生態(tài)治理中的制度比較及啟發(fā)

湯玉官 劉棋滔

摘 要：長期以來，世界各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展都是采取的“先污染，后治理”的模式，由于西方發(fā)達(dá)國家的工業(yè)革命興起和生態(tài)治理理念早于我國，所以在生態(tài)治理方面積累了較為成熟的經(jīng)驗。我國一直以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，雖然在經(jīng)濟(jì)方面取得了舉世矚目的成就，但是由于粗放型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，給土地資源、水資源、森林資源等自然資源和生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重的浪費和污染，使得我國的人口、資源、環(huán)境、發(fā)展之間矛盾重重，生態(tài)治理刻不容緩。

關(guān)鍵詞：生態(tài)治理；治理體系；多元主體；公眾參與

中圖分類號：F205 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-4428（2019）02-0185-02

工業(yè)革命是促使經(jīng)濟(jì)走向現(xiàn)代化的開端，也是引起環(huán)境問題的罪魁禍?zhǔn)?。由于工業(yè)革命興起于歐洲逐步擴(kuò)展至美國、日本等國家，早期的環(huán)境污染問題在歐洲及美國、日本等國家表現(xiàn)比較突出。1873年12月7—13日，由于過度開采和使用煤炭資源而造成的“英國倫敦霧霾事件”，導(dǎo)致近千人死亡的嚴(yán)重后果，這是人類史上的第一次由于使用燃煤產(chǎn)生的大規(guī)模死亡事件，震驚世界。1953年發(fā)生的日本“水俁病事件”直接造成日本20多萬人出現(xiàn)汞中毒，讓全世界認(rèn)識到環(huán)境污染帶來的嚴(yán)重問題。

一、 發(fā)達(dá)國家生態(tài)治理體系的特點

（一）發(fā)達(dá)國家生態(tài)治理體系的成功經(jīng)驗

1. 建立完善的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)

在通過立法保障生態(tài)治理效果方面，美國在西方發(fā)達(dá)國家中處于領(lǐng)先的地位。早在1872年，為了保護(hù)荒野的生態(tài)環(huán)境免遭破壞，當(dāng)時的美國總統(tǒng)格蘭特就簽署并頒布實施了《將接近黃石和源頭水域的確定地塊作為國家公園的法律》。這是美國頒布的第一部關(guān)于環(huán)境保護(hù)的法律，對美國建立和今后生態(tài)保護(hù)法律體系的完善具有重大的意義。接著美國陸續(xù)頒布了《關(guān)于保護(hù)阿拉斯加鮭魚的法律》《清潔空氣法》《清潔水法》《防治污染法》等一系列既有總體上規(guī)定環(huán)境保護(hù)基本原則和政策的綱領(lǐng)性法律，也有針對到清潔空氣、防治固體廢棄物等專業(yè)領(lǐng)域的專業(yè)法律，為美國在環(huán)境污染和生態(tài)治理方面提供了重要的法律依據(jù)和保障。而且美國頒布的環(huán)境法律中規(guī)定有責(zé)任追究制度，也就是說如果是政府部門相關(guān)人員不作為或者是受賄的原因?qū)е颅h(huán)境污染問題，即使該名干部退休或者換崗也要追究其法律責(zé)任，這就保障了政府部門在執(zhí)行法律法規(guī)的時候能將法律法規(guī)落實到位。

2. 綜合運用多種政策工具，引導(dǎo)企業(yè)和社會各界重視生態(tài)環(huán)境

在運用政策工具解決生態(tài)問題的發(fā)達(dá)國家中，歐洲國家的做法無疑是值得我國學(xué)習(xí)的。例如，針對大氣污染的防治問題，早在1990年，芬蘭就作為第一個對化石燃料征稅的歐洲國家，通過對使用煤炭、石油等化工企業(yè)和個人（主要是機(jī)動車車主）征收一定稅率的做法來引起企業(yè)和公眾對于溫室氣體排放造成的全球變暖問題的重視，并通過征稅所得來解決溫室氣體排放、資助發(fā)展中國家的節(jié)能減排運動，對有效遏制溫室氣體排放產(chǎn)生良好的效果。歐洲國家還通過實行生產(chǎn)者責(zé)任制度來防治固體廢棄物產(chǎn)生的污染。此外，押金返還制度、行為許可制度、排放交易機(jī)制等多種政策工具也被運用于各類環(huán)境問題的防治中，綜合運用指令型政策工具和市場型政策工具，激勵企業(yè)在節(jié)能減排上展開積極的行動。

3. 采用共同治理制度，實行跨區(qū)域跨國合作

由于部分環(huán)境問題的區(qū)域性和全球性等特點，如大氣污染和水體污染等，單純依靠一個國家或者一兩個國家的力量完全是不夠的。這時候就要求各國協(xié)商一致，采用共同治理的方式進(jìn)行合作，解決環(huán)境污染問題。從1985年歐洲發(fā)達(dá)國家為了限制二氧化硫的排放而達(dá)成的《赫爾辛基議定書》而進(jìn)行的第一次國際間合作的努力，到1992年由聯(lián)合國發(fā)起，多個國家共同簽訂的第一個防治溫室氣體排放的國際公約——《聯(lián)合國氣候變化框架公約》；從發(fā)達(dá)國家之間的共同合作，再到世界范圍內(nèi)發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家開展的國際合作，全球性的環(huán)境問題需要通過各國政府共同合作來解決。

4. 加強(qiáng)社會公眾參與力度，完善多元主體治理機(jī)制

在發(fā)達(dá)國家的生態(tài)治理過程中，社會人士一直發(fā)揮著積極的推動作用。日本作為一個發(fā)達(dá)國家，在工業(yè)化發(fā)展的早期，由于政府部門重經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視對環(huán)境的保護(hù)，發(fā)生了“水俁病事件”“四日市廢氣污染事件”等震驚全國的環(huán)境污染事件，社會輿論給政府部門造成極大的壓力，這也促使政府在下決心進(jìn)行生態(tài)治理和公開治理信息接受輿論監(jiān)督等工作做出巨大努力?；诃h(huán)境問題的長期性和隱蔽性等特點，日本政府認(rèn)識到僅僅通過政府的單一治理主體不能很好地完成生態(tài)治理的任務(wù)。因此，積極引導(dǎo)公眾和地方自治組織對生態(tài)問題進(jìn)行關(guān)注，發(fā)揮他們在環(huán)境法律法規(guī)制定、環(huán)境問題監(jiān)督反饋等方面的作用，通過多元治理的方式共同解決本國的生態(tài)問題，促使本國的環(huán)境問題得到很好的保護(hù)，而且進(jìn)一步優(yōu)化了政府與社會的關(guān)系。

5. 重視宣傳教育在培養(yǎng)公民環(huán)境意識中的作用

以日本為例，由于日本國內(nèi)的自然資源嚴(yán)重不足，地震臺風(fēng)等自然災(zāi)害頻發(fā)，如何樹立全民節(jié)約資源義務(wù)意識和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任意識是日本政府大力推進(jìn)的工作。因此，日本政府十分重視在環(huán)境保護(hù)方面的宣傳教育工作，并且投入大量的人力物力和財力，希望通過家庭教育、學(xué)校教育和社會宣傳教育等三個層次深入培養(yǎng)群眾的環(huán)境意識。通過社區(qū)設(shè)立環(huán)保教育中心向所有社區(qū)家庭和學(xué)校免費開放，發(fā)放家庭宣傳資料等途徑來使家庭成員認(rèn)識到節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的重要性；學(xué)校通過組織學(xué)生參觀環(huán)境宣傳片和垃圾處理廠等途徑從小就培養(yǎng)公眾的環(huán)保知識和環(huán)保意識。

（二）發(fā)達(dá)國家生態(tài)治理體系的不足

1. 民主模式下造成的“短視行為”

發(fā)達(dá)國家普遍采用的民主選舉制，執(zhí)政黨為了鞏固其執(zhí)政地位往往會因為爭取選票而做出短期符合選民意愿的決策。而生態(tài)治理問題是一項兼具長期性和繁雜性的工作，短期的計劃和行動只能暫時的緩解壓力，并不能取得很好的效果，而且由于民主選舉的原因，執(zhí)政黨換屆之后就會實行新的執(zhí)政方針和政策，對于涉及公眾的長期利益的生態(tài)治理政策的延續(xù)性很難得到有效保障。

2. 民主參與決策的方式降低了生態(tài)治理的效率

西方發(fā)達(dá)國家在生態(tài)治理中普遍實行的是民主參與決策的模式，這種模式既有其優(yōu)勢，但是針對突發(fā)的生態(tài)治理問題則會影響工作效率。民主參與決策的體系要求政府部門在制定生態(tài)治理的決策時，需要召開民主聽證會來征詢社會團(tuán)體、專家學(xué)者和人民群眾等多方面的意見。當(dāng)政府和社會團(tuán)體等第三方組織的意見沖突時，還要通過表決甚至是公投等方式來達(dá)成最后的決策方案，這嚴(yán)重地降低了突發(fā)環(huán)境問題的解決效率。

二、 我國的生態(tài)治理體系發(fā)展的特點

（一）法律制度完善，但執(zhí)行力度不強(qiáng)

鑒于我國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞等問題的嚴(yán)重性，黨和國家先后出臺了各項環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)，從整體上進(jìn)行規(guī)范的《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評價法》，到針對不同污染領(lǐng)域而實行的《大氣污染防治法》《固體廢棄物污染防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》等，從大到小，從整體到局部都做出了法律制度的規(guī)定。由于中央政府和地方政府在環(huán)境治理中扮演的角色不同，信息不對稱、所獲取的收益不對等原因，中央政府在環(huán)境保護(hù)和生態(tài)治理工作上不留余力，但是地方政府的領(lǐng)導(dǎo)人鑒于績效考核體系的原因，從理性經(jīng)濟(jì)人的角度出發(fā)，更有可能是走先發(fā)展經(jīng)濟(jì)，再把問題留給后任領(lǐng)導(dǎo)解決的這種思維模式，導(dǎo)致法律法規(guī)在具體實行上面執(zhí)行力度不強(qiáng)。加之我國的環(huán)境評價監(jiān)督體系不完善，公民無法發(fā)揮基層監(jiān)督主體的作用，這也導(dǎo)致了環(huán)境保護(hù)法律體制由于監(jiān)督不力的現(xiàn)象。

（二）過多的采用命令型政策，無法發(fā)揮市場型政策對于企業(yè)的激勵作用

在我國的環(huán)境保護(hù)和生態(tài)治理的案例中，我國主要以命令型的法律工具為主，對造成主要污染來源的企業(yè)實行的是“誰污染、誰治理”的原則，缺乏對企業(yè)自覺降低排放污染物有效激勵的諸如稅收減免政策、排放交易機(jī)制以及生態(tài)服務(wù)付費機(jī)制等市場型的政策工具，無法發(fā)揮企業(yè)在環(huán)境保護(hù)中的主體地位作用。

（三）缺乏有效將政府、企業(yè)和社會團(tuán)體及個人等主體連接起來的聯(lián)動體制，無法發(fā)揮社會組織、社會公眾在環(huán)境保護(hù)中的作用

在我國的環(huán)境保護(hù)和生態(tài)治理工作過程中，政府作為維護(hù)公共利益的權(quán)力機(jī)構(gòu)天然的需要承擔(dān)在環(huán)境保護(hù)和生態(tài)治理中的責(zé)任；而企業(yè)作為造成污染的主要來源，也必須承擔(dān)進(jìn)行生態(tài)治理的主要責(zé)任；公眾作為生態(tài)治理工作最終的受益者，按照“誰受益，誰負(fù)責(zé)”的原則，自然應(yīng)該發(fā)揮其在環(huán)境保護(hù)和生態(tài)治理中的主體作用。而我國目前缺乏將政府、企業(yè)、社會這三個生態(tài)治理主體有效進(jìn)行協(xié)調(diào)銜接起來的體制，無法形成三者聯(lián)動的多元主體治理模式，一方面無法發(fā)揮三者的最大作用，另一方面也會降低生態(tài)治理的工作質(zhì)量和工作效率。

三、 發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗對我國的生態(tài)治理體系的啟示

（一）靈活運用命令型政策工具和市場型政策工具，激勵企業(yè)自覺樹立環(huán)保意識

西方發(fā)達(dá)國家在生態(tài)環(huán)境治理的過程中很好地運用了法律工具進(jìn)行基礎(chǔ)性的保障作用，運用靈活的命令型政策工具和市場型政策工具，對企業(yè)的生產(chǎn)行為產(chǎn)生有效的規(guī)范和引導(dǎo)，促使企業(yè)自覺的產(chǎn)生從“不敢排”到“不想排”的意識轉(zhuǎn)變，真正發(fā)揮企業(yè)在生態(tài)環(huán)境治理中的主體作用。

（二）建立科學(xué)的考核機(jī)制，避免政府產(chǎn)生“短視行為”

過去，地方政府以“GDP論英雄”的考核機(jī)制，導(dǎo)致地方政府希望打造政績而在生態(tài)環(huán)境治理中容易出現(xiàn)“前人發(fā)展，后任治理”等不負(fù)責(zé)任的“短視行為”，這不僅對當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境產(chǎn)生極大的破壞，也會助長官場的不良風(fēng)氣，需要建立更科學(xué)合理的考核體制來規(guī)范政府的行為，保障公共利益得到長期的、有效的保障。

（三）構(gòu)建多元主體的治理模式，充分發(fā)揮社會組織和公眾的主體作用

我國當(dāng)前的生態(tài)環(huán)境治理工作中，發(fā)揮主要作用的僅僅只有政府部門，而企業(yè)和社會組織、公眾往往在生態(tài)環(huán)境治理中并無太多的“戲份”。通過建立有效的激勵和監(jiān)督機(jī)制，形成以政府為主導(dǎo)，以企業(yè)和社會為主體的多元化生態(tài)環(huán)境治理體制，以通過多方聯(lián)動的方式提高生態(tài)環(huán)境治理的質(zhì)量和效率。

（四）重視環(huán)境保護(hù)知識的宣傳教育，培養(yǎng)企業(yè)和公眾的環(huán)保知識和責(zé)任意識

我國的生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律體制無法真正發(fā)揮作用的其中一個重要原因就是企業(yè)和公眾不懂得環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)等知識，可見宣傳教育的重要性。而發(fā)達(dá)國家尤其是同處東亞地區(qū)的日本則非常重視從家庭教育、學(xué)校教育到社會教育多層次對于環(huán)保知識的宣傳教育，促使日本的企業(yè)和社會公眾認(rèn)清本國的環(huán)境現(xiàn)狀，樹立良好的環(huán)境保護(hù)意識和責(zé)任意識。

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作者簡介：

湯玉官，男，助教，廣西博白人，廣西師范學(xué)院2016級研究生，研究方向：公共政策與社會治理；

劉棋滔，男，廣東惠州人，廣西師范學(xué)院2016級研究生，研究方向：易地扶貧搬遷。