新加坡法治反腐的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及啟示

王宇+姚蔚

摘 要 反腐是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。新加坡運(yùn)用法治思維和法治方式在反腐敗治理方面具有豐富的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。從立法、執(zhí)法、司法、守法方面，新加坡在長期的實(shí)踐中形成了一套綜合系統(tǒng)的反腐敗法律制度，這些使新加坡打造的廉潔政府逐漸成為全球的典范。這些對我國法治反腐具有重要的借鑒意義。

關(guān)鍵詞 反腐敗 法治思維 治理體系

基金項(xiàng)目：本文系2014年度揚(yáng)州市反腐倡廉建設(shè)研究課題項(xiàng)目——《堅(jiān)持以法治思維和法治方式反腐敗研究》（項(xiàng)目編號為：FFCL14B14）的研究成果。

作者簡介：王宇，揚(yáng)州大學(xué)廣陵學(xué)院機(jī)電系團(tuán)總支書記，講師，研究方向：民商法學(xué)；姚蔚，揚(yáng)州大學(xué)廣陵學(xué)院土電系主任、黨總支書記，副研究員，研究方向：高等教育管理。

中圖分類號：D7339 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.063

中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，要加快推進(jìn)反腐敗的立法，通過法治的方式進(jìn)一步完善預(yù)防和懲治腐敗體制機(jī)制，堅(jiān)決遏制和預(yù)防腐敗現(xiàn)象。在我國以法治思維反對腐敗已具備一定的條件和基礎(chǔ)，但也面臨諸多困境，法治反腐所涉及的深度、廣度及力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，需要“標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉”。

一、問題的提出

哈佛大學(xué)的著名學(xué)者尼爾教授認(rèn)為，腐敗是權(quán)力的濫用，腐敗總是與權(quán)力的濫用聯(lián)系在一起，都是對公共財產(chǎn)公共資源的侵占，都是在社會經(jīng)濟(jì)、政治、文化、道德等多領(lǐng)域和多層面造成了極大的危害，均應(yīng)受到社會公德的譴責(zé)，都屬于與法律相悖的行為。也有學(xué)者認(rèn)為，腐敗是指那些握有公共權(quán)力的國家公職人員，出于個人目的或?yàn)闈M足小集團(tuán)利益，濫用手中的公共權(quán)力，以非法或不正當(dāng)手段占有、侵吞公共財富的行為。所有腐敗都是“尋租活動”的內(nèi)涵或外延。

腐敗的本質(zhì)是以權(quán)謀私。權(quán)力的存在始終與責(zé)任、義務(wù)緊密相聯(lián)。腐敗是由價值觀的異化而導(dǎo)致的權(quán)力異化，使權(quán)力走向權(quán)利化。當(dāng)權(quán)力朝著權(quán)利化方向轉(zhuǎn)化時，義務(wù)和責(zé)任的約束同時缺失，必然會產(chǎn)生沒有道德和無責(zé)任約束的權(quán)力的濫用。從貪污腐敗活動的“經(jīng)濟(jì)成本”而言，貪污腐敗行為給社會造成的還有其他方面的損失或“非經(jīng)濟(jì)成本”。

例如，腐敗還會增加從經(jīng)濟(jì)角度來看不可行或不具有可持續(xù)性的項(xiàng)目的非生產(chǎn)性投資，導(dǎo)致質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的下降，特別是在建筑、交通等領(lǐng)域，影響公共安全和社會穩(wěn)定，甚至增大國家的債務(wù)負(fù)擔(dān)和陷入貧困的深淵。

新加坡于1959年成立了自己的政府，當(dāng)時的腐敗現(xiàn)象充斥了絕大部分的公共部門。預(yù)防腐敗的法律不完善，公眾受教育程度較低，政府官員特別是警察執(zhí)法過程中各種貪污行為屢禁不止。腐敗的產(chǎn)生與權(quán)力有直接關(guān)系，并對社會經(jīng)濟(jì)造成了直接或間接的侵害或危害。其后，新加坡政府經(jīng)歷半個多世紀(jì)的不懈努力，通過法治的方式治理腐敗，起到了顯著的成效。當(dāng)然，其多年來的實(shí)踐探索對我國的法治反腐具有重要的借鑒意義。

二、新加坡法治反腐的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

亞里士多德指出：“法律即秩序，良好的法律就是良好的秩序。”新加坡的腐敗治理是法治反腐的一個縮影。在國家治理體系中，通過法治思維和法治方式反腐位于重要的地位，并發(fā)揮著關(guān)鍵的作用，通過相當(dāng)完備的法律法規(guī)來調(diào)整各種社會關(guān)系，切實(shí)做到了“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。

（一）從立法層面，制定完整而周密的法律體系

新加坡通過立法措施來確保反腐敗的法律——《腐敗預(yù)防法》，能夠給予違法犯罪者足夠的懲罰。這項(xiàng)法律在1960年進(jìn)行了修改，給予了貪污調(diào)查局官員更多的權(quán)力，并對腐敗違法行為加重了處罰。從那時起，該項(xiàng)法律就經(jīng)常被修訂，以確保違法者不會逃脫法律的制裁，使腐敗行為不合算。那是由于腐敗而增加直接或間接社會經(jīng)濟(jì)成本的認(rèn)識，沒有引起足夠的重視。除了擁有與警察案件有關(guān)的所有權(quán)力之外，貪污調(diào)查局現(xiàn)在還被賦予了其他特別權(quán)力。根據(jù)這項(xiàng)法律，檢察官除了別的權(quán)力之外，還可命令所得稅審計人員向貪污調(diào)查局提供違法者的有關(guān)信息。

1989年頒布實(shí)施《貪污（收益沒收）法》而進(jìn)一步強(qiáng)化了貪污不合算的概念。該法律規(guī)定，當(dāng)法庭判決構(gòu)成貪污罪的人不能說明其財產(chǎn)來源時，法庭依法沒收這些財產(chǎn)。該法律還規(guī)定了沒收貪污收益的幾種適用情形：一是當(dāng)被調(diào)查人在被提起訴訟前或被審判前死亡時；二是當(dāng)被調(diào)查人潛逃時；三是在依法調(diào)查開始6個月后，被調(diào)查人失蹤或無法引渡時。①除此之外，新加坡還制定并頒布了《憲法》、《刑法》、《公務(wù)員法》、《公務(wù)懲戒程序法》等。這些共同構(gòu)成了新加坡反腐敗嚴(yán)密而規(guī)范的法律體系，為懲治和預(yù)防腐敗提供了有力的法治保障。

（二）從執(zhí)法層面，擁有獨(dú)立而權(quán)威的反腐機(jī)構(gòu)

新加坡的貪污調(diào)查局（CPIB）是獨(dú)具特色的反腐專門執(zhí)法機(jī)構(gòu)，是治理腐敗的核心力量。該局被國家法律賦予了廣泛的職權(quán)，法律有效地保障了執(zhí)法官員的利益和權(quán)力。除了當(dāng)初的調(diào)查工作外，還包括預(yù)防腐敗的發(fā)生，作為預(yù)防活動的一部分，貪污腐敗局要研究易發(fā)生腐敗行為部門的管理程序和工作程序，特別是要加強(qiáng)信息資源的合力配置，進(jìn)一步提出能夠減少錯誤行為發(fā)生機(jī)會的措施和建議。②

另外，一個文化發(fā)達(dá)、比較成熟的社會，法律面前人人平等，反對任何組織和個人享有法律之外的特權(quán)。社會公眾都認(rèn)為貪污腐敗局是一個有效率的、可信賴的機(jī)構(gòu)。貪污腐敗局的官員很平易近人，公眾可以很方便地向他們提供信息和舉報腐敗行為，使對錯誤行為的舉報迅速受到關(guān)注，違法亂紀(jì)者受到斥責(zé)。執(zhí)法則實(shí)行雙重監(jiān)督制度，嚴(yán)格執(zhí)行多元化的監(jiān)督方式，確保每一個決定的公平正義。”③由于貪污調(diào)查局直接對總理負(fù)責(zé)，其工作由總理辦公室直接監(jiān)督，故該局具有較強(qiáng)的獨(dú)立性，其他任何人和任何部門都無權(quán)干涉，獨(dú)立有效地行使職權(quán)。

（三）從司法層面，建立嚴(yán)謹(jǐn)而完備的司法制度

新加坡憲法規(guī)定法庭獨(dú)立行使司法權(quán)，其司法系統(tǒng)由初級、高等和上訴法院組成。法官只服從法律，不服務(wù)任何其它權(quán)威，其獨(dú)立行使司法權(quán)，不受任何其它權(quán)力的干涉。新加坡憲法和法律還制定一些保障措施，以確保法官的清正廉潔。

在新加坡，行賄者和受賄者都犯有腐敗罪，都要受到相同的懲罰。被法庭判決有腐敗犯罪的人被課以高額的罰金，或被處以一定年限的監(jiān)禁，或者同時適用前述的刑罰。如果違法行為涉及社會公共利益或者團(tuán)體性利益的，那么，法庭將加大上述處罰的力度。除了冒被課罰金和被判監(jiān)禁的風(fēng)險外，犯有腐敗罪的人將被法庭命令退還其收受的賄賂。

如前所述，1989年頒布實(shí)施《貪污（收益沒收）法》允許法庭沒收犯罪人所占有的而又無法說明來源的一切金錢和財產(chǎn)。還有將失去工作津貼和其他福利，禁止從事公共事務(wù)。這些都從司法層面通過加大貪污腐敗的“經(jīng)濟(jì)成本”達(dá)到預(yù)防和懲治腐敗的目標(biāo)。

（四）從守法層面，形成規(guī)范而文明的文化氛圍

新加坡從本國的實(shí)際出發(fā)，制定了具有完整而周密的法律制度，恪守法律面前人人平等的原則。新加坡的政治領(lǐng)導(dǎo)人以身作則，為公務(wù)員做出表率，不搞特權(quán)，堅(jiān)持嚴(yán)格依法辦事。他們放棄任何金融和商業(yè)聯(lián)系，他們比他們的下屬更早趕到辦公室，工作更加細(xì)致，體現(xiàn)出較好的自身素養(yǎng)和職業(yè)道德。他們從不毫無依據(jù)地非法使用納稅人的稅金。同時，他們也采取了對腐敗“零容忍”的政策。通過個人帶頭遵法的示范作用，他們創(chuàng)造了一個誠實(shí)的、廉正的社會環(huán)境。

在新加坡，不管是小的交通事故，還是大的違法犯罪行為，大家首先想到的是如何用法律保證自己的合法權(quán)利，這就使得整個社會納入了規(guī)范、有序、文明的發(fā)展軌道。例如，隨地吐痰將被罰款1000新元，在公共場所抽煙將罰款1000新元等，這些嚴(yán)格的法律法規(guī)下，人人遵守法律，這樣就能夠形成對腐敗“零容忍”的制度，進(jìn)而形成規(guī)范而文明的文化氛圍。

三、新加坡法治反腐對我國的啟示

一個國家的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生劇變的歷史時期，人們的行為方式和價值觀念呈多元化。這時就需要通過運(yùn)用法治思維和法治方式進(jìn)行治理。國家推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，首要任務(wù)必須是法治反腐。治理是一種由共同的目標(biāo)支持的管理活動。④治理必須以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，是受嚴(yán)格約束的有限管制。其實(shí)質(zhì)在于建立在市場原則、公共利益和認(rèn)同之上的多元化的合作機(jī)制。⑤新加坡法治反腐的成功經(jīng)驗(yàn)，對我國深入開展反腐敗斗爭具有很好的借鑒作用。

（一） 預(yù)防腐敗和懲治腐敗并舉

一方面，我們需要制定較為完善的預(yù)防法律體系，做到有法必依。在全面推進(jìn)依法治國的時代，將我國的反腐敗工作納入法制軌道，加強(qiáng)反腐敗國家立法，加快反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，讓法律制度實(shí)際運(yùn)行。同時，制定與反腐敗立法相配套的政策，例如“高薪養(yǎng)廉”政策、社會福利政策等，加大違法的經(jīng)濟(jì)成本，從而達(dá)到預(yù)防腐敗的目的。⑥

另一方面，我們還應(yīng)當(dāng)注重嚴(yán)厲懲治貪污行為。我們應(yīng)當(dāng)對腐敗“零容忍”。這可以提高了公民對政府的信任度，增強(qiáng)公民堅(jiān)決打擊腐敗的決心。

（二）推進(jìn)和深化反腐機(jī)構(gòu)改革

改革開放的不斷深入和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，懲治腐敗的能力和效率要求也不斷提高，我國應(yīng)該加快公共部門的改革，把反貪總局打造成符合中國實(shí)踐的專門執(zhí)行反腐機(jī)構(gòu)，通過立法的形式賦予其獨(dú)立而廣泛的職權(quán)，強(qiáng)化其權(quán)威性，依法保障其法律地位。當(dāng)然，這樣的反腐機(jī)構(gòu)擁有獨(dú)特的權(quán)力，但其權(quán)力的行使也應(yīng)該時刻處于合法有效的監(jiān)督之中。如果反腐機(jī)構(gòu)出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象，那影響將會非常大的。因此，對其權(quán)力的行使必須要有一定的限制。

（三）培育和宣傳反腐法治文化

反腐敗不僅僅是立法、司法和執(zhí)法的改革，還應(yīng)當(dāng)從公民守法的角度，深入開展法治文化宣傳，學(xué)會運(yùn)用法治思維和法治方式來解決問題，提高公民的民主法治意識。我們應(yīng)該逐步營造清正廉潔的法制文化，進(jìn)而培育出人人遵法、守法、護(hù)法的社會氛圍，使法治的價值理念成為人們自覺遵守的行為規(guī)范。

綜上所述，反腐是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。法治反腐，就是國家嚴(yán)格依法進(jìn)行管理的一種治理腐敗理論、制度體系和運(yùn)行狀態(tài)。這些都強(qiáng)調(diào)法治的權(quán)威性，它來自于憲法和法律規(guī)定的權(quán)威。只有堅(jiān)持做到懲防并舉，深入推進(jìn)反腐機(jī)構(gòu)改革，培育和宣傳反腐法治文化，才有利于充分發(fā)揮國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。反腐必須治權(quán)，治權(quán)必靠法治，以法治思維和法治方式反腐敗是新形勢下腐敗治理的必由之路，腐敗治理要走法治化道路已成社會的普遍共識。

注釋：

[美]薩爾·龐德主編.楊之剛譯.反腐敗——國家廉政建設(shè)的模式.北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社.2000.59.

孫景峰.新加坡人民行動黨執(zhí)政形態(tài)研究.北京：人民出版社.2005.235.

劉國雄.新加坡的廉政建設(shè).北京：人民出版社.1994.58.

全球治理委員會.我們的全球伙伴關(guān)系.英國：牛津大學(xué)出版社.1995.23.

俞可平.治理與善治.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社.2000.6.

宋振國、劉長敏.各國廉政建設(shè)比較研究.北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社.2006.280.