淺析我國縣級政府績效治理機制的構(gòu)建路徑

梁陞

摘要：構(gòu)建縣級政府績效治理機制與提升縣級政府績效具有高度契合性，科學、合理的縣級政府績效治理機制能顯著改善與提高縣級政府績效。所以，有必要構(gòu)建起縣級政府績效治理機制。應(yīng)從各主要評價主體的價值取向、行動邏輯和比較優(yōu)勢等方面構(gòu)建縣級政府績效治理機制，以促進縣級政府績效的提升。

關(guān)鍵詞：縣級政府；績效治理機制；路徑

一、問題提出

改革開放以來，隨著我國各項社會事業(yè)的發(fā)展，公眾的民主意識和行使民主權(quán)利的能力在不斷增強，且更為關(guān)注全社會公共利益的實現(xiàn)。目前我國已進入中國特色社會主義建設(shè)新時期，社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡、不充分發(fā)展之間的矛盾。此時，地方政府如何更有效地為公眾提供公共物品和公共服務(wù)，進而促進公共價值和公共利益的實現(xiàn)，是一個急需解決的問題，而這個問題解決事實上涉及怎樣提升我國地方政府的績效。傳統(tǒng)的績效管理實踐如今已很難提升地方政府績效，因此有關(guān)地方政府績效管理的實踐探索和理論研究需要超越既有績效管理體制，構(gòu)建起適應(yīng)經(jīng)濟社會不斷發(fā)展的、現(xiàn)代的地方政府績效治理機制。這就將地方政府績效治理機制的構(gòu)建路徑問題擺在了我們面前，且它事實上是我們在新時期為提升縣級政府績效所必須加以解決的一個重大的理論和實踐課題。我們知道，央地關(guān)系“自上而下”的權(quán)力控制邏輯是促進地方政府績效提升的動力之一，但從治理理論的視角來看，企業(yè)、公民等主體參與政府績效評價也是地方政府績效提升的動力。因此，本文擬從政府績效評價多元主體的價值取向、行動邏輯和比較優(yōu)勢等方面出發(fā)，對我國縣級政府績效治理機制的構(gòu)建作初步探討。

二、文獻述評

進入21世紀，一些學者開始審視和反思傳統(tǒng)的地方政府績效管理實踐，試圖以全社會公共利益的實現(xiàn)為基礎(chǔ)，構(gòu)建地方政府的績效治理結(jié)構(gòu)。與此同時，地方政府績效治理理論研究的關(guān)注點也發(fā)生了變化，政府與企業(yè)、公眾等社會力量在績效治理過程中的合作成為研究熱點。如美國學者道格拉斯·摩根（2011）就政府績效管理中價值理性和工具理性之間的關(guān)系問題進行研究，并以公共行政價值為基礎(chǔ)，構(gòu)建了地方政府績效治理的戰(zhàn)略框架，分戰(zhàn)略制定、戰(zhàn)略發(fā)展、管理和執(zhí)行、評估和反饋四個階段，并從個體、結(jié)構(gòu)、政策三個層次，提出具體政府績效治理戰(zhàn)略，建議地方政府應(yīng)以公共價值的實現(xiàn)為基礎(chǔ)加以實施。我國學者包國憲（2010、2012）則提出了以公共價值為基礎(chǔ)的政府績效治理理論和政府績效治理的PV-GPG模型。以往縣級政府績效管理采用的是自上而下評估（監(jiān)督）方法，績效治理與其不同的地方在于打破這種單一主體開展績效評估的格局，如蔡立輝（2012）認為，由既有的政府績效評估實踐發(fā)展而來的政府績效評估的科學化概念，是將專家納入政府績效評估過程當中，鼓勵其參與政府績效評估。2012 年10月，在“公共績效治理：國際學術(shù)前沿與全國實踐經(jīng)驗高端論壇”中，羅納德·塔門教授和賈塞科·庫格勒教授（2012）第一次提出 “國家績效理論”，對政府績效治理理論作了補充和完善。近年來，我國地方政府績效管理實踐已不能地很好地促進政府績效提升，回應(yīng)經(jīng)濟社會快速發(fā)展過程中人民對美好生活的需要。因此，我們有必要對地方政府績效治理政策和有關(guān)規(guī)則進行研究。換句話說，我們只有在更大的范圍內(nèi)探討政府績效治理的目的、技術(shù)手段等問題，才能促進地方政府績效治理實踐的探索和發(fā)展。另外，績效治理的環(huán)境、主體和治理機制的構(gòu)建問題也需要得到關(guān)注，本研究就是圍繞著（縣級）地方政府績效治理機制的構(gòu)建問題而展開論述的。

三、我國縣級政府績效治理機制的構(gòu)建路徑

黨的十八大以來，隨著全面深化改革，尤其是行政體制改革的進一步深入，政府績效管理主體正由單一逐步走向多元，但政府績效眾多利益相關(guān)者的復(fù)雜性和多樣性決定了績效評估主體多元結(jié)構(gòu)仍呈現(xiàn)出不科學、不合理的狀態(tài)。因此，本研究認為要想構(gòu)建我國縣級政府績效的公共治理機制，促進縣級政府績效的提升，必須先從各主體的價值取向、行動邏輯和比較優(yōu)勢等方面著手。

（一）“元治理”角色政府發(fā)揮作用的路徑分析

1. “政府本位”價值取向和優(yōu)勢

政府作為評估主體， 體現(xiàn)的是“政府本位”價值取向， 同時體現(xiàn)了政治權(quán)力的統(tǒng)治和管理特征。“政府本位”的價值取向下凸現(xiàn)出的是政府在公共事務(wù)治理中的中心地位， 它不僅具有權(quán)威性，還強調(diào)自身系統(tǒng)的不斷發(fā)展與完善。由于政府是政治權(quán)力的具體行使者， 所以政府作為評估主體自然代表了統(tǒng)治階級的意志。我們必須承認，“政府本位”的價值取向不管是對其作為“元治理”角色在公共資源配置和平衡經(jīng)濟社會發(fā)展中作用的發(fā)揮，還是對政治權(quán)力集中統(tǒng)一的強調(diào)，都是有益的。

2. 績效評估程序的規(guī)范化

我國地方政府績效評估中 “目標管理”、“萬人評議地方政府”、“陽光政務(wù)” 等實踐經(jīng)驗都在績效評估程序的規(guī)范化發(fā)展中作出了貢獻。我們需要在持續(xù)規(guī)范政府績效評估內(nèi)容和程序過程中，對已有的實踐進行反思，并在此基礎(chǔ)上探索創(chuàng)新地方政府績效評估的新模式，并通過立法將其確定下來，以保證評估的科學化、規(guī)范化和民主化。另外，整個績效評估過程中各階段的任務(wù)和績效結(jié)果的應(yīng)用，也應(yīng)加以規(guī)范。

3. 擴充參與主體

由于縣級政府與公眾較為接近，所以應(yīng)將公眾等社會力量納入績效評估過程，并接受其評價，逐步實現(xiàn)由自評向自評與他評相結(jié)合的轉(zhuǎn)變，進而形成多元主體共同參與評估的局面。關(guān)于如何擴充績效評估參與主體，應(yīng)做好以下兩點：

（1）將非政府組織等社會力量納入政府績效評估過程。這樣不僅可以減輕政府在績效評估中的成本負擔，還可以確保績效評估的公正性、科學性。

（2）邀請、鼓勵高?；蜓芯繖C構(gòu)的相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c評估?？h級政府績效評估制度的不斷完善，需經(jīng)歷長期的實踐與理論研究過程。目前我國縣級政府績效管理更多地是“經(jīng)驗主義”，即根據(jù)過往經(jīng)驗進行管理，而這非但不能促進縣級政府績效提升，還使得績效評估難以得到進一步發(fā)展。所以，應(yīng)鼓勵相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍ξ覈h級政府績效管理實踐適時進行經(jīng)驗總結(jié)并提煉出理論成果，以更好地指導(dǎo)績效治理實際。

4. 建立績效管理平臺，建立績效治理多元主體互動機制

縣級政府應(yīng)建立起績效管理的信息溝通平臺，并安排專職人員負責收集有關(guān)信息，以確?？冃畔碓吹臋?quán)威性和系統(tǒng)化、傳遞的網(wǎng)絡(luò)化和結(jié)果的有效運用。此外，要結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)等技術(shù)搭建政府績效的現(xiàn)代管理平臺，對整個績效管理過程中的工作進行指標化、規(guī)范化，形成可以進行計劃、實施、評估和獎懲的績效管理網(wǎng)絡(luò)，進而實現(xiàn)從傳統(tǒng)績效管理到現(xiàn)代績效治理的轉(zhuǎn)變。最后，應(yīng)強化政府內(nèi)部各部門間的績效信息溝通與反饋，以逐步建立起績效治理互動機制。

（二）市場主體企業(yè)發(fā)揮作用的路徑分析

1. “企業(yè)本位”價值取向和優(yōu)勢

“企業(yè)本位”的價值取向事實上反映的是企業(yè)作為最基本的市場主體，要求政府為其提供良好的市場監(jiān)管服務(wù)，一般是要求政府經(jīng)濟工作應(yīng)以人為本，符合市場經(jīng)濟運行基本規(guī)律，平衡好經(jīng)濟發(fā)展的效率與質(zhì)量之間的關(guān)系。

企業(yè)參與政府績效評估，作為目前由“政府本位”向“民眾本位”轉(zhuǎn)變過程中的一個過渡階段，對于把發(fā)展看作解決一切問題的關(guān)鍵的中國政府，企業(yè)可以較為真實和客觀地反映民眾的部分價值取向，并在評價政府經(jīng)濟服務(wù)職能好壞的過程中，有著不可替代的作用。

2. 加強內(nèi)部管理，培養(yǎng)自律意識

企業(yè)應(yīng)采取措施加強自律。要通過建立組織目標和共有價值來培養(yǎng)組織成員的自律意識。如果企業(yè)中每個員工都能認可、熟記所在企業(yè)目標、企業(yè)文化和價值，那么企業(yè)的文化和機制將會潛移默化地影響員工的行為。另外，通過內(nèi)部管理的加強，員工將逐步形成自律意識。

3. 獨立性的保持

獨立性有兩個方面的體現(xiàn)：經(jīng)費和人員。企業(yè)參與縣級政府績效治理的前提是不能損害其獨立性。從經(jīng)費上來說，企業(yè)組織所面臨的困難并不大，其可以從營收中拿出一部分作為參與績效評價的經(jīng)費。所以其獨立性機制的建立最重要的是要保證參與政府績效治理人員的獨立，而這一問題的有效解決需要與政府明確各自人事管理的權(quán)限。

4. 建立和完善企業(yè)參與績效治理監(jiān)督制度

完善第三方評估監(jiān)督制度，是保障第三方評估有效開展的前提。關(guān)于如何完善監(jiān)督制度，讓企業(yè)能較好地參與縣級政府績效治理，重點在于要充分利用新聞媒體的力量，發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用，增強企業(yè)及其參與縣級政府績效評價人員的責任感和使命感，使其更好地發(fā)揮作為作為績效治理主體的作用。

（三）公眾參與縣級政府績效治理機制的路徑分析

1. “民眾本位”價值取向和優(yōu)勢

公眾作為評估主體，是以“民眾本位”為價值取向，強調(diào)“民眾主權(quán)”，民眾是國家的主人翁。它要求政府合理合法地行使公共權(quán)力，其行為要以增進全社會公共利益為目標。公眾參與績效評估，體現(xiàn)并強化了其主人翁意識、民主參與意識，同時增強了民眾的民主參與能力，它實際上對政府的要求是：民眾作為納稅人和政府提供公共服務(wù)的對象，其合理的經(jīng)濟權(quán)益和民主參與權(quán)利，應(yīng)得到政府的尊重和保障。

2. 增強參與意識和能力

縣級政府績效治理要采取措施逐步擴大和完善公民參與，首先在于增強公民參與意識。要倡導(dǎo)并塑造積極、樂觀、向上的公民精神，逐步增強公民的民主權(quán)利意識，鼓勵并采取措施逐步將公民納入政府績效管理過程。

從公民自身來看，其不僅應(yīng)加強學習，提升參與政府績效治理的能力，還應(yīng)積極關(guān)注社區(qū)、街道層面公共事務(wù)的治理，并通過自身的積極參與，使政府的行為反映社會公眾的基本利益和價值。

3. 促進表達方式多元化，拓寬參與渠道

縣級政府應(yīng)采取措施拓寬民眾參與政府績效治理的渠道，可利用微博、微信、手機app等移動平臺，以及報紙、電視、廣播等傳播媒介，多渠道地發(fā)布與政府績效治理有關(guān)的信息。另外，公民個人要提高運用多種技術(shù)方法和手段，如微信、微博等網(wǎng)絡(luò)平臺來表達自身利益訴求的能力。

四、結(jié)論

在經(jīng)濟社會迅速發(fā)展和公民民主參與意識日益增強的時代背景下，傳統(tǒng)地方政府績效管理體制顯得不很適應(yīng)，所以應(yīng)引入企業(yè)、民眾等社會力量，創(chuàng)新地方政府績效管理體制，并以地方政府績效治理機制的建立作為發(fā)展目標。另外，還應(yīng)加強相關(guān)理論研究，唯有如此，才能在中國特色社會主義建設(shè)新時代，促進地方政府績效的提升。本文基于績效治理的文獻梳理和對我國政府績效管理實踐的反思，以促進縣級政府績效提升為目標，探討縣級政府績效治理機制構(gòu)建的基本路徑：確定多元主體的價值取向，并理清其行動邏輯，然后推動各個主體在績效治理過程當中進行互動、合作，進而構(gòu)建起縣級政府績效的治理機制。

參考文獻：

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[2]王學軍，張弘.政府績效管理研究：范式重構(gòu)、理論思考與實踐回應(yīng)——“公共績效治理：國際學術(shù)前沿與全球?qū)嵺`經(jīng)驗高端論壇”綜述[J].中國行政管理，2013（03）.

[3]蔡立輝.科學實施政府績效評估的難點問題分析及解決[J].社會科學戰(zhàn)線，2011（04）.

（作者單位：貴州大學公共管理學院）