政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險及其防范研究

摘 要：本文分析了政府購買公共服務(wù)的主體風(fēng)險，其中購買方（政府）面臨著服務(wù)需求信息失真、逆向選擇、尋租腐敗以及監(jiān)管失效等風(fēng)險，源自供給方（社會組織）的風(fēng)險主要包括內(nèi)部化購買風(fēng)險、競爭不充分的壟斷風(fēng)險、道德風(fēng)險以及能力不足風(fēng)險等。為了規(guī)避上述的各種風(fēng)險，提出加強政府購買服務(wù)的法律法規(guī)建設(shè)、健全政府購買服務(wù)的多元監(jiān)督體系、完善政府購買公共服務(wù)的績效評估體系以及加強公共服務(wù)生產(chǎn)者的培育發(fā)展等風(fēng)險防范對策，以推進政府購買公共服務(wù)的日益完善。

關(guān)鍵詞：政府購買；公共服務(wù)；風(fēng)險因素；風(fēng)險防范

中圖分類號：F810.455 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-4428（2019）02-0174-02

一、 引言

黨的十八屆三中全會報告明確提出了“推廣政府購買公共服務(wù)，引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。2013 年國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，隨后，財政部出臺了《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》，各地政府及財政部門也紛紛出臺或完善相關(guān)制度辦法。隨著一系列政策辦法的出臺，各地政府積極推進政府向社會力量購買服務(wù)，政府購買服務(wù)在全國全面推廣，成為公共服務(wù)提供的重要方式，有效地增加了公共服務(wù)的供給。然而，在政府購買公共服務(wù)日漸盛行的同時，購買風(fēng)險隨之而來，公私合謀、公共服務(wù)質(zhì)量差、公共服務(wù)分配不公等問題時有發(fā)生。如何防范政府購買服務(wù)風(fēng)險，避免政府購買服務(wù)的失敗，是推廣政府購買公共服務(wù)這一模式時必須要考慮的問題。本文基于政府購買公共服務(wù)的供求雙方主體，分析政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險因素，并提出風(fēng)險防范的對策建議。

二、 政府購買公共服務(wù)的主體風(fēng)險

政府購買公共服務(wù)指政府通過定向委托或者公開招標(biāo)等形式將公共服務(wù)轉(zhuǎn)交給社會組織履行，在這個過程中主要包括公共服務(wù)的購買方（政府）以及公共服務(wù)的供給方（社會組織），雙方都會受到獨特的風(fēng)險因素影響。

（一）購買方（政府）風(fēng)險

政府作為公共服務(wù)的購買方，是購買公共服務(wù)的安排者和監(jiān)督者，需要篩選公共服務(wù)的購買目錄，科學(xué)挑選公共服務(wù)的供給主體，還需要對社會組織供給的公共服務(wù)質(zhì)量進行評估監(jiān)督。在這個過程中，政府面臨著服務(wù)需求信息失真、逆向選擇、尋租腐敗以及監(jiān)管失效等風(fēng)險。

1. 服務(wù)需求信息失真風(fēng)險

在政府的信息機制中，基層單位往往為了維護自身利益從而對信息進行篩選，并且信息傳遞路徑較長、信息傳遞滯后；或者由于公民參與意識不足，政府與民眾的溝通不暢，政府對社情民意的獲得不順，導(dǎo)致政府對公眾所需的公共服務(wù)需求信息存在失真風(fēng)險，意味著政府決策購買的服務(wù)與現(xiàn)實的需求不符，這就會引發(fā)錯誤的購買活動。

2. 逆向選擇

政府向社會組織購買公共服務(wù)，實際上是政府委托社會組織提供公共服務(wù)的委托代理關(guān)系，政府作為委托方，需要挑選到合適的代理人（社會組織），但是由于信息不對稱，政府無法完全獲得社會組織的全部信息，某些不合格的代理人具有信息優(yōu)勢，受到利益的驅(qū)使，會隱藏自己的真實信息或者提供虛假信息，謊報資質(zhì)，包裝成合格承包商，在招標(biāo)階段，通過低價手段騙取合同，但是在公共服務(wù)供給階段卻偷工減料、降低服務(wù)質(zhì)量，這種劣質(zhì)的代理人違背誠信，卻容易獲得合同，使得政府面臨選擇代理人的逆向選擇風(fēng)險。

3. 尋租腐敗

政府購買公共服務(wù)的過程還有可能滋生權(quán)力尋租現(xiàn)象，即某些權(quán)力觀不正的政府官員利用手中的權(quán)力進行尋租，獲取個人超額利益。比如，在選擇供應(yīng)商環(huán)節(jié)、監(jiān)督管理環(huán)節(jié)、質(zhì)量評估環(huán)節(jié)，行賄受賄，利用手中公權(quán)進行不正當(dāng)?shù)陌迪洳僮?，讓賄賂者中標(biāo)獲得承包合同、補貼以及特許經(jīng)營權(quán)，或者在服務(wù)質(zhì)量評估時，降低考評標(biāo)準(zhǔn)。這種行為降低了資源配置效率、犧牲了公眾利益，帶來不良的社會影響，是政府購買公共服務(wù)的重要風(fēng)險之一。

4. 監(jiān)管失效

監(jiān)管失效風(fēng)險主要包括兩個方面：一方面是政府對社會組織監(jiān)管失效，由于逆向選擇，政府選擇了不合格的供應(yīng)商，當(dāng)進入服務(wù)提供階段時，政府發(fā)現(xiàn)社會組織不具備相應(yīng)的資質(zhì)和能力，這就形成了監(jiān)管失效風(fēng)險；另一方面是政府對購買的公共服務(wù)的質(zhì)量、價格等監(jiān)管失效，政府購買的公共服務(wù)往往涉及多個行業(yè)。一般每個行業(yè)都會有各種獨特的專業(yè)技術(shù)要求，政府部門缺少足夠的專業(yè)技術(shù)人員和相關(guān)信息，這必然會影響到服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管效率和效果。某些政府購買公共服務(wù)的合同，設(shè)定的購買目標(biāo)模糊、缺乏具體的量化評價指標(biāo)、合同執(zhí)行過程的不規(guī)范等都會導(dǎo)致政府部門無法對購買的公共服務(wù)的質(zhì)量、價格等進行有效的監(jiān)管，造成監(jiān)管失效。此外，某些政府會委托第三方評估機構(gòu)進行公共服務(wù)的評估，但這些評估機構(gòu)往往受制于政府部門，根據(jù)政府部門的指示做事，這樣的評估也失去了實際意義。

（二）供給方（社會組織）風(fēng)險

在公共服務(wù)購買過程中，社會組織作為公共服務(wù)的供給方，其在主體獨立性、專業(yè)資質(zhì)、服務(wù)能力以及數(shù)量規(guī)模等方面能否滿足要求，直接影響購買的公共服務(wù)的質(zhì)量，源自供給方的風(fēng)險主要包括：內(nèi)部化購買風(fēng)險、競爭不充分的壟斷風(fēng)險、道德風(fēng)險以及能力不足風(fēng)險等。

1. 內(nèi)部化購買風(fēng)險

我國許多社會組織具有濃厚的行政色彩，本身隸屬于政府部門，或者與政府主管部門有著緊密的聯(lián)系，其本身缺乏實質(zhì)的主體獨立性，難以作為獨立主體與政府部門進行談判及簽訂合同。如果缺乏獨立性的社會組織被選為公共服務(wù)的承接方，那么就失去了政府購買公共服務(wù)的初衷，這樣的政府購買公共服務(wù)就面臨著內(nèi)部化購買的風(fēng)險。

2. 競爭不充分的壟斷風(fēng)險

存在數(shù)量眾多的供應(yīng)商是有效競爭市場的關(guān)鍵。在我國，社會組織的數(shù)量較少，組織規(guī)模不足，如果政府購買公共服務(wù)的領(lǐng)域僅有一家或者少數(shù)幾家有資質(zhì)的供應(yīng)商，將帶來競爭不充分的寡頭壟斷或者壟斷市場；或者如果政府在選擇社會服務(wù)的承接商時，以直接指定的方式選擇一些經(jīng)常合作的社會組織，這樣選擇供應(yīng)商的過程缺乏公平的競爭，實際上就是以私人壟斷替代政府行政壟斷。這樣公共服務(wù)的承接商缺乏降低服務(wù)成本、提高服務(wù)質(zhì)量的動力，購買公共服務(wù)的質(zhì)量和成本難以保證，造成壟斷風(fēng)險。

3. 道德風(fēng)險

所謂道德風(fēng)險，即是指由于信息不對稱，代理人（社會組織）為了自身利益的最大化，產(chǎn)生偷工減料、降低成本等投機取巧行為，從而降低了公共服務(wù)質(zhì)量，損害了委托人（政府）的利益。社會組織具有經(jīng)濟人自利性的特點，在信息不對稱的環(huán)境下，由于公共服務(wù)的購買合同的不完全性，沒有設(shè)計有效的激勵因素，社會組織就會產(chǎn)生不負責(zé)任、偷懶等機會主義行為，這樣就產(chǎn)生了道德風(fēng)險。

4. 能力不足風(fēng)險

在我國，許多社會組織缺少承接公共服務(wù)的經(jīng)驗和專業(yè)化能力。由于管理水平、運營能力不足、承接服務(wù)的能力有限，使得這些社會組織不具備生產(chǎn)高質(zhì)量的公共服務(wù)的資質(zhì)，難以提供高水平、有保障的服務(wù)，面臨社會組織能力不足的風(fēng)險。

三、 政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險防范

為了規(guī)避上述的各種風(fēng)險，充分發(fā)揮政府購買公共服務(wù)的積極作用，在有效借鑒國內(nèi)外的成功經(jīng)驗基礎(chǔ)上，我們在加強政府購買服務(wù)的法律法規(guī)建設(shè)、健全政府購買服務(wù)的多元監(jiān)督體系、完善政府購買公共服務(wù)的績效評估體系以及加強公共服務(wù)生產(chǎn)者的培育發(fā)展等方面提出政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險防范對策，以推進政府購買公共服務(wù)的日益完善。

第一，加強政府購買服務(wù)的法律法規(guī)建設(shè)。政府購買服務(wù)的有效開展需要有良好的法律和制度環(huán)境基礎(chǔ)，才能保證公平競爭的促進、主體行為的約束、契約雙方權(quán)利和義務(wù)的實現(xiàn)等，從而降低政府購買服務(wù)的風(fēng)險。在現(xiàn)行的《政府采購法》中，采購范圍、采購主體等多項條款均不適合用于政府購買服務(wù)。2014年12月15日，財政部、民政部、工商總局聯(lián)合印發(fā)《政府購買公共服務(wù)管理辦法（暫行）》，各地為了推進政府購買服務(wù)，也紛紛出臺一系列地方性政策辦法，這些規(guī)范性文件對政府購買服務(wù)僅僅做了一些原則性規(guī)定，法律層次多分散于部門試行辦法、地方法規(guī)等，權(quán)威性較低，政府購買公共服務(wù)在法律中仍未獲得明確確認。應(yīng)盡快出臺《政府購買公共服務(wù)法》，對政府購買公共服務(wù)的范圍、購買方式、購買程序、承接方資質(zhì)、公共服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、主體權(quán)利和義務(wù)等做出具體的規(guī)定，通過立法來強化對政府購買服務(wù)的風(fēng)險控制，為政府購買服務(wù)的順利推進提供法制保障。

第二，健全政府購買服務(wù)的多元監(jiān)督體系。政府購買公共服務(wù)時，有必要對社會組織的合同履行情況全過程進行持續(xù)跟蹤和動態(tài)管理，建立涵蓋政府監(jiān)督、第三方監(jiān)督、社會監(jiān)督在內(nèi)的多元監(jiān)督體系，對政府購買主體以及社會組織進行有效監(jiān)督，來降低政府購買公共服務(wù)中的各種主體風(fēng)險。首先，健全政府監(jiān)督，政府監(jiān)管部門需要對資金進行監(jiān)管，保證資金流向到實際的購買流程中，同時應(yīng)該定期進行信息公示，確保資金使用的透明度，以防尋租腐敗；同時政府監(jiān)管部門需要對公共服務(wù)承接商的生產(chǎn)過程進行監(jiān)管，要求其定期提供公共服務(wù)供給的成本和質(zhì)量報告等。其次，引入第三方監(jiān)督機構(gòu)。對于政府購買公共服務(wù)，應(yīng)該積極引入第三方監(jiān)管機構(gòu)，比如會計師事務(wù)所、審計事務(wù)所、法律事務(wù)所等專業(yè)機構(gòu)，這些機構(gòu)在其特定專業(yè)方面掌握更多專業(yè)技術(shù)，更具專業(yè)性和權(quán)威性，對公共服務(wù)質(zhì)量的測量和評估更具科學(xué)性和公正性。最后，充分發(fā)揮社會公眾的監(jiān)督作用。一方面，充分發(fā)揮新聞傳媒的監(jiān)督作用，通過各種媒體的跟蹤報道，促使政府購買公共服務(wù)的各種信息公開、透明，監(jiān)督政府購買主體和承接商的各種行為，規(guī)范政社關(guān)系；另一方面，作為公共服務(wù)消費者的社會公眾，應(yīng)該提高監(jiān)督意識，積極參與監(jiān)督，充分發(fā)揮主人翁監(jiān)督作用。通過多方監(jiān)督，有效降低政府購買公共服務(wù)的道德風(fēng)險、尋租腐敗等風(fēng)險。

第三，完善政府購買公共服務(wù)的績效評估體系。首先，制定科學(xué)的評估標(biāo)準(zhǔn)，為公共服務(wù)供給質(zhì)量和水平的科學(xué)評價提供客觀標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，應(yīng)根據(jù)公共服務(wù)的特點制定公5E評估標(biāo)準(zhǔn)（即Economy經(jīng)濟、Efficiency效率、Effectiveness效果、equitable公平以及ecology生態(tài)），合理的設(shè)計評價指標(biāo)及權(quán)重，要注意吸收公眾的反饋意見，完善評價指標(biāo)體系。其次，積極引入第三方績效評價機構(gòu)，如上文所提到的專業(yè)的會計師事務(wù)所、審計事務(wù)所等，以提高政府購買公共服務(wù)績效評價的專業(yè)性和客觀公正性。

第四，加強公共服務(wù)生產(chǎn)者的培育發(fā)展。政府購買公共服務(wù)獲得成功的重要前提是有效的競爭市場，只有具有一定數(shù)量和規(guī)模的資質(zhì)合格的公共服務(wù)生產(chǎn)者，才能創(chuàng)造競爭性市場。如果缺少足夠數(shù)量公共服務(wù)生產(chǎn)者，必然減少公共服務(wù)購買的競爭，甚至可能會出現(xiàn)極端的無競爭壟斷局面，這樣勢必會影響公共服務(wù)購買的效果。目前，我國公共服務(wù)生產(chǎn)者數(shù)量少、規(guī)模小、實力弱，要想政府購買公共服務(wù)的良性、持續(xù)發(fā)展，必須加強公共服務(wù)生產(chǎn)者的培育發(fā)展。政府應(yīng)該加大對公共服務(wù)生產(chǎn)者扶持力度，為其發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，簡化其成立的審批程序，從立法上對其規(guī)范，出臺稅收優(yōu)惠等政策；加大經(jīng)濟扶持力度，可以設(shè)立專項資金對公共服務(wù)生產(chǎn)者的基本能力建設(shè)進行投資，比如技術(shù)和設(shè)施投資、員工培訓(xùn)等；對公共服務(wù)生產(chǎn)者進行分類扶持，對發(fā)展?jié)摿Υ?，能提供高效?yōu)質(zhì)服務(wù)的生產(chǎn)者加大扶持的力度；可以通過多種形式加大公共服務(wù)生產(chǎn)者的培育發(fā)展，比如發(fā)展基金、孵化器、服務(wù)平臺等。

參考文獻：

[1]張曉紅，王向.政府購買公共服務(wù)監(jiān)管風(fēng)險的誘導(dǎo)因素分析與預(yù)警控制[J].財政監(jiān)督，2017（4）：18-22.

[2]劉舒楊，王浦劬.政府購買公共服務(wù)中的風(fēng)險與防范[J].四川大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2016（5）：5-13.

[3]何衛(wèi)平，劉濱.政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險因素識別及防范管控機制構(gòu)建——以山東臨沂市為例[J].四川行政學(xué)院學(xué)報，2016（3）：5-10.

[4]徐家良，許源.政府購買社會組織公共服務(wù)的制度風(fēng)險因素及風(fēng)險治理[J].社會科學(xué)輯刊，2015（5）：45-49.

[5]鄭亞瑜.政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險及其防范——基于購買過程的視角[J].改革與開放，2015（7）：1-3.

[6]詹國彬.政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險及其防范對策[J].寧波大學(xué)學(xué)報（人文科學(xué)版），2014，27（6）：72-79.

[7]周俊.政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險及其防范[J].中國行政管理，2010（6）：13-18.

[8]王浦劬，薩拉蒙.政府向社會組織購買公共服務(wù)研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2012.

作者簡介：

王露，女，淮海工學(xué)院商學(xué)院，講師，博士，研究方向：政府購買公共服務(wù)管理，創(chuàng)新管理。