生態(tài)文明建設(shè)背景下我國環(huán)境審計問題及對策研究

李建峰

摘 ?要：本文以生態(tài)文明建設(shè)，發(fā)展低碳經(jīng)濟為背景，通過闡述環(huán)境審計基本概念，分析了我國政府環(huán)境審計存在的諸如環(huán)境法律法規(guī)不完善，環(huán)境審計條件不成熟、環(huán)境審計結(jié)果執(zhí)行機制有弊端等問題，并從國家宏觀規(guī)劃、行業(yè)中觀引導(dǎo)和個人微觀實施三個方面提出完善環(huán)境審計的對策建議。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明;環(huán)境保護;政府審計

一、環(huán)境審計相關(guān)理論概述

（1）生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境審計的關(guān)系。生態(tài)文明建設(shè)的核心是倡導(dǎo)低碳經(jīng)濟，但部分企業(yè)片面追求經(jīng)濟利益，向自然無限索取，生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟利益最大化之間的矛盾愈演愈烈。環(huán)境審計人員通過定期對企業(yè)的環(huán)境活動進行鑒證，公示審計結(jié)果，責(zé)令其限期整改，規(guī)范企業(yè)的環(huán)境行為，以保障生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟健康、協(xié)調(diào)發(fā)展。

（2）環(huán)境審計概述。陳思維（1998）認為，環(huán)境審計是政府、民間和企業(yè)三大審計主體監(jiān)督評價環(huán)保政策的實施和因經(jīng)濟行為而產(chǎn)生的環(huán)境問題的活動。劉長翠（2005）認為環(huán)境審計屬于環(huán)境審核的一部分，其內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包含對環(huán)境管理系統(tǒng)有效性的評價。王恩山（2005）認為，政府除了對環(huán)保資金和環(huán)保政策進行審計外，環(huán)境投資項目亦應(yīng)得到重點關(guān)注。

二、我國生態(tài)文明建設(shè)背景下環(huán)境審計的現(xiàn)狀分析

我國從20世紀(jì)80年代正式開啟環(huán)境審計的征程，雖取得一定成績，但與發(fā)達國家相比，仍存在許多問題。

（1）環(huán)境審計法律法規(guī)支撐不足。目前，我國相繼出臺了《大氣污染防治法》、《礦產(chǎn)資源法》等8部環(huán)境保護法律，15部自然資源法律和50部環(huán)保行政法規(guī)，基本形成了有我國特色的環(huán)境法律體系。但隨著環(huán)境問題的多樣性，環(huán)境審計內(nèi)容更加廣泛，目前我國的環(huán)境立法缺乏對某些環(huán)境審計實踐事項的具體法律規(guī)定。同時，我國環(huán)境會計準(zhǔn)則和環(huán)境審計準(zhǔn)則的缺失，造成審計人員在審計過程中主觀性過強，加大了環(huán)境審計風(fēng)險，制約了環(huán)境審計的發(fā)展。

（2）審計主體發(fā)展不均衡，環(huán)境審計模式不明確。鑒于我國的國情和環(huán)境審計的特點，政府機關(guān)、社會中介和企業(yè)內(nèi)部審計三大審計主體發(fā)展極不均衡。首先，環(huán)保資金主要出自財政撥款，故其審計應(yīng)由政府審計機關(guān)負責(zé)，以政府環(huán)境審計為主導(dǎo);其次，我國環(huán)境審計時間短，理論知識和實踐經(jīng)驗積累不足，環(huán)境審計準(zhǔn)則尚不明確，民間審計參與環(huán)境審計的難度很大;最后，我國環(huán)境保護法律法規(guī)不強制企業(yè)披露環(huán)境信息，企業(yè)環(huán)保意識薄弱，內(nèi)部環(huán)境審計發(fā)展受到限制。

（3）社會各界對生態(tài)文明審計不夠重視。環(huán)境審計作為新興事物，公眾對其在保護環(huán)境，促進生態(tài)文明建設(shè)的作用認識不夠，不能參與其中。同時，部分審計人員認識不到環(huán)境審計工作的特殊性，把環(huán)境審計當(dāng)作傳統(tǒng)財務(wù)審計對待，僅關(guān)注環(huán)保資金的運用，對企業(yè)環(huán)境內(nèi)部審計的思考不足，這些都阻礙了環(huán)境審計工作的推廣。

（4）環(huán)境審計范圍、形式受限，審計質(zhì)量不高。2003-2014的16個環(huán)境審計公告數(shù)據(jù)顯示：16個公告中環(huán)保資金審計項目9個，占公告總數(shù)的56.25%;環(huán)保建設(shè)項目審計項目3個，占公告總數(shù)的18.75%;環(huán)境政策法規(guī)執(zhí)行審計項目3個，占公告總數(shù)的18.75%;環(huán)境績效審計項目僅1個，公告總數(shù)的6.25%。從公告數(shù)量分析，績效審計所占比重很小，政府審計機關(guān)很少評價環(huán)保資金的使用效率和效果。同時，環(huán)境合規(guī)性審計過程中容易忽視政策本身的科學(xué)性和有效性，降低了環(huán)境審計的質(zhì)量。

（5）環(huán)境審計實施條件尚待提高。環(huán)境審計是一個系統(tǒng)工程，需要人力、物力、技術(shù)等條件成熟。一是環(huán)境審計人員的素質(zhì)不高。現(xiàn)階段我國環(huán)境審計人員知識結(jié)構(gòu)比較單一，50%以上人員出自財務(wù)審計專業(yè)，環(huán)境科學(xué)專業(yè)人數(shù)不足10%，環(huán)境法律專業(yè)人員不足6%。二是環(huán)境審計的技術(shù)投入不足。環(huán)境審計過程中會涉及污染程度監(jiān)測、大氣質(zhì)量監(jiān)測、水質(zhì)量監(jiān)測等技術(shù)問題。依托專門的監(jiān)測機構(gòu)，需要大量的財力和技術(shù)投入，這是目前環(huán)境審計無法廣泛開展的癥結(jié)所在。

（6）環(huán)境審計結(jié)果執(zhí)行機制存在弊端。一是環(huán)境審計公告數(shù)量少。2006年，我國開始環(huán)境審計結(jié)果公告。截至2014年審計署結(jié)果僅204項，環(huán)境審計的公告僅17個，占公告總數(shù)8.33%。二是公告可理解性差。環(huán)境審計結(jié)果公告對審計項目的某些細節(jié)問題表達模糊，公眾不能準(zhǔn)確理解相關(guān)信息。三是社會關(guān)注度低。政府對環(huán)境審計結(jié)果公告的宣傳力度和利用程度不夠，未能引起社會各界的關(guān)注，無法發(fā)揮其監(jiān)督作用。四是規(guī)避實質(zhì)問題。公告很少評價領(lǐng)導(dǎo)干部在貫徹落實資源環(huán)保政策，使用資源環(huán)保資金，開發(fā)建設(shè)資源環(huán)保項目過程中的責(zé)任履行情況等實質(zhì)問題。五是處罰力度不夠。政府環(huán)境審計處罰不夠嚴(yán)厲，未能引起被審計單位重視，審計效果差。

三、完善生態(tài)文明建設(shè)背景下環(huán)境審計的建議

（1）國家宏觀規(guī)劃，健全法律法規(guī)，強化環(huán)保理念。一是完善環(huán)境保護的相關(guān)法律法規(guī)。①將環(huán)境保護與環(huán)境審計寫入憲法。修訂憲法，從憲法高度對環(huán)境審計進行框架式的概括，確定環(huán)境審計的重要地位;②修訂審計法。對環(huán)境審計的相關(guān)內(nèi)容，如工作原則、工作方法等進行補充，明確政府環(huán)保部門和政府審計機關(guān)的分工合作問題，增強了政府環(huán)境審計的公信力;③修訂環(huán)境保護法。與時俱進，充分考慮擴大經(jīng)濟發(fā)展所引發(fā)的環(huán)境保護的新問題，擴大法律的覆蓋面，明確權(quán)威的法律依據(jù)，彌補環(huán)境審計制度的缺失。二是構(gòu)建明確的環(huán)境審計準(zhǔn)則。制定專門的環(huán)境審計準(zhǔn)則，規(guī)定環(huán)境審計人員的工作標(biāo)準(zhǔn)，督促其嚴(yán)于律己，各司其職，提高我國環(huán)境審計的效率和效果。環(huán)境審計準(zhǔn)則制定要依托法律，與時俱進，要導(dǎo)向鮮明，注重細節(jié)。三是加大環(huán)境審計理念宣傳力度。政府機關(guān)應(yīng)利用廣播、電視、新媒體等手段加強宣傳教育，提高生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護的責(zé)任意識，使公眾對政府環(huán)境審計有更加清晰的認識，增強公眾環(huán)境保護意識，營造良好的輿論氛圍;應(yīng)打破地方保護主義的壁壘，監(jiān)督相關(guān)單位落實環(huán)保措施，嚴(yán)厲查處違規(guī)企業(yè)及相關(guān)人員，對通過審計發(fā)現(xiàn)的環(huán)境問題進行徹底整改。

（2）行業(yè)中觀引導(dǎo)，健全審計模式，拓展審計內(nèi)容，強化結(jié)果透明度。一是借鑒國外經(jīng)驗，健全審計模式。國際上成熟的環(huán)境審計發(fā)展模式是 “政府主導(dǎo)，民間和企業(yè)內(nèi)部審計為輔”，三方合力進行。而我國環(huán)境審計主要由政府審計機關(guān)執(zhí)行，力量相對單薄。一方面，應(yīng)確定清晰的環(huán)境審計準(zhǔn)則，積極吸納社會中介機構(gòu)參與環(huán)境審計;另一方面，逐步強制企業(yè)披露環(huán)境相關(guān)信息，增強企業(yè)環(huán)保意識，促使企業(yè)改進環(huán)境管理薄弱環(huán)節(jié)，制定環(huán)境內(nèi)部控制，引導(dǎo)企業(yè)環(huán)境內(nèi)部審計的發(fā)展。二是突出環(huán)境績效審計，拓展審計內(nèi)容?，F(xiàn)階段，環(huán)境績效審計在政府環(huán)境審計中比重較小。審計機關(guān)應(yīng)將注意力轉(zhuǎn)移到環(huán)境績效審計上，實行全面審計，拓寬審計內(nèi)容。三是完善責(zé)任追究機制，強化結(jié)果透明度。首先，將環(huán)境履責(zé)情況與政府官員政績掛鉤，作為官員提拔標(biāo)準(zhǔn)，激勵領(lǐng)導(dǎo)干部對環(huán)境問題加強治理，提倡“環(huán)保生產(chǎn)”，綠色發(fā)展;其次，審計機關(guān)要將環(huán)境審計結(jié)果及時公布于眾，廣開言路，接受社會各界監(jiān)督;最后，加大處罰力度，貫徹責(zé)任追究制度。將環(huán)境治理績效作為考評官員重要指標(biāo)，采取強制措施嚴(yán)厲打擊環(huán)境違法犯罪，增強責(zé)任主體環(huán)保意識。

（3）個人微觀實施，多渠道提高環(huán)境審計人才的專業(yè)素質(zhì)。一是提高主動學(xué)習(xí)能力。審計人員應(yīng)主動學(xué)習(xí)國外先進審計方式方法，尋求審計技術(shù)突破，收集真實、有效的環(huán)境數(shù)據(jù)，提高環(huán)境審計的效率和效果;二是強化人才引進和后續(xù)培訓(xùn)。建立專門審計人才培養(yǎng)機制，引進不同學(xué)科專業(yè)人士，提升環(huán)境審計人員知識層次;三是利用專家的工作。在環(huán)境監(jiān)測方面要與國內(nèi)外知名外部專家建立合作關(guān)系，必要時要利用專家的工作。四是構(gòu)建信息交流平臺。以政府環(huán)境審計為主導(dǎo)，構(gòu)建一個信息平臺，強化政府審計、社會審計和企業(yè)內(nèi)部審計人員的交流與合作。

參考文獻

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