貴州省XX市新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)融資模式探索

【摘要】2014年，XX市成為貴州省唯一入選的國家新型城鎮(zhèn)化地級(jí)市試點(diǎn)城市。針對(duì)該市城鎮(zhèn)化融資存在的問題，本文對(duì)其新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行分類梳理，對(duì)各類項(xiàng)目的融資模式進(jìn)行分析，同時(shí)探索資產(chǎn)證券化、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)基金等其他金融工具的運(yùn)用，最后，對(duì)該市投融資提出了相關(guān)政策建議。

【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化 ?融資模式 ?PPP ?政府購買

2014年6月，國家發(fā)改委等11部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)工作的通知》，要求選擇符合條件的不同層級(jí)市、鎮(zhèn)作為試點(diǎn)。12月29日，國家發(fā)改委等11個(gè)部委正式發(fā)文將XX市納入國家新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)，該市成為25個(gè)全國地級(jí)市試點(diǎn)之一，同時(shí)也是貴州省唯一的國家新型城鎮(zhèn)化地級(jí)市試點(diǎn)。依托國家試點(diǎn)戰(zhàn)略部署和自身特色與優(yōu)勢，XX市積極探索新型城鎮(zhèn)化道路，確定了其開展國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)的總體目標(biāo)，即以破解投融資機(jī)制難題為突破口，建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制，有序啟動(dòng)城鄉(xiāng)一體化、行政區(qū)劃、多規(guī)融合等領(lǐng)域改革，著力消除制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制機(jī)制障礙，構(gòu)建有利于新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的政策和制度體系。

一、城鎮(zhèn)化融資存在的問題

長期以來，XX市政府一直依賴政府性融資平臺(tái)作為城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資主體，缺乏通過市場化方式吸引社會(huì)資本參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的有效手段。絕大多數(shù)公共服務(wù)設(shè)施和產(chǎn)品是由政府信用為擔(dān)保的融資平臺(tái)來籌集資金建設(shè)，并由政府主導(dǎo)資金的投入方向。因此，該市城鎮(zhèn)化融資存在以下幾點(diǎn)問題：

（一）城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資主體單一

政府承擔(dān)著該市城鎮(zhèn)化建設(shè)投資的主要責(zé)任和義務(wù)，沒有形成投資多元化局面，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過度依賴政府的支持，在管理和運(yùn)營方面，受到政府的影響大，約束機(jī)制弱。

（二）政府財(cái)力有限，投入資金嚴(yán)重不足

政府可用財(cái)力無法滿足需要巨額資金的城鎮(zhèn)化建設(shè)，當(dāng)前推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要依托以地方政府信用擔(dān)保成立的投融資平臺(tái)公司，在當(dāng)前中央政府出臺(tái)政策規(guī)范政府債務(wù)管理的背景下，平臺(tái)公司融資能力將進(jìn)一步弱化。

（三）城鎮(zhèn)化建設(shè)資金渠道狹窄

該市城鎮(zhèn)化固定資產(chǎn)投資資金的來源主要是政府和銀行，市場機(jī)制沒有得到充分利用，其它市場主體的資金難以進(jìn)入城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。

（四）城鎮(zhèn)化融資過度依賴土地財(cái)政

2013年政府性基金收入占全市地方綜合財(cái)力的比重為36.83%、占市本級(jí)地方綜合財(cái)力的比重為63.84%，土地出讓金已經(jīng)超過市本級(jí)公共財(cái)政收入的一半，形成了政府預(yù)算外收入的主要來源。土地出讓收入作為政府的主要收入來源具有不可持續(xù)性。

二、項(xiàng)目分類及相應(yīng)的融資模式分析

對(duì)XX市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行分類梳理，將主要由政府引導(dǎo)的項(xiàng)目分為“城市重大基礎(chǔ)設(shè)施、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、公共服務(wù)”三大板塊。其中，城市重大基礎(chǔ)設(shè)施板塊包括棚改、城市道路、保障房（非棚改）、污垃水等市政工程投資，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌板塊主要為旅游類投資，公共服務(wù)板塊包括文化設(shè)施、體育場館投資。針對(duì)上面提出的城鎮(zhèn)化融資存在的問題，本文將分別對(duì)各類項(xiàng)目的融資模式進(jìn)行分析，研究探索可復(fù)制、可推廣、可持續(xù)的融資新模式。

（一）城市重大基礎(chǔ)設(shè)施

1.棚戶區(qū)改造。XX市棚戶區(qū)改造可以通過“三統(tǒng)一”或政府采購模式開展。

采用“三統(tǒng)一”模式支持棚戶區(qū)改造，可由某省級(jí)投融資主體統(tǒng)籌融資，政府財(cái)政資金作為項(xiàng)目資本金，以差額補(bǔ)助協(xié)議項(xiàng)下權(quán)益質(zhì)押，還款來源為該市在財(cái)政預(yù)算中統(tǒng)籌安排的棚戶區(qū)改造工程還款資金。（具體操作模式見圖1）

圖1 棚戶區(qū)改造項(xiàng)目融資模式

采用政府采購模式支持棚戶區(qū)改造，融資主體可為承接政府采購項(xiàng)目的供應(yīng)商、市場化主體或市場化主體與政府共同出資組建PPP項(xiàng)目公司，其中由市場化主體出資比例高于50%。公司自有資金作為項(xiàng)目資本金，依托借款人自有資產(chǎn)和權(quán)益以及項(xiàng)目自身資源質(zhì)押或抵押。還款來源依靠《政府采購合同》項(xiàng)下的政府采購資金及借款人綜合收益。（具體操作模式見圖2）

圖2 政府采購融資模式

2.城市道路。由于城市道路項(xiàng)目本身無收益，宜采用政府采購模式建設(shè)，具體操作模式見圖2。融資主體由市場化主體負(fù)責(zé)建設(shè)，項(xiàng)目資本金來源主要為公司自有資金，依托借款人自有資產(chǎn)和權(quán)益以及項(xiàng)目自身資源質(zhì)押、抵押或第三方提供擔(dān)保（籌資方式和信用結(jié)構(gòu)）。還款來源依靠《政府采購合同》項(xiàng)下的政府采購資金及借款人綜合收益?？煽紤]將無收益的道路建設(shè)與有收益的周邊土地綜合開發(fā)相結(jié)合，減少財(cái)政資金出資壓力。

3.污垃水等市政工程。污垃水等市政工程項(xiàng)目是國家推進(jìn)PPP模式的重點(diǎn)領(lǐng)域之一，由于項(xiàng)目本身有收益，可采用PPP模式建設(shè)。融資主體可由市場化主體或市場化主體與政府共同出資組建PPP項(xiàng)目公司，其中由市場化主體出資比例高于50%。項(xiàng)目資本金由項(xiàng)目公司籌集，依托項(xiàng)目項(xiàng)下收費(fèi)權(quán)質(zhì)押或者母公司擔(dān)保等方式構(gòu)建信用結(jié)構(gòu)，并可通過加強(qiáng)與省再擔(dān)保公司合作，由省再擔(dān)保公司全額或部分擔(dān)保的方式構(gòu)建信用結(jié)構(gòu)（籌資方式和信用結(jié)構(gòu)），還款來源為水費(fèi)、排污費(fèi)等收費(fèi)和列入財(cái)政預(yù)算的政府付費(fèi)及財(cái)政補(bǔ)貼?？蓪⒃撌形劾?xiàng)目分類打包，引進(jìn)社會(huì)資本成立對(duì)應(yīng)PPP公司，統(tǒng)一規(guī)劃和分步實(shí)施。（具體操作模式見圖3）

圖3 水務(wù)及污水處理項(xiàng)目PPP融資模式

（二）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

重點(diǎn)支持以旅游為重點(diǎn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)，由于項(xiàng)目本身有收益，可采用PPP模式建設(shè)。融資主體由市場化主體與社會(huì)資本共同出資組建PPP項(xiàng)目公司。項(xiàng)目資本金來源為項(xiàng)目公司自有資金;信用結(jié)構(gòu)為商業(yè)性開發(fā)景區(qū)的門票收費(fèi)權(quán)質(zhì)押、政府批準(zhǔn)的其他收費(fèi)項(xiàng)目的收費(fèi)權(quán)質(zhì)押及借款人合法享有的其他權(quán)益和收益質(zhì)押等（籌資方式和信用結(jié)構(gòu)）。還款來源一是景區(qū)門票收入及景區(qū)內(nèi)住宿、餐飲、交通、娛樂項(xiàng)目等其他經(jīng)營性收入;二是旅游企業(yè)綜合收益;三是各種政府返還或補(bǔ)貼的資金等。（具體操作模式見圖4）

圖4 旅游項(xiàng)目PPP融資模式

（三）公共服務(wù)

重點(diǎn)支持以體育、文化和社區(qū)服務(wù)為重點(diǎn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌項(xiàng)目建設(shè)，由于項(xiàng)目本身有一定收益，可采用PPP模式建設(shè)。融資主體可由市場化主體或市場化主體與政府共同出資組建PPP項(xiàng)目公司，其中由市場化主體出資比例高于50%。項(xiàng)目資本金來源為項(xiàng)目公司自有資金，信用結(jié)構(gòu)為項(xiàng)目項(xiàng)下經(jīng)營性收費(fèi)權(quán)質(zhì)押、借款人合法享有的其他權(quán)益和收益質(zhì)押以及資產(chǎn)抵押（籌資方式和信用結(jié)構(gòu)）。還款來源一是學(xué)費(fèi)收入、體育場館運(yùn)營收入、門票收入以及相關(guān)其他經(jīng)營性收入;二是各種政府返還或補(bǔ)貼的資金等。（具體操作模式見圖5）

圖5 公共服務(wù)PPP融資模式

三、其他金融工具運(yùn)用

（一）資產(chǎn)證券化

可探索該市著名景區(qū)收益權(quán)、資產(chǎn)作為基礎(chǔ)資產(chǎn)，發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，通過盤活存量資產(chǎn)積極吸引外部資金，用于償還存量債務(wù)、新增項(xiàng)目資本金出資等方面。（具體操作模式見圖6）

圖6 資產(chǎn)證券化融資模式

（二）設(shè)立新型城鎮(zhèn)化建設(shè)基金

設(shè)立新型城鎮(zhèn)化發(fā)展基金，既可為社會(huì)資金發(fā)掘新的投資渠道，也可放大地方政府財(cái)政性資金有效緩城鎮(zhèn)化建設(shè)資金解緊缺的壓力?；鸲ㄎ挥谑袌龌龑?dǎo)基金，重點(diǎn)投向新型城鎮(zhèn)化建設(shè)相關(guān)領(lǐng)域土地一級(jí)和二級(jí)開發(fā)、重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施、棚戶區(qū)改造以及以旅游項(xiàng)目為支撐的產(chǎn)城融合重點(diǎn)項(xiàng)目?；鹂捎烧?、有關(guān)金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本共同成立，與社會(huì)資本共同通過PPP方式支持該市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

（三）融資租賃

售后回租類融資租賃是盤活存量固定資產(chǎn)的一種重要方式，通過將水務(wù)、收費(fèi)公路、經(jīng)營物業(yè)等資產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給租賃公司，取得相應(yīng)資金用于新增新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)?？膳c有關(guān)租賃公司合作，將XX市存量固定資產(chǎn)通過售后回租的方式盤活，獲取資金用于城市道路建設(shè)等公益性項(xiàng)目建設(shè)或融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型。（具體操作模式見圖7）

圖7 售后回租融資模式

（四）債券

國家發(fā)改委、銀行業(yè)協(xié)會(huì)和證監(jiān)會(huì)相繼出臺(tái)有關(guān)政策，債券發(fā)行逐步由審核制轉(zhuǎn)變?yōu)樽?cè)制或備案制。XX市可抓住機(jī)遇，一是與有關(guān)證券公司合作，根據(jù)自身情況靈活設(shè)計(jì)方案，探索支持旅游、排水污水處理以及公共服務(wù)等領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目公司通過發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)⑵髽I(yè)債和中期票據(jù)等市場化方式融資;二是運(yùn)用國外市場和資源，探索在國外發(fā)行債券，運(yùn)用國外資金解決公共服務(wù)融資渠道不足的問題。

（五）信托

借鑒信托公司參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，探索與信托公司合作，充分利用信托公司的資金優(yōu)勢和專業(yè)優(yōu)勢，積極探索政府與有實(shí)力的信托公司組建PPP公司的方式，拓展新型城鎮(zhèn)化融資渠道。

四、對(duì)XX市投融資政策建議

（一）加緊組織機(jī)構(gòu)建設(shè)

例如在新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)融資工作協(xié)調(diào)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)改、財(cái)政、住建等部門推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)項(xiàng)目融資相關(guān)事宜。同時(shí)抓緊組建XX市PPP中心，負(fù)責(zé)對(duì)接省PPP中心，加強(qiáng)研究國家和省級(jí)關(guān)于PPP模式的有關(guān)政策;加快制定和完善配套體制機(jī)制建設(shè)，協(xié)調(diào)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)項(xiàng)目PPP項(xiàng)目融資工作;建立PPP項(xiàng)目儲(chǔ)備機(jī)制和項(xiàng)目庫，制定PPP項(xiàng)目年度和中期開發(fā)計(jì)劃。

（二）探索新型融資模式，豐富資金來源渠道

一是做好試點(diǎn)項(xiàng)目策劃及在建項(xiàng)目資金保障。在建項(xiàng)目做好梳理和分類，統(tǒng)籌各類資金優(yōu)先保障項(xiàng)目續(xù)建和收尾。已簽融資合同項(xiàng)目，抓緊爭取資金到位，確保重大項(xiàng)目開工建設(shè)和發(fā)揮效益。二是加快推進(jìn)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型。研究編制融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和實(shí)施計(jì)劃，加快推進(jìn)完善融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展為PPP項(xiàng)目實(shí)施主體或城市發(fā)展運(yùn)營商，對(duì)供水供氣、污水處理等公益性項(xiàng)目作為PPP項(xiàng)目出資方，推進(jìn)PPP項(xiàng)目融資。三是積極爭取通過省政府代為發(fā)行一般債券和專項(xiàng)債券。充分發(fā)揮試點(diǎn)優(yōu)勢，盡可能多爭取通過省政府代發(fā)一般債券和專項(xiàng)債券的規(guī)模，并將債券資金用于存量債務(wù)置換。

（三）以存量債務(wù)甄別為契機(jī)，完善財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理體系

根據(jù)《貴州省政府存量債務(wù)清理甄別方案》，做好存量債務(wù)甄別工作，為下一步存量資產(chǎn)化解和新增項(xiàng)目建設(shè)做好基礎(chǔ)工作;采用投資補(bǔ)助、貼息等方式支持新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)重點(diǎn)項(xiàng)目，提升財(cái)政資金使用效率;研究編制XX市中期財(cái)政規(guī)劃、分級(jí)政府資產(chǎn)負(fù)債表，建立償債率、債務(wù)率、政府投資項(xiàng)目債務(wù)依存度等風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，構(gòu)建債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、應(yīng)急處置機(jī)制和綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度;建立政府債務(wù)應(yīng)急處置機(jī)制和還款資金池，彌補(bǔ)政府負(fù)債流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)管理資金缺口。

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作者簡介：韓培，男，漢族，貴州貴陽人，國家開發(fā)銀行貴州省分行規(guī)劃發(fā)展處處長，研究方向：金融學(xué)。