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    我國地方政府購買公共服務(wù)的困境與突破

    2016-11-24 15:04:17廖鴻孫慧寧
    2016年32期
    關(guān)鍵詞:政府購買公共服務(wù)困境

    廖鴻 孫慧寧

    摘 要:政府購買公共服務(wù)是提高服務(wù)效率,促進(jìn)職能轉(zhuǎn)變的重要方式。近年來,我國地方政府購買公共服務(wù)不斷發(fā)展,購買內(nèi)容日漸豐富。但是仍面臨著一些困境,政府購買公共服務(wù)需要政府、社會的雙重轉(zhuǎn)型以及公民的成長。本文以購買主體、服務(wù)客體以及服務(wù)對象為維度,分析目前政府購買公共服務(wù)所面臨的困境,提出針對性的對策建議。

    關(guān)鍵詞:政府購買;公共服務(wù);困境

    上世紀(jì)70,80年代,西方福利各國開始不斷創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式以減輕財(cái)政負(fù)擔(dān),政府購買公共服務(wù)應(yīng)運(yùn)而生。我國政府購買公共服務(wù)于上世紀(jì)90年代引入。1996年,上海浦東新區(qū)向非營利組織“羅山會館”購買服務(wù),開創(chuàng)了我國政府購買社會組織服務(wù)的先例。①此后,購買內(nèi)容不斷豐富。然而,在迅速發(fā)展的同時(shí),政府購買公共服務(wù)也暴露出諸多問題,制約著購買成效的發(fā)揮。

    一、政府購買公共服務(wù)的理論蘊(yùn)涵

    政府購買公共服務(wù)是小政府建設(shè)的必然要求。新公共管理理論認(rèn)為奉行凱恩斯主義的政府,將會帶來財(cái)政窘迫、管理低效等問題,導(dǎo)致公共服務(wù)供給數(shù)量和質(zhì)量不佳。因此,要破除“政府萬能說”,引入社會力量,打破服務(wù)供給壟斷,政府不必事必躬親,而應(yīng)運(yùn)籌帷幄,做好服務(wù)的謀劃、監(jiān)督。

    政府購買公共服務(wù)是服務(wù)型政府建設(shè)的題中之意。服務(wù)型政府是對傳統(tǒng)管制型政府的革新,以建設(shè)人民滿意的政府為目標(biāo),這就要求政府公共服務(wù)的供給需貼合民眾的切實(shí)需求,創(chuàng)新服務(wù)供給模式,通過購買服務(wù)以提升服務(wù)供給數(shù)量和質(zhì)量,構(gòu)建人民滿意型政府。

    政府購買公共服務(wù)順應(yīng)了整體性治理的時(shí)代潮流。庫珀認(rèn)為“今天的公共管理者是在垂直的權(quán)威模式和平行的協(xié)商模式相互交叉的情況下運(yùn)作的。”②政府與社會力量之間的關(guān)系的協(xié)調(diào)與整合對于公共管理的發(fā)展至關(guān)重要。政府向社會組織購買公共服務(wù)體現(xiàn)著政府與社會力量之間協(xié)調(diào)整合。

    二、政府購買公共服務(wù)困境探析

    政府購買公共服務(wù)在我國經(jīng)過二十多年發(fā)展,服務(wù)供給水平和質(zhì)量得到明顯提升,但仍面臨著一些困境,亟待破解。

    (一)購買主體層面問題突出

    人民群眾需要的服務(wù)種類繁多,包括公共服務(wù)、私人服務(wù)等。目前在政府購買公共服務(wù)實(shí)踐中,由于缺乏全國統(tǒng)一明確的購買邊界規(guī)定,不同地方政府根據(jù)對公共服務(wù)的理解不同,做法也就不同,購買主觀性較大,將購買公共服務(wù)作為自身擺脫責(zé)任、甩掉棘手問題的捷徑時(shí)有發(fā)生,如將一些拆遷談判、安撫、安置等難點(diǎn)工作外包給社會組織。此外,績效評估是作為政府購買決策重要依據(jù),意義深遠(yuǎn)。通常以政府官員、專家、學(xué)者為評估主體的評估形式造成公眾參與度不足,導(dǎo)致一些組織被評定為良好,但與民眾的感覺卻是相差甚遠(yuǎn),影響績效評估的公正、客觀性。

    (二)購買客體層面能力有限

    購買公共服務(wù)作為典型的委托代理活動(dòng),常面臨著目標(biāo)置換、信息不對稱等問題。在傳統(tǒng)公共服務(wù)政府供給領(lǐng)域,只存在著政府、雇員,公民之間的三層委托代理關(guān)系,易于控制。在購買公共服務(wù)中,新增社會力量這一層級,使得委托代理問題突出,政府通過合同契約的方式向承包商購買服務(wù)以滿足公民需求,作為服務(wù)生產(chǎn)者的承包商不僅要迎合公民的需求,更要迎合政府或政府官員的需求以獲取更多政府青睞,以獲得更多項(xiàng)目,最終導(dǎo)致了服務(wù)的目標(biāo)群體——公民需求被忽視,目標(biāo)的置換,偏離公共服務(wù)的供給目標(biāo)。

    (三)服務(wù)對象參與不足

    “公眾對公共服務(wù)擁有更大的選擇權(quán),他們應(yīng)有權(quán)界定并處理共同的需求,而不是對官僚機(jī)構(gòu)過分的依賴?!雹勰壳霸谡徺I公共服務(wù)過程中,對公民的參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)等方面的權(quán)利保護(hù)尤顯不足,各級地方政府仍將公眾定位為市場中的“顧客”而非民主政治的“參與者”。因此,政府的購買決策則更多的是從自身出發(fā),考慮相關(guān)財(cái)政收支、效率、顧客是否買賬等問題,顧客只是作為其中的一個(gè)普通的影響因素而與之沒有根本的利害關(guān)系。此外,在現(xiàn)有的績效評估體制下,社會公眾監(jiān)督的比例和權(quán)重偏小,公眾監(jiān)督工作有心而無力。

    三、政府購買公共服務(wù)的路徑突破

    “政府向社會組織購買公共服務(wù),是以結(jié)構(gòu)性主體運(yùn)行的。”④各方主體的能力以及關(guān)系的協(xié)調(diào)與整合在一定程度上決定著公共服務(wù)供給的品質(zhì)。

    (一)明晰政府主體職責(zé),合理劃分購買行為邊界

    在政府購買公共服務(wù)框架下,政府應(yīng)是“謀劃者”,明確購買服務(wù)的基本目標(biāo)、內(nèi)容、購買標(biāo)準(zhǔn)以及規(guī)則等;“財(cái)政支持者”,要將購買資金納入統(tǒng)一的預(yù)算科目,設(shè)立專項(xiàng)購買資金,盡量在財(cái)政、稅收政策方面給予購買對象一定的鼓勵(lì)、優(yōu)惠,激發(fā)其活力;“監(jiān)管者”和“最終的責(zé)任者”,購買公共服務(wù)并不意味著政府責(zé)任的轉(zhuǎn)移,政府應(yīng)始終在這一中扮演監(jiān)督者的角色,監(jiān)督社會組織供給服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量,并對最后服務(wù)的效果進(jìn)行衡量和評估。

    “政府購買公共服務(wù)作為治理工具,目的在于‘減少政府財(cái)政、經(jīng)濟(jì)節(jié)約、促進(jìn)競爭?!雹葑鳛橐豁?xiàng)工具,政府購買公共服務(wù)有其購買底線。首先,非排他性、非競爭性的基本公共服務(wù)不能向社會組織進(jìn)行購買。其次,從市場經(jīng)濟(jì)效益的角度出發(fā),購買成本高于自己生產(chǎn)的成本、難以保證最終服務(wù)質(zhì)量以及競爭不充分領(lǐng)域的公共服務(wù)也不應(yīng)向社會組織購買。最后,在確定購買邊界時(shí),還應(yīng)考慮是否滿足社會公眾的需要,是否是處于公共的需要而非部門或者的私人的利益。

    (二)培育社會組織,增強(qiáng)政府購買服務(wù)的承接力

    正確認(rèn)識政府購買服務(wù)與社會組織發(fā)展之間平等的契約關(guān)系,社會組織的發(fā)展是政府提高服務(wù)效率的基礎(chǔ)。要加強(qiáng)組織孵化基地的建設(shè),改革登記管理制度,放寬社會組織市場準(zhǔn)入,為社會組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。同時(shí),采用非正式的社會監(jiān)控機(jī)制,更能從根本上解決這一問題。政府在合同管理的過程中與承包商逐步建立信任,尋找共同接受的價(jià)值規(guī)范,從而降低代理方的投機(jī)行為。⑥用相互之間的信任來替代監(jiān)督,降低了監(jiān)督成本,提高監(jiān)督的實(shí)效。

    (三)完善公民參與,強(qiáng)化政府購買公共服務(wù)的公民本位意識

    公民作為公共服務(wù)的享有者以及政府真正的主人,在政府購買公共服務(wù)過程中,理應(yīng)享有參與、選擇和監(jiān)督權(quán)。首先,樹立公民本位意識,完善公民參與的相關(guān)制度和機(jī)制,明確公眾需求,將公民參與納入政府購買公共服務(wù)活動(dòng)過程中。其次,加強(qiáng)社會輿論宣傳,營造人人積極參與的良好氛圍,維護(hù)社會公眾利益、提升公眾政治能力和公民精神。(作者單位:四川大學(xué))

    注釋:

    ① 周俊.政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)及其防范[J].中國行政管理.2010(06):16.

    ② 蔻丹.整體性治理:政府治理新趨向.[J]東北大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)2012(02).

    ③ 薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關(guān)系[M].中國人民大學(xué)出版社.2002.13.

    ④ 王浦劬.政府向社會力量購買公共服務(wù)的改革意蘊(yùn)論[J].吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報(bào)(國家建設(shè)與治理).2015(04):88.

    ⑤ 王叢虎.政府購買公共服務(wù)與行政法規(guī)制[J].中國行政管理.2013(09).

    ⑥ 葉拖.超越民營化:多元化視角下的政府購買公共服務(wù)[J].中國行政管理.2015(04):58

    參考文獻(xiàn):

    [1] 薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關(guān)系[M].中國人民大學(xué)出版社.2002.

    [2] 王浦劬.政府向社會力量購買公共服務(wù)的改革意蘊(yùn)論析[J].吉林大學(xué)社會科學(xué)報(bào).2015(04).

    [3] 葉拖.超越民營化:多元化視角下的政府購買公共服務(wù)[J].中國行政管理.2015(04).

    [4] 李一寧.推進(jìn)政府購買公共服務(wù)的路徑選擇[J].中國行政管理.2015(02).

    [5] 財(cái)政部科研所課題組. 政府購買公共服務(wù)的理論與邊界分析[J].2014(03).

    [6] 張汝立.陳書潔.西方發(fā)達(dá)國家購買社會公共服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)[J].2010(11).

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