(xiàng)政策的簡(jiǎn)單相加。

基于創(chuàng)新政策體系整體性特點(diǎn)的創(chuàng)新政策體系分析必然就不能是對(duì)單個(gè)創(chuàng)新政策的簡(jiǎn)單分解，必須采用系統(tǒng)化的綜合分析思想，全面考慮創(chuàng)新政策工具、創(chuàng)新活動(dòng)階段與創(chuàng)新活動(dòng)主體之間的有機(jī)銜接，從而為創(chuàng)新政策的制定提供依據(jù)。

2.2區(qū)域創(chuàng)新政策體系的三維分析框架

文章立足于區(qū)域創(chuàng)新活動(dòng)的主體類(lèi)型、階段特點(diǎn)和區(qū)域創(chuàng)新政策工具的作用方式三個(gè)維度，充分考慮創(chuàng)新政策體系的整體性，從增強(qiáng)創(chuàng)新活動(dòng)主體活力、引導(dǎo)創(chuàng)新活動(dòng)連續(xù)協(xié)調(diào)、促進(jìn)創(chuàng)新政策工具作用的視角出發(fā)，構(gòu)建了一個(gè)全面分析區(qū)域創(chuàng)新政策體系的三維分析框架（如圖1）。在該分析框架中，創(chuàng)新政策工具全景圖即政府制定的各項(xiàng)創(chuàng)新政策是針對(duì)什么創(chuàng)新主體，作用于哪一創(chuàng)新階段，主要采取何種政策工具可以得到清晰展現(xiàn)。

2.2.1三維分析框架的維度

（1）創(chuàng)新活動(dòng)主體維度

創(chuàng)新活動(dòng)主體是區(qū)域創(chuàng)新政策的作用對(duì)象。在區(qū)域創(chuàng)新活動(dòng)中，多元化的創(chuàng)新主體各自承擔(dān)著自身特有的創(chuàng)新功能，每個(gè)主體具有不可替代的作用。創(chuàng)新政策必須充分考慮創(chuàng)新主體的特點(diǎn)及其所承擔(dān)的功能，增強(qiáng)創(chuàng)新主體的創(chuàng)新意識(shí)和創(chuàng)新活力。因此將創(chuàng)新活動(dòng)主體界定為三維分析框架的X維，并將其分為科研機(jī)構(gòu)與高等院校、企業(yè)、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，暫不考慮創(chuàng)新政策體系的制定者——政府。

（2）創(chuàng)新活動(dòng)階段維度

創(chuàng)新是一個(gè)創(chuàng)新理念貫穿于創(chuàng)意、設(shè)計(jì)、生產(chǎn)制造、流通、銷(xiāo)售、售后服務(wù)等社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)全過(guò)程的連續(xù)性創(chuàng)造活動(dòng)，從產(chǎn)業(yè)鏈的角度來(lái)看創(chuàng)新活動(dòng)涉及到基礎(chǔ)研究、開(kāi)發(fā)與應(yīng)用、科技成果產(chǎn)業(yè)化、銷(xiāo)售推廣與中介服務(wù)等環(huán)節(jié)。本文將創(chuàng)新活動(dòng)簡(jiǎn)化為基礎(chǔ)研究與開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)化、銷(xiāo)售推廣與中介服務(wù)三個(gè)階段，并將其界定為三維分析框架的Y維度。依照產(chǎn)業(yè)鏈的前后順序和創(chuàng)新活動(dòng)的性質(zhì)，越是遠(yuǎn)離原點(diǎn)創(chuàng)新活動(dòng)的市場(chǎng)化實(shí)現(xiàn)程度越高，通常需要政府的干預(yù)越少。

（3）創(chuàng)新政策工具維度

借鑒Rothwell和Zegveld的思想，本文將創(chuàng)新政策工具按其對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)的作用方式分為供給型政策工具、導(dǎo)向型政策工具、環(huán)境型政策工具，并將其界定為Z維度 [15]。

政策工具越是靠近原點(diǎn)表明其越是為政策制定者所偏好，但也說(shuō)明其受到政府的干預(yù)越強(qiáng)，對(duì)市場(chǎng)的服務(wù)能力越弱。供給型政策工具通過(guò)直接提供人財(cái)物等要素推動(dòng)區(qū)域創(chuàng)新的發(fā)展，導(dǎo)向型政策工具通過(guò)政府需求引導(dǎo)創(chuàng)新主體進(jìn)行創(chuàng)新與提供創(chuàng)新服務(wù)，環(huán)境型政策工具通過(guò)創(chuàng)造良好的創(chuàng)新環(huán)境間接支持區(qū)域內(nèi)的創(chuàng)新活動(dòng)。

2.2.2三維分析框架的平面

X軸與Y軸組成的平面文章將其定義為創(chuàng)新政策工具綜合作用面，表示創(chuàng)新活動(dòng)主體的創(chuàng)新活動(dòng)位于哪個(gè)階段。通常來(lái)說(shuō)，不同創(chuàng)新主體在創(chuàng)新鏈中的側(cè)重點(diǎn)不一樣。因此，合理的區(qū)域創(chuàng)新政策體系應(yīng)該依據(jù)這一規(guī)律兼顧對(duì)創(chuàng)新主體和其創(chuàng)新重點(diǎn)的引導(dǎo)。

X軸與Z軸組成的平面文章將其定義為創(chuàng)新活動(dòng)主體政策工具選擇面，表示政府在制定政策時(shí)偏向于采用何種政策工具，通過(guò)何種動(dòng)力促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展。一般越遠(yuǎn)離原點(diǎn)的小方格，表示政府更加傾向于培育市場(chǎng)主體的創(chuàng)新活力，為創(chuàng)新提供保障服務(wù)。推進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展，必須處理好承擔(dān)不同職能的創(chuàng)新活動(dòng)主體之間的關(guān)系，同時(shí)協(xié)調(diào)好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。

Y軸與Z軸組成的平面文章將其定義為階段性創(chuàng)新政策工具選擇面，表示政府在制定政策時(shí)選用的何種政策工具作用于創(chuàng)新活動(dòng)階段。一般越遠(yuǎn)離原點(diǎn)的小方格，表示政府越重視創(chuàng)新的后期成果經(jīng)濟(jì)利益化。根據(jù)已有文獻(xiàn)推敲得出：研發(fā)階段主要采用經(jīng)費(fèi)資助、稅收優(yōu)惠等政策工具；產(chǎn)業(yè)化階段需要較為發(fā)達(dá)的風(fēng)險(xiǎn)資本市場(chǎng)；推廣與運(yùn)用階段，一方面需要稅收激勵(lì)等優(yōu)惠政策，另一方面也需要政府提供知識(shí)產(chǎn)權(quán)等科技中介服務(wù)。

2.2.3三維分析框架的政策含義

X、Y、Z三軸共同組合構(gòu)成了27個(gè)立方體，每個(gè)立方體表示政府針對(duì)不同創(chuàng)新主體的創(chuàng)新活動(dòng)階段特點(diǎn)采用何種政策工具，是政府政策在三個(gè)維度的綜合體現(xiàn)。以圖1中的陰影部分小立方體為例，小立方體表示政府主要采用基本型政策工具推動(dòng)企業(yè)創(chuàng)新成果的產(chǎn)業(yè)化。當(dāng)然，政府還可以采用環(huán)境型工具或者導(dǎo)向型政策工具促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新成果的產(chǎn)業(yè)化。創(chuàng)新主體與創(chuàng)新階段的多樣性決定了創(chuàng)新政策工具選擇的不同。如科研機(jī)構(gòu)與高等院校進(jìn)行原始創(chuàng)新對(duì)資金的需求不大，但需要大量的科研設(shè)備投入、人力資源等，因此政府采取的手段是人才激勵(lì)機(jī)制、購(gòu)買(mǎi)設(shè)備減稅等。

3 區(qū)域創(chuàng)新政策體系三維分析框架的應(yīng)用

3.1創(chuàng)新政策三維分析框架的應(yīng)用價(jià)值

三維分析框架為評(píng)價(jià)區(qū)域創(chuàng)新政策體系的合理性和科學(xué)性提供了分析依據(jù)，其可被應(yīng)用于以下幾個(gè)方面：

第一，分析特定區(qū)域創(chuàng)新政策及其政策工具的分布與合理性。運(yùn)用三維分析框架可以得到政策工具分布全景圖，再結(jié)合特定區(qū)域的創(chuàng)新能力從而可以綜合判斷政府政策的指向與合理性。

第二，縱向比較特定區(qū)域內(nèi)創(chuàng)新政策的歷史演變路徑。區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展所面臨的環(huán)境復(fù)雜多變，特定區(qū)域制定的政策不僅要因地制宜，還要與時(shí)俱進(jìn)。通過(guò)對(duì)一定年限內(nèi)特定區(qū)域創(chuàng)新政策的維度數(shù)量統(tǒng)計(jì)，可以判斷區(qū)域創(chuàng)新政策的演變趨勢(shì)。

第三，橫向比較不同區(qū)域創(chuàng)新政策體系的差異。運(yùn)用這一框架，不僅可以對(duì)比分析區(qū)域間創(chuàng)新政策體系的差異，而且能夠在比較與借鑒中得出特定區(qū)域創(chuàng)新政策體系的優(yōu)化方案。

3.2創(chuàng)新政策三維分析框架的應(yīng)用

區(qū)域創(chuàng)新政策體系是多個(gè)政策文本的集成，而每個(gè)政策文本的側(cè)重點(diǎn)有所不同。一般說(shuō)來(lái)，一個(gè)政策文本的側(cè)重點(diǎn)為一個(gè)，但也有個(gè)別較綜合的政策文本，在主要側(cè)重點(diǎn)之外還有其他側(cè)重點(diǎn)。在分析特定區(qū)域制定的創(chuàng)新政策體系時(shí)，對(duì)于每個(gè)政策文本分別用“A”“B”“C”表示這個(gè)政策文本在創(chuàng)新政策工具、創(chuàng)新活動(dòng)階段、創(chuàng)新活動(dòng)主體三個(gè)維度方面的主要側(cè)重點(diǎn)、次要側(cè)重點(diǎn)、一般側(cè)重點(diǎn)。需要說(shuō)明的是，第n項(xiàng)政策文本的側(cè)重度用“An”或“ Bn”或“ Cn”表示。

創(chuàng)新政策三維分析框架應(yīng)用的具體步驟為：第一步，根據(jù)政策文本的內(nèi)容，判斷每個(gè)政策文本的不同側(cè)重點(diǎn)，并用上述符號(hào)表示。第二步，對(duì)每個(gè)立方體從左至右、從下至上依次編號(hào)，分別為V1 ，V2，……，V27。將代表政策文本的符號(hào)對(duì)號(hào)入座，放入三維分析框架中對(duì)應(yīng)的27個(gè)立方體。一個(gè)政策文本如果涉及范圍較廣，可能同時(shí)出現(xiàn)在一個(gè)或幾個(gè)立方體中。第三步，根據(jù)每個(gè)小立方體中不同符號(hào)的使用頻次，可以直觀地知道區(qū)域創(chuàng)新政策體系的內(nèi)部構(gòu)成以及在哪些領(lǐng)域、哪些階段創(chuàng)新政策比較集中，哪些領(lǐng)域、哪些階段創(chuàng)新政策相對(duì)缺失，從而為創(chuàng)新政策工具的優(yōu)化組合或者制定提供決策依據(jù)。

4 三維分析框架視角下成都市“1+10”創(chuàng)新政策體系分析

4.1成都市“1+10”創(chuàng)新政策體系

黨的十八大做出了實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的重大部署后，四川省委將創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略確立為全面實(shí)施“三大發(fā)展戰(zhàn)略”和奮力推進(jìn)“兩個(gè)跨越”的重要內(nèi)容。成都市是西部地區(qū)的核心經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極和高新技術(shù)企業(yè)最集中區(qū)域，為了實(shí)現(xiàn) “到2015年率先建成國(guó)際知名的創(chuàng)新型城市，2020年初步建成國(guó)際知名區(qū)域科技創(chuàng)新中心”的發(fā)展目標(biāo)，2013年10月22日成都市委出臺(tái)了“1+10”創(chuàng)新政策體系（見(jiàn)表1）。“1”即《關(guān)于實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略加快創(chuàng)新型城市建設(shè)的意見(jiàn)》，是綱領(lǐng)性、戰(zhàn)略性的指導(dǎo)意見(jiàn)，政策落實(shí)、政策工具運(yùn)用等則落腳到10個(gè)具體政策上，所以本文政策分析樣本即10個(gè)具體政策文本。

4.2三維分析框架視角下的成都市創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)“1+10”政策體系

從X維度來(lái)看，各類(lèi)型政策工具主要針對(duì)的是培養(yǎng)企業(yè)的自主創(chuàng)新能力，占比56%，符合企業(yè)是創(chuàng)新主體的基本判斷和政策支持重點(diǎn)的基本原則。針對(duì)科研機(jī)構(gòu)與高等院校的政策主要集中在鼓勵(lì)基礎(chǔ)研究與開(kāi)發(fā)上，對(duì)產(chǎn)業(yè)化和推廣與服務(wù)還是空白領(lǐng)域。中介服務(wù)機(jī)構(gòu)則是重視其推廣與服務(wù)功能，較為合理。

從Y維度來(lái)看，導(dǎo)向型政策工具較少，供給型政策工具和環(huán)境型政策工具較多。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，環(huán)境型政策工具中，法律法規(guī)占了相當(dāng)大的比重；對(duì)創(chuàng)新所需要的創(chuàng)新環(huán)境較少涉及。供給型政策工具中，主要是科學(xué)獎(jiǎng)勵(lì)或財(cái)政補(bǔ)貼，如《成都市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)載體資助管理辦法》設(shè)立的市級(jí)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)載體資助專(zhuān)項(xiàng)資金和《成都市知識(shí)產(chǎn)權(quán)試點(diǎn)示范資助管理辦法》設(shè)立的市級(jí)知識(shí)產(chǎn)權(quán)試點(diǎn)示范資助資金。其次是稅收減免、金融政策支持和人力資源政策工具較多。

從Z維度來(lái)看，成都市創(chuàng)新政策主要是針對(duì)基礎(chǔ)研發(fā)階段，“1+10”創(chuàng)新政策體系中，涉及基礎(chǔ)研究階段的占50%以上；涉及最少的是推廣與服務(wù)，這也為后續(xù)的政策制定留下了空間。

4.3成都市“1+10”創(chuàng)新政策體系存在的問(wèn)題

通過(guò)上面的分析可知，成都市“1+10”政策體系涵蓋了從戰(zhàn)略層到基本層、從產(chǎn)業(yè)化到基礎(chǔ)研究、從供給面到需求面、從科研機(jī)構(gòu)到中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，是一個(gè)覆蓋面廣、針對(duì)性強(qiáng)的創(chuàng)新政策體系。但是該體系在政策工具的運(yùn)用上也存在以下問(wèn)題：

第一，重視對(duì)基礎(chǔ)研究與開(kāi)發(fā)的投入，但是忽視了科技成果產(chǎn)業(yè)化和推廣與服務(wù)。成都作為西南地區(qū)的核心增長(zhǎng)極，創(chuàng)新集聚能力強(qiáng)，科研資源豐富，科研成果眾多。但是技術(shù)轉(zhuǎn)化程度、技術(shù)市場(chǎng)交易規(guī)模、市場(chǎng)化水平都遠(yuǎn)低于北上廣等較為發(fā)達(dá)的城市，沒(méi)有發(fā)揮科技資源的真正實(shí)力和引領(lǐng)作用。

第二，環(huán)境型政策多，但忽視了資本市場(chǎng)的重要性以及對(duì)創(chuàng)新文化的培育。創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的關(guān)鍵是推動(dòng)原始創(chuàng)新，原始創(chuàng)新來(lái)自于培育其發(fā)展的土壤——好的創(chuàng)新文化?！?+10”配套政策從法規(guī)制度、財(cái)政稅收、人力資源等角度提供支撐，但忽視了創(chuàng)新環(huán)境和創(chuàng)新文化對(duì)一個(gè)地方根深蒂固的影響。美國(guó)硅谷的成功得益于美國(guó)的創(chuàng)新文化和風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)制。創(chuàng)新需要大量資金，單靠企業(yè)自由資金無(wú)法滿足企業(yè)的需求。政府設(shè)立的專(zhuān)項(xiàng)資金補(bǔ)貼對(duì)從事高風(fēng)險(xiǎn)、高收益的企業(yè)來(lái)說(shuō)，并不具備吸引力。

第三，導(dǎo)向型政策缺失。10個(gè)政策文本中，只有《成都市支持企業(yè)創(chuàng)新能力建設(shè)若干政策》和《成都市產(chǎn)業(yè)集群創(chuàng)新發(fā)展研究專(zhuān)項(xiàng)管理辦法》中各有一條政策是通過(guò)政府需求來(lái)引導(dǎo)新技術(shù)新產(chǎn)品的發(fā)展。創(chuàng)新技術(shù)與創(chuàng)新產(chǎn)品得到市場(chǎng)的認(rèn)可需要一定時(shí)間，而政府有責(zé)任有能力通過(guò)政府采購(gòu)等支持其發(fā)展，即使在發(fā)達(dá)國(guó)家這也是較為普遍的一項(xiàng)政策。

4.4成都市創(chuàng)新政策體系優(yōu)化的方向與對(duì)策

第一，完善政府采購(gòu)制度。政府采購(gòu)是一項(xiàng)重要的創(chuàng)新政策工具，利用公共需求，能夠促進(jìn)創(chuàng)新理念的誕生、創(chuàng)新產(chǎn)品的發(fā)展[16]。成都市在導(dǎo)向型政策工具方面還存在較大缺失，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)核心技術(shù)、國(guó)家或四川省產(chǎn)業(yè)技術(shù)路線圖、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵技術(shù)、重點(diǎn)產(chǎn)品目錄制定政府創(chuàng)新技術(shù)與產(chǎn)品采購(gòu)制度。

第二，加大創(chuàng)新市場(chǎng)推廣與服務(wù)政策支持力度，加快建立創(chuàng)新公共服務(wù)平臺(tái)。首先，加快建設(shè)全面、立體、多種所有制并存的技術(shù)中介服務(wù)體系。整合現(xiàn)有中介資源，積極組建資本多元化和非集中性的新型技術(shù)中介機(jī)構(gòu)。其次，加快網(wǎng)上技術(shù)市場(chǎng)建設(shè)，建立起匯集全省技術(shù)交易主體的公共服務(wù)平臺(tái)。該平臺(tái)面向政府、企業(yè)、高校、科研院所和個(gè)人用戶，提供一對(duì)一、一對(duì)多或多對(duì)多的信息交互服務(wù)。通過(guò)平臺(tái)的建設(shè)，整合全省現(xiàn)有技術(shù)資源，建立相關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)時(shí)更新交易供需、成交量等交易信息，為交易雙方提供具有權(quán)威和規(guī)范性的信息來(lái)源，實(shí)現(xiàn)技術(shù)市場(chǎng)資源的均衡配置。

第三，深化資本市場(chǎng)，特別是風(fēng)險(xiǎn)資本市場(chǎng)。資本市場(chǎng)的發(fā)達(dá)程度與技術(shù)創(chuàng)新具有相關(guān)性[17]，美國(guó)硅谷的成功也證實(shí)了這一點(diǎn)，成都市應(yīng)出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的《成都市創(chuàng)新金融資本市場(chǎng)管理辦法》。首先，鼓勵(lì)成立風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)、搭建風(fēng)險(xiǎn)投資接洽平臺(tái)，給予向創(chuàng)新企業(yè)提供投融資服務(wù)的風(fēng)投、銀行、擔(dān)保機(jī)構(gòu)后補(bǔ)助。其次，政府應(yīng)該引導(dǎo)形成更多風(fēng)險(xiǎn)資本，組建各類(lèi)戰(zhàn)略性風(fēng)險(xiǎn)投資基金、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新基金和產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，鼓勵(lì)民營(yíng)資本、本地儲(chǔ)蓄向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、中小科技企業(yè)流動(dòng)，吸引國(guó)際資本投資四川。再次，加強(qiáng)與主板、中小板、創(chuàng)業(yè)板和新三板的戰(zhàn)略合作，爭(zhēng)取成為重點(diǎn)支持對(duì)象，完善多層次資本市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。鼓勵(lì)上市公司資產(chǎn)并購(gòu)重組、產(chǎn)業(yè)整治。最后，加快發(fā)展產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，為異地并購(gòu)、外資并購(gòu)提供舞臺(tái)，通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易帶動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，也為風(fēng)險(xiǎn)投資的進(jìn)入與退出提供渠道。

第四，培育創(chuàng)新文化。創(chuàng)新文化是指激勵(lì)創(chuàng)新的價(jià)值理念、思維方式、行為規(guī)范和精神氛圍。成都市要實(shí)施創(chuàng)新發(fā)展，應(yīng)該增強(qiáng)創(chuàng)新文化服務(wù)功能，注重對(duì)科技創(chuàng)新主體的尊重?？沙雠_(tái)《創(chuàng)新文化建設(shè)實(shí)施方案》，設(shè)立專(zhuān)管創(chuàng)新文化建設(shè)工作的社會(huì)機(jī)構(gòu)，搭建創(chuàng)新文化平臺(tái)。

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