中日政府金融審計(jì)主要特色差異及啟示

周玉龍

摘 要：隨著剛剛過(guò)去兩會(huì)的閉幕，可以發(fā)現(xiàn)金融改革依舊是兩會(huì)的熱門話題。如何加強(qiáng)金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的防范對(duì)于今天我們國(guó)家經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展至關(guān)重要。我國(guó)政府金融審計(jì)作為整個(gè)金融監(jiān)督力量的一部分其長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)就是要防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)。本位鑒于日本上世紀(jì)90年代金融體制改革的成功經(jīng)驗(yàn)，嘗試從政府金融審計(jì)模式、審計(jì)目標(biāo)定位以及政府金融審計(jì)與其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的關(guān)系三個(gè)方面通過(guò)對(duì)中日兩國(guó)政府金融審計(jì)特色加以比較，得到一些能對(duì)我國(guó)政府金融審計(jì)加以改進(jìn)的啟示。

關(guān)鍵詞：金融審計(jì)；政府審計(jì)；金融監(jiān)管

一、引言

中日作為東亞的兩個(gè)經(jīng)濟(jì)大國(guó)，在整個(gè)世界經(jīng)濟(jì)體系中都占據(jù)著舉足輕重的地位。兩個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的懸殊決定了二者金融體系差異顯著。因此，政府金融審計(jì)作為整個(gè)國(guó)家金融體系的免疫系統(tǒng)自然而然亦各具特色。我國(guó)審計(jì)署及其下屬地方審計(jì)機(jī)關(guān)作為我國(guó)政府的金融審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)《審計(jì)法》負(fù)責(zé)對(duì)中國(guó)人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)、還有政策性銀行、商業(yè)銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司、 信托投資公司等非銀行金融機(jī)構(gòu)及其分支機(jī)構(gòu)、乃至對(duì)國(guó)有資產(chǎn)占控股或主導(dǎo)地位的金融機(jī)構(gòu)及其分支機(jī)構(gòu)實(shí)施金融審計(jì)。審計(jì)署隸屬于國(guó)務(wù)院，其下屬機(jī)關(guān)實(shí)行對(duì)同級(jí)政府和上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的雙重負(fù)責(zé)制。此外，我國(guó)還實(shí)行的是“一行三會(huì)”對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管體制。日本最高國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)是會(huì)計(jì)檢察院，它獨(dú)立于其國(guó)家的立法、司法、行政機(jī)關(guān)之外存在，負(fù)責(zé)整個(gè)國(guó)家的審計(jì)工作，以及國(guó)家出資的相關(guān)機(jī)關(guān)、獨(dú)立法人等審計(jì)工作。另外日本在2000年通過(guò)金融監(jiān)督體制改革，將一切金融監(jiān)督權(quán)收歸金融廳所有?，F(xiàn)今，隨著我國(guó)金融改革的深入，金融市場(chǎng)一日千里。結(jié)合我國(guó)現(xiàn)有金融審計(jì)現(xiàn)狀，對(duì)日本發(fā)達(dá)金融市場(chǎng)之中的政府金融審計(jì)進(jìn)行比較和借鑒，對(duì)于思考如何推動(dòng)我國(guó)金融審計(jì)的進(jìn)步應(yīng)是大有裨益的。

二、中日金融審計(jì)的主要特色的相應(yīng)比較

（一）日本金融審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性相比我國(guó)更為顯著。作為政府審計(jì)的重要部分，政府金融審計(jì)的獨(dú)立性也因各個(gè)國(guó)家采取不同審計(jì)體制而存在差別。目前，公認(rèn)的審計(jì)模式分為四種：中國(guó)、瑞典等少數(shù)國(guó)家的行政模式，英美等發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)行的立法模式，法國(guó)、巴西等國(guó)家推行的司法模式以及日本、德國(guó)為代表的獨(dú)立模式。

（1）獨(dú)立模式下的日本金融審計(jì)監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力集中而獨(dú)

立。依據(jù)日本《憲法》和《會(huì)計(jì)檢察院法》規(guī)定，會(huì)計(jì)檢察院上不隸屬內(nèi)閣國(guó)會(huì)及司法機(jī)關(guān)，下設(shè)檢察官會(huì)議和事務(wù)總局總覽全國(guó)一切國(guó)家審計(jì)會(huì)計(jì)事務(wù)。其中，在事務(wù)總局下分設(shè)五局分管不同行業(yè)審計(jì)事宜，而第五分局就有負(fù)責(zé)金融審計(jì)事務(wù)。此外，日本在經(jīng)過(guò)上世紀(jì)90年代金融危機(jī)后，發(fā)起了一系列金融改革，至2004年最后形成了以金融廳全面負(fù)責(zé)金融監(jiān)察的金融體制。金融廳雖然屬于行政機(jī)構(gòu)，但它高度集中了各種金融的監(jiān)管、決策與實(shí)施。不可否認(rèn)金融廳的設(shè)立為日本金融秩序的穩(wěn)定及金融風(fēng)險(xiǎn)的防控起到了至關(guān)重要的作用。在2008年金融危機(jī)前，金融廳在內(nèi)部設(shè)立注冊(cè)會(huì)計(jì)師監(jiān)察審查會(huì)專門針對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師考試和會(huì)計(jì)師協(xié)品質(zhì)管理評(píng)價(jià)進(jìn)行審查，這直接提升了日本金融審計(jì)的質(zhì)量。這也是為何日本在次貸危機(jī)中并沒(méi)有受到重創(chuàng)的一個(gè)關(guān)鍵因素。而在次貸危機(jī)之后，金融廳又以加強(qiáng)防范金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)為目的設(shè)立了“風(fēng)險(xiǎn)分析參事官室"來(lái)收集分析金融機(jī)構(gòu)各種信息。（2）行政模式下的中國(guó)金融審計(jì)監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力受制而分散。一方面，我國(guó)最高國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)署隸書(shū)國(guó)務(wù)院，接受總理領(lǐng)導(dǎo)。地方審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，既接受上級(jí)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)亦服從同級(jí)地方政府領(lǐng)導(dǎo)。這種行政型模式使得我國(guó)政府金融審計(jì)的獨(dú)立性先天就受到了一定限制，因?yàn)樵谶@種模式下審計(jì)機(jī)關(guān)地位多數(shù)情況下是不能超越被審計(jì)單位的，從而在執(zhí)行審計(jì)工作時(shí)會(huì)受到制約。另一方面，我國(guó)金融機(jī)關(guān)的監(jiān)察實(shí)行的是分業(yè)監(jiān)管，央行、證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)分管各自不同的金融領(lǐng)域監(jiān)管事務(wù)。這種分業(yè)監(jiān)管雖然能實(shí)現(xiàn)相互合作，但是同日本等國(guó)家相比，其監(jiān)督的權(quán)力仍是稍顯分散的。而面對(duì)我國(guó)金融市場(chǎng)金融產(chǎn)品日新月異的復(fù)雜情況，很顯然尚需要系統(tǒng)化的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制。

（二）日本金融審計(jì)目標(biāo)相比我國(guó)要更重視事前的控制和

事后績(jī)效評(píng)審。經(jīng)濟(jì)全球化不僅僅擴(kuò)大了金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)范圍，金融工具也是在不斷創(chuàng)新和發(fā)展之中，金融業(yè)務(wù)顯得更為復(fù)雜。日本作為發(fā)達(dá)國(guó)家，其金融發(fā)展相比中國(guó)發(fā)展較早，相應(yīng)的審計(jì)也較為成熟。加之日本金融體系的全面重建，金融審計(jì)已經(jīng)不止停留在金融機(jī)構(gòu)是否有按經(jīng)濟(jì)法律制度、政策方針的層面，而是有系統(tǒng)的針對(duì)金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)以及經(jīng)營(yíng)效率發(fā)揮審計(jì)作用。

（1） 日本金融審計(jì)目標(biāo)更具有前瞻性和方向性，更能充分發(fā)揮金融風(fēng)險(xiǎn)防范作用。日本在經(jīng)歷了上世紀(jì)90年代的泡沫之后，不論是政府還是金融機(jī)構(gòu)都對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較高的金融工具保持謹(jǐn)慎態(tài)度，尤其是金融衍生工具。次貸危機(jī)的爆發(fā)，才促使英美等發(fā)達(dá)國(guó)家加快金融審計(jì)監(jiān)管體制的改革。而在2008年，日本的金融市場(chǎng)并沒(méi)有遭受重大沖擊。在次貸危機(jī)之后，日本金融廳繼續(xù)發(fā)布一系列措施強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控，包括金融機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)挫措施與國(guó)際會(huì)計(jì)動(dòng)向一致等等。這反映了日本在對(duì)待金融風(fēng)險(xiǎn)上注重事前控制而非事后挽救的態(tài)度。另外，日本政府審計(jì)在針對(duì)金融機(jī)構(gòu)方面采取的是以績(jī)效審計(jì)為主，合法性、規(guī)范性審計(jì)為次的審計(jì)策略。這種審計(jì)思路早在20世紀(jì)80年代到90年代就已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)變。根據(jù)日本會(huì)計(jì)檢察院發(fā)布的審計(jì)報(bào)告，2002年審計(jì)有效性事件金額的比重52.75%首次超過(guò)合法性事件金額的比重47.25%。（2） 我國(guó)金融審計(jì)目標(biāo)錯(cuò)位，嚴(yán)重制約審計(jì)效率。雖然以風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向型的審計(jì)模式在我國(guó)已經(jīng)被廣泛采用，但是在實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)我國(guó)金融市場(chǎng)的信息化使得金融審計(jì)要面對(duì)的是海量化、集中化的信息，因此對(duì)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)造成了很大的工作難度。另一方面，我國(guó)政府金融審計(jì)一直將審計(jì)資源著重置于對(duì)被審計(jì)金融機(jī)構(gòu)的舞弊錯(cuò)報(bào)糾查。兼之我國(guó)實(shí)行分業(yè)監(jiān)管，金融審計(jì)在實(shí)施中卻只是針對(duì)的具體被審計(jì)單位。這種格局造成了我國(guó)金融審計(jì)目標(biāo)的錯(cuò)位，注重了具體機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)控制，卻耗費(fèi)了更多的審計(jì)資源，同時(shí)也并沒(méi)有充分發(fā)揮績(jī)效性審計(jì)的作用，而過(guò)度的停留在了合法合規(guī)性審計(jì)上。

（三） 日本金融審計(jì)與其他監(jiān)督力量的關(guān)系相比我國(guó)更具有協(xié)調(diào)性。從政府金融審計(jì)角度而言，針對(duì)金融機(jī)構(gòu)的審計(jì)監(jiān)察，我國(guó)主要是以國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)，央行及“三會(huì)”監(jiān)督，各自分工明確。日本是以國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)會(huì)計(jì)檢察院負(fù)責(zé)審計(jì)，金融廳全面負(fù)責(zé)監(jiān)督。但是，兩國(guó)的政府金融審計(jì)在實(shí)施審計(jì)工作時(shí)，日本卻明顯表現(xiàn)出了政府金融審計(jì)與民間審計(jì)力量及金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部審計(jì)乃至日本銀行之間的協(xié)作性更強(qiáng)的特點(diǎn)。

（1） 日本政府金融審計(jì)與其他審計(jì)監(jiān)督力量協(xié)作緊密。在金融審計(jì)方面日本政府金融審計(jì)與其他審計(jì)力量的協(xié)作性主要體現(xiàn)在政府金融審計(jì)與金融廳、政府金融審計(jì)與民間審計(jì)力量、政府金融審計(jì)與日本銀行這三個(gè)方面。首先，《日本銀行法》規(guī)定日本銀行應(yīng)該顧全政府對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控，而保持二者的溝通與協(xié)調(diào)。同時(shí)還規(guī)定了日本銀行可以配合金融廳的要求將金融機(jī)構(gòu)檢查文件提供給金融廳查閱。其次，日本政府與外部專家，其中就包括公認(rèn)會(huì)計(jì)師、律師等，簽訂一個(gè)外部審計(jì)協(xié)議。這個(gè)協(xié)議在金融機(jī)構(gòu)的審計(jì)中會(huì)發(fā)揮一定的作用，起到了政府與民間力量的結(jié)合。因此，從總體上看日本的政府金融審計(jì)各部門既有分工而又富有協(xié)作性。（2） 我國(guó)的政府金融審計(jì)有一定的合作性，但比較局限在官方合作。我國(guó)銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)分別對(duì)三個(gè)不同的金融領(lǐng)域進(jìn)行分工監(jiān)管，各自明確監(jiān)督目標(biāo)，他們之間建立有一個(gè)“監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議機(jī)制”。央行主要對(duì)存款類金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置提供意見(jiàn)?！耙恍腥龝?huì)”僅僅在金融監(jiān)管方面發(fā)揮著重大作用。目前，還沒(méi)有明確的建立起“一行三會(huì)”與國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的長(zhǎng)效合作機(jī)制。因此在進(jìn)行金融審計(jì)時(shí)，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)并不能提供切實(shí)有效的配合。另外，金融機(jī)構(gòu)自發(fā)的民間審計(jì)，與政府金融審計(jì)的目標(biāo)不一致，也難以為政府金融審計(jì)提供有用的信息。最后造成審計(jì)與監(jiān)管，政府與民間審計(jì)各自為政的尷尬局面。

三、日本政府金融審計(jì)于我國(guó)政府金融審計(jì)的啟示

（一）積極推進(jìn)以績(jī)效審計(jì)為主的規(guī)范化金融審計(jì)機(jī)制。鑒于我國(guó)獨(dú)特的行政審計(jì)模式，政府審計(jì)人員在金融審計(jì)過(guò)程中會(huì)考慮行政命令等因素而對(duì)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)有所疏忽，因此建立健全以績(jī)效審計(jì)為主的規(guī)范化審計(jì)機(jī)制有利于從根本上改變當(dāng)前金融審計(jì)目標(biāo)錯(cuò)位的境況。規(guī)范化的政府金融審計(jì)制度建設(shè)應(yīng)該是從鞏固法律基礎(chǔ)到規(guī)范實(shí)施細(xì)則的一系列舉措。首先需要大力推進(jìn)績(jī)效審計(jì)相關(guān)法律法規(guī)的出臺(tái)，使得政府金融審計(jì)擁有基本的法律基礎(chǔ)。其次，結(jié)合合法合規(guī)性審計(jì)建立一套完整的、科學(xué)的金融機(jī)構(gòu)績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系和審計(jì)實(shí)施細(xì)則，擺脫傳統(tǒng)審計(jì)理念模式。最后，充分發(fā)揮“三行一會(huì)”的監(jiān)督作用，不能再局限于金融違法違紀(jì)的糾察，而應(yīng)實(shí)現(xiàn)監(jiān)督、評(píng)價(jià)相結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制。

（二）強(qiáng)化各方審計(jì)力量及金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)作。與日本相比，我國(guó)公有制為主體的經(jīng)濟(jì)體制有別于日本的資本主義經(jīng)濟(jì)制度。我國(guó)金融機(jī)構(gòu)國(guó)有比重較大，因此對(duì)于金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督主要在于政府官方的監(jiān)督。日本金融機(jī)構(gòu)私有化比重很大，因此其審計(jì)工作主要由民間審計(jì)擔(dān)任。所以兩國(guó)政府金融審計(jì)與其他監(jiān)督力量的協(xié)作程度存在懸殊。為了深化金融體制改革，強(qiáng)化金融風(fēng)險(xiǎn)防控，我國(guó)應(yīng)該吸取日本政府審計(jì)與社會(huì)審計(jì)力量的合作經(jīng)驗(yàn)。加快建立政府審計(jì)與金融監(jiān)管部門、社會(huì)審計(jì)組織的合作機(jī)制?？梢圆扇『炗喕ヅ扇瞬牛畔⒐蚕硪约皫椭瞬排囵B(yǎng)類似的協(xié)議；進(jìn)一步擴(kuò)大民間審計(jì)力量參與政府審計(jì)的范圍，充分發(fā)揮民間審計(jì)力量作用；加強(qiáng)政府對(duì)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督力度，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部審計(jì)與社會(huì)審計(jì)組織的合作，以達(dá)到加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量的目的。

（三）提高政府金融審計(jì)質(zhì)量人才是關(guān)鍵。要提高我國(guó)政府金融審計(jì)的質(zhì)量，還需要依賴一支高素質(zhì)的金融審計(jì)隊(duì)伍。日本的審計(jì)發(fā)展很早，其公認(rèn)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)創(chuàng)建于1949年，到如今已經(jīng)經(jīng)歷了六十幾年的歷程。我國(guó)的注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)成立于1988年。加之兩國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，雖然我國(guó)近年來(lái)會(huì)計(jì)審計(jì)人才發(fā)展迅速，但整體質(zhì)量仍有一定差距。另外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多元化，要求今天的審計(jì)人才不能緊緊停留在會(huì)計(jì)賬簿檢查的水平上，還需要有熟悉各行各業(yè)的專門人才，比如法律、統(tǒng)計(jì)、計(jì)算機(jī)等等領(lǐng)域的人才。所以金融審計(jì)的人才結(jié)構(gòu)也是提高審計(jì)質(zhì)量的關(guān)鍵因素。因此，我國(guó)應(yīng)該加快引進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域?qū)ｉT人才，制定金融審計(jì)人才貯備機(jī)制；加強(qiáng)大專院校金融審計(jì)人才培養(yǎng)；做好現(xiàn)有審計(jì)人才的定期后續(xù)培養(yǎng)工作，選拔行業(yè)中優(yōu)秀審計(jì)人才進(jìn)一步到高校進(jìn)行深造。從而奠定政府金融審計(jì)堅(jiān)實(shí)的人力基礎(chǔ)。

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