農(nóng)村土地三權(quán)分置研究

孟俊濤

[摘 要]土地制度的創(chuàng)新和改革對(duì)于農(nóng)村土地制度改革具有牽一發(fā)而動(dòng)全身的作用。三權(quán)分置是黨的“三農(nóng)”理論政策和制度設(shè)計(jì)的又一次重大創(chuàng)新，對(duì)于穩(wěn)定農(nóng)民家庭土地承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、完善土地要素功能、推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展具有重要意義。應(yīng)當(dāng)通過(guò)完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)法律法規(guī)政策體系及配套制度和措施，通過(guò)立法賦予農(nóng)民充分的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，加強(qiáng)基層組織建設(shè)，提高政策執(zhí)行力，推進(jìn)農(nóng)地三權(quán)分置，為補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化短板奠定制度基礎(chǔ)。

[關(guān)鍵詞] 三權(quán)分置；土地承包權(quán)；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；土地權(quán)能

[中圖分類號(hào)]F301.1[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1672-1071（2017）03-0057-07

正確認(rèn)識(shí)和處理農(nóng)民與土地的關(guān)系，是農(nóng)村土地制度改革贏得民心、取得成功的根本前提。十八屆三中全會(huì)以來(lái)，中央明確提出實(shí)行農(nóng)村土地三權(quán)分置并作出具體部署?！?017年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告》提出，完善農(nóng)村土地三權(quán)分置辦法，建立貧困退出機(jī)制。這是我國(guó)農(nóng)村土地制度的重大理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，必將更好地引領(lǐng)、指導(dǎo)和深化農(nóng)村土地制度改革，最大限度激發(fā)農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力和內(nèi)在活力，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，加快脫貧步伐。

一、實(shí)行三權(quán)分置的必要性和可行性

（一）實(shí)行三權(quán)分置的必要性

1.突破二權(quán)分置邊際效應(yīng)的必然要求

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地實(shí)行的是農(nóng)民集體所有制和家庭承包制，農(nóng)村土地的權(quán)利形態(tài)分為所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行的是二權(quán)分置，法律默認(rèn)農(nóng)村土地承包者與經(jīng)營(yíng)者為同一主體。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，二權(quán)分置下的家庭承包責(zé)任制呈現(xiàn)出日益顯著的邊際效應(yīng)，糧食增產(chǎn)與農(nóng)民增收齊頭并進(jìn)的壓力越來(lái)越大，以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度亟待調(diào)整以適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展需要。地方政府和民眾都認(rèn)為，一家一戶的土地條塊小型化、分散化的自耕農(nóng)業(yè)是沒(méi)有發(fā)展前途的。[1]因此，要突破農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性增收的瓶頸，就必須將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來(lái)，實(shí)行農(nóng)村土地三權(quán)分置。

2.順應(yīng)農(nóng)民自主意愿的現(xiàn)實(shí)需求

上世紀(jì)90年代，在廣大農(nóng)村地區(qū)就已經(jīng)出現(xiàn)了土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分離的現(xiàn)象。部分率先進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民將家庭承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)出租、出借給本集體經(jīng)濟(jì)組織的親友或者鄰居，自己仍保留承包權(quán)。這種做法一方面避免了土地撂荒，有效保護(hù)了耕地資源，總體上有利于農(nóng)業(yè)連年豐收和糧食持續(xù)增產(chǎn)；另一方面保證了農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力安心進(jìn)城務(wù)工，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，為推進(jìn)城鎮(zhèn)化提供了勞動(dòng)力保障。只不過(guò)，那個(gè)時(shí)候，這種零星、偶發(fā)的現(xiàn)象是農(nóng)民群眾出于自身需要的自發(fā)行為。早期的三權(quán)分離現(xiàn)象看似偶然，但絕非偶然，而是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度自身需要不斷修善和演進(jìn)以更好適應(yīng)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民發(fā)展需要的客觀規(guī)律的反映。這也是農(nóng)村生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系相互作用的結(jié)果和體現(xiàn)。隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的深入推進(jìn)，廣大農(nóng)村地區(qū)普遍出現(xiàn)“空心村”、“空巢老人”等現(xiàn)象，農(nóng)地家庭承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離趨勢(shì)愈發(fā)明顯，“地誰(shuí)來(lái)種、地怎么種”的問(wèn)題十分緊迫，土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)勢(shì)在必行。據(jù)農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)，截至2016年底，全國(guó)有2582個(gè)縣（市、區(qū)）開(kāi)展了試點(diǎn)，確權(quán)面積8.5億畝，約占全國(guó)二輪承包合同面積的70%，全國(guó)土地流轉(zhuǎn)比例超過(guò)35%。

3.完善農(nóng)村土地權(quán)能的客觀需要

《農(nóng)村土地承包法》第五條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地?！睋?jù)此，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種兼具身份權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)民家庭作為承包方同發(fā)包方簽訂土地承包合同。農(nóng)民享有雙重權(quán)利：一是作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員同其他成員共同享有集體土地所有權(quán)，二是以家庭為主體依法享有承包土地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等用益物權(quán)。但在二權(quán)分置制度下，農(nóng)民不能以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押物進(jìn)行擔(dān)保融資。這就不利于充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)民享有的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。加之受地塊分割零散、經(jīng)營(yíng)規(guī)模狹小、生產(chǎn)效率不高、土地產(chǎn)出率瓶頸、生產(chǎn)成本高等因素影響，一家一戶分散經(jīng)營(yíng)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體制已經(jīng)嚴(yán)重制約了農(nóng)村土地權(quán)能的充分實(shí)現(xiàn)。

（二）實(shí)行三權(quán)分置的可行性

1.法律層面的可行性

《憲法》確定了農(nóng)村土地集體所有的基本經(jīng)濟(jì)制度和家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的基本經(jīng)營(yíng)制度?！掇r(nóng)村土地承包法》第三十九條規(guī)定“承包方可以在一定期限內(nèi)將部分或者全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包或者出租給第三方，承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變?！薄掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第十六條規(guī)定“承包方依法采取轉(zhuǎn)包、出租、入股方式將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)部分或者全部流轉(zhuǎn)的，承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變，雙方享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)不變?！睆默F(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)定來(lái)看，在承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中，土地承包權(quán)的長(zhǎng)期穩(wěn)定不變與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離流轉(zhuǎn)具有較強(qiáng)可行性。三權(quán)分置在確保土地集體所有的公有制屬性不變的條件下，將經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中派生、分離出來(lái)，將承包權(quán)穩(wěn)定在農(nóng)戶手中、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，賦予了農(nóng)地權(quán)屬更加豐富的內(nèi)涵，也賦予了農(nóng)民更加靈活多樣的土地利用方式。當(dāng)下，承包地顯然已不是單純的生產(chǎn)資料，農(nóng)民通過(guò)行使承包權(quán)、流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資產(chǎn)的增值利用，僅憑手中的承包權(quán)、不直接參與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)即可獲取一定收益，有利于充分發(fā)揮土地要素功能。

2.政策層面的可行性

十八屆三中全會(huì)《決定》提出“完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度”、“健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度、“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。”2013年7月，習(xí)近平總書記明確提出，深化農(nóng)村改革，完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，要好好研究農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三者之間的關(guān)系。2013 年底，中央農(nóng)村工作會(huì)議提出“落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。2014 年中央一號(hào)文件明確，“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資?！?014 年 11 月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》明確提出“實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)”。黨的十八屆五中全會(huì)明確提出，完善土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法，依法推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)。2015年11月2日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村土地制度改革綜合性實(shí)施方案》要求“把握好土地集體所有制和家庭承包經(jīng)營(yíng)的關(guān)系，現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行三權(quán)分置”。2016年4月25日，習(xí)近平總書記在小崗村農(nóng)村改革座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，新形勢(shì)下深化農(nóng)村改革，主線仍是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。2016年10月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，對(duì)農(nóng)村土地三權(quán)分置做出具體詳盡的部署。由此可見(jiàn)，政策層面的導(dǎo)向已經(jīng)十分明確，那就是要明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性、擴(kuò)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能、拓寬農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)路徑。

3.民意層面的可行性

農(nóng)民個(gè)體作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的一分子首先享有土地集體所有權(quán)的一部分，這是農(nóng)民個(gè)體對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織債權(quán)的來(lái)源?；谶@樣一種集體債權(quán)，農(nóng)民以家庭為單位取得了相應(yīng)的承包地的物權(quán)。保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定不變就是要承認(rèn)和保護(hù)農(nóng)民享有的土地承包權(quán)的物權(quán)屬性。對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，承包地發(fā)揮著就業(yè)和生活保障的兜底功能，盡管當(dāng)前這種功能呈現(xiàn)弱化的趨勢(shì)，但是，毫無(wú)疑問(wèn)，土地仍然是農(nóng)民利益不可退卻的底線。隨著城鎮(zhèn)化的迅猛推進(jìn)，大量農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，但現(xiàn)實(shí)條件下，只有一部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠順利實(shí)現(xiàn)市民化。不能或者不愿實(shí)現(xiàn)市民化的那部分進(jìn)城務(wù)工農(nóng)業(yè)人口最終的歸宿還是回到家鄉(xiāng)的土地上。這部分?jǐn)?shù)量可觀的外出務(wù)工返鄉(xiāng)農(nóng)民有一部分要成為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體或者新型職業(yè)農(nóng)民，一部分從事涉農(nóng)服務(wù)業(yè)，還有一部分不愿意耕種土地而又不想撂荒土地的農(nóng)民勢(shì)必具有流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的強(qiáng)烈意愿。在當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本居高不下、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格走勢(shì)低迷的大形勢(shì)下，農(nóng)民不愿種地的傾向越來(lái)越明顯，這為三權(quán)分置理論的實(shí)踐運(yùn)用提供了民意基礎(chǔ)。

不管是二權(quán)分置還是三權(quán)分置，其創(chuàng)設(shè)歸根結(jié)底都是為了實(shí)現(xiàn)土地集體所有制。三權(quán)分置這種制度設(shè)計(jì)在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，著力強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民家庭土地承包權(quán)益的保護(hù)，有利于土地要素有序合理流動(dòng)、增強(qiáng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模效應(yīng)和農(nóng)業(yè)綜合競(jìng)爭(zhēng)力。無(wú)論從法律層面、政策層面還是從民意層面來(lái)看，實(shí)行農(nóng)村土地三權(quán)分置都具有較強(qiáng)的可行性。

二、推進(jìn)三權(quán)分置的重點(diǎn)和難點(diǎn)

（一）三權(quán)分置的重點(diǎn)是穩(wěn)定承包權(quán)

土地承包權(quán)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的核心。改革實(shí)踐證明，家庭承包責(zé)任制是農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式。穩(wěn)定農(nóng)民土地承包權(quán)，并保持長(zhǎng)久不變是三權(quán)分置的中心工作，必須緊緊圍繞這個(gè)中心，牢牢把握三權(quán)分置的正確方向。通過(guò)三權(quán)分置，肯定農(nóng)戶的農(nóng)地承包權(quán)，激活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是為了進(jìn)一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，使之適應(yīng)發(fā)展變化了的生產(chǎn)關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共同富裕。這一理論和制度創(chuàng)新同黨的“三農(nóng)”政策一脈相承，同時(shí)又是黨的“三農(nóng)”理論和政策的又一次與時(shí)俱進(jìn)的重大成果。

農(nóng)村土地制度改革具有較強(qiáng)的政治性、政策性和深遠(yuǎn)的影響，三權(quán)分置是深化農(nóng)村土地制度改革的重要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵領(lǐng)域。土地問(wèn)題是中國(guó)農(nóng)民問(wèn)題的核心，土地承包權(quán)是農(nóng)民世世代代賴以生存發(fā)展的奶酪，也是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定的重要基石。農(nóng)民作為村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，基于成員權(quán)而自然享有法律賦予的農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。各地改革實(shí)踐表明，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系有助于保護(hù)農(nóng)村婦女等群體權(quán)益，避免糾紛的產(chǎn)生，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定與和諧。[2] 穩(wěn)定的承包權(quán)是農(nóng)民在其土地承包經(jīng)營(yíng)身份權(quán)益和財(cái)產(chǎn)權(quán)益受到損害時(shí)尋求法律救濟(jì)的根本依據(jù)。家庭承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離使承包權(quán)人在繼續(xù)享有作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員所取得的土地承包權(quán)的情況下，不僅可以獲得流轉(zhuǎn)承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)所帶來(lái)的收益，還有權(quán)根據(jù)法律和流轉(zhuǎn)合同對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)受讓方的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，保護(hù)土地資源不被破壞，防止耕地非農(nóng)化和掠奪性開(kāi)發(fā)，有利于適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)始終在可持續(xù)的軌道上良性發(fā)展。

“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”與“集體土地所有權(quán)”分置并被賦予物權(quán)性質(zhì)，傳達(dá)穩(wěn)定集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員之間土地利用關(guān)系的信號(hào)。[3]只要土地承包權(quán)穩(wěn)定在農(nóng)戶手中，即使在農(nóng)資成本上漲、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格走低、土地承包權(quán)社會(huì)保障功能受到削弱的情況下，農(nóng)民依然有機(jī)會(huì)憑借手中的承包權(quán)改善自己的生存處境，甚至可以開(kāi)創(chuàng)更好的發(fā)展前景。經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離和放活使土地作為生產(chǎn)要素的物權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)利屬性得到強(qiáng)化，要素功能的釋放必然會(huì)給土地承包權(quán)人帶來(lái)新的發(fā)展機(jī)遇和活力。不管農(nóng)村土地制度怎么改革，都不能動(dòng)搖農(nóng)村土地集體所有制形式和農(nóng)戶的土地承包者身份，在此基礎(chǔ)上放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，方不失根本。

（二）三權(quán)分置的難點(diǎn)是放活經(jīng)營(yíng)權(quán)

實(shí)行三權(quán)分置，只有放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，才能充分挖掘農(nóng)村土地價(jià)值，才能確保農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。三權(quán)分置關(guān)鍵的難點(diǎn)在于如何有效放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，經(jīng)營(yíng)權(quán)放活了，才是名副其實(shí)的三權(quán)分置。在農(nóng)村土地小塊分割、分散經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)狀下，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)阻力重重。放活經(jīng)營(yíng)權(quán)要求“依法、有償、自愿”，尊重農(nóng)民主體地位和自主意愿，不能搞“一刀切”和“強(qiáng)迫命令”。農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的推廣建立在土地集中連片的基礎(chǔ)上，在這種情況下，一塊規(guī)模較大的肥美之地，只要其中有一戶農(nóng)民不愿意流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，規(guī)模經(jīng)營(yíng)就受到不小的影響。

1.部分農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地意愿不強(qiáng)

由于現(xiàn)行社會(huì)保障體系對(duì)于農(nóng)民生活的保障功能有限，絕大多數(shù)農(nóng)民視土地為自己最重要的生活保障。一些農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的積極性不是很高。部分農(nóng)民特別是部分中老年農(nóng)民出于對(duì)土地的深厚感情和特殊依賴，不愿意流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。有些農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策不了解，擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)出去之后，再也收不回來(lái)，自己將永遠(yuǎn)失去土地。還有部分農(nóng)民受小農(nóng)思想的影響，不愿意走合作經(jīng)營(yíng)道路，固守分散經(jīng)營(yíng)模式，故步自封，安于現(xiàn)狀，滿足于“男耕女織”、“小國(guó)寡民”的日子，對(duì)土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)存有抵觸情緒。有的農(nóng)民認(rèn)為自己承包的土地讓給種地大戶經(jīng)營(yíng)后，種地大戶將賺大錢，而自己得到的收益卻很小，內(nèi)心不平衡。隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度的普遍提高，種地的人力投入和時(shí)間成本大大降低。大多數(shù)農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力平時(shí)外出務(wù)工，農(nóng)忙時(shí)節(jié)返鄉(xiāng)耕種、搶收，并不影響其從事非農(nóng)經(jīng)營(yíng)或者外出務(wù)工。所以，有些農(nóng)民認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)與否都無(wú)所謂。另外，收益不高也是影響農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿的一個(gè)重要原因。以阜陽(yáng)市大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)為例，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的年化收益大致在500-1000元/畝。

2.政策執(zhí)行力不足

基層政府普遍具有貫徹執(zhí)行三權(quán)分置、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)政策的積極性、主動(dòng)性，但具體到政策落實(shí)，還是缺乏較高的創(chuàng)造性。政策宣傳解釋、教育引導(dǎo)工作還不是很到位，在貫徹落實(shí)頂層制度設(shè)計(jì)時(shí)往往不太“接地氣”，在傳導(dǎo)黨的理論創(chuàng)新成果和大政方針政策方面缺乏群眾性表達(dá)能力，不能用生動(dòng)形象的方式很好地將抽象的理論與豐富多彩的具體實(shí)踐結(jié)合起來(lái)，導(dǎo)致相當(dāng)多的農(nóng)民不清楚到底什么是三權(quán)分置、自己究竟有哪幾“權(quán)”以及如何利用政策創(chuàng)新成果使自己的土地權(quán)益最大化。還有部分基層干部選擇性執(zhí)行黨在農(nóng)村的土地政策，對(duì)自己有利的就大力貫徹，沒(méi)有利益或者利益太少的，就盡量不執(zhí)行或者假執(zhí)行，缺乏執(zhí)行力和實(shí)效性。

3.法律制度不完善

現(xiàn)行法律規(guī)范對(duì)家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有較多限制，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押權(quán)能尚未通過(guò)立法予以明確。例如，《土地管理法》第十四條第二款規(guī)定“在土地承包經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)，對(duì)個(gè)別承包經(jīng)營(yíng)者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)?！痹摲ǖ谑鍡l第二款規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)?！边@種法律規(guī)定實(shí)際上與農(nóng)村土地集體所有的基本經(jīng)濟(jì)制度的本質(zhì)要求是相悖的，既然農(nóng)民集體作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同享有集體土地所有權(quán)，根據(jù)物權(quán)原理，就理所當(dāng)然有權(quán)以集體名義處分本集體所有的土地使用權(quán)，而無(wú)須上級(jí)政府批準(zhǔn)?！掇r(nóng)村土地承包法》第三十二條對(duì)于農(nóng)村家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)僅規(guī)定“可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”。根據(jù)《擔(dān)保法》第三十七條，除了“抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán)”和“以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時(shí)抵押”外，集體所有的土地使用權(quán)不得抵押?！段餀?quán)法》第一百二十八條規(guī)定，農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)；第一百三十三條明確規(guī)定，“通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地，依照《農(nóng)村土地承包法》等法律和國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)?！痹诂F(xiàn)行法律框架內(nèi)，以荒地以外的普通承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)為標(biāo)的物設(shè)立抵押權(quán)缺乏基本法律的保障。部分開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的試點(diǎn)地區(qū)規(guī)定“通過(guò)轉(zhuǎn)包、出租、入股流轉(zhuǎn)方式取得土地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)抵押的”要取得發(fā)包方或者承包方書面同意。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人轉(zhuǎn)讓或抵押其權(quán)利也需要經(jīng)過(guò)發(fā)包方或承包方的同意，可能是受到債法中債務(wù)移轉(zhuǎn)規(guī)則的影響，但在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)已被物權(quán)化的情況下，仍然適用債法規(guī)則是否妥適，尚值研究。[4]

三、深入推進(jìn)三權(quán)分置的對(duì)策和建議

（一）完善法律法規(guī)政策體系

從二權(quán)分置到三權(quán)分置的制度轉(zhuǎn)變，需要相應(yīng)的法律保障。法律為改革提供依據(jù)，立法為改革保駕護(hù)航，實(shí)踐是推動(dòng)改革的動(dòng)力源泉和檢驗(yàn)法律實(shí)施效果的試金石。深化農(nóng)村土地制度改革必須根據(jù)中央決策部署盡快修改完善相應(yīng)的法律法規(guī)，將改革成果固化為法律制度，以完善的法律制度鞏固和擴(kuò)大改革成果。根據(jù)黨的“三農(nóng)”理論創(chuàng)新最新成果和重大部署及時(shí)啟動(dòng)《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》、《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等與放活農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)有關(guān)的法律法規(guī)規(guī)章的修改程序。刪除束縛三權(quán)分置、不利于放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律規(guī)定。例如，《土地管理法》規(guī)定，承包期限內(nèi)，在個(gè)別承包經(jīng)營(yíng)者之間調(diào)整承包地的，須“報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)”。據(jù)此，承包經(jīng)營(yíng)者之間如果自行調(diào)整或者由村集體經(jīng)濟(jì)組織主持調(diào)整承包地，是不符合法律規(guī)定的。這與放活經(jīng)營(yíng)權(quán)的政策要求格格不入，不利于農(nóng)民通過(guò)《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》規(guī)定的互換等方式行使流轉(zhuǎn)承包地的權(quán)利。對(duì)此，可以修改為“在承包期限內(nèi)，承包經(jīng)營(yíng)者之間可以采取法律規(guī)定的流轉(zhuǎn)方式調(diào)整、合并分散的地塊，開(kāi)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，但不得擅自改變土地用途?！睂?duì)于《土地管理法》關(guān)于本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)本集體所有的土地須報(bào)經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)的規(guī)定，建議修改為“報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府備案”，徹底打破對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)自由流轉(zhuǎn)的不合理限制。將黨的政策、主張和國(guó)家意志、人民意愿轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律。

通過(guò)修改法律，明確肯定三權(quán)分置的制度設(shè)計(jì)，賦予農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押等權(quán)能，強(qiáng)化農(nóng)村土地權(quán)利的物權(quán)屬性，為三權(quán)分置的深入推進(jìn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展提供法律保障。以法律形式明確規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款、債務(wù)人和抵押人無(wú)力償還債務(wù)時(shí)，抵押權(quán)人以抵押物用益物權(quán)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的優(yōu)先順位，應(yīng)按照收益、使用、占有和處分的先后順序予以安排，以均衡保障抵押貸款合同各方的合法權(quán)益。賦予土地承包權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)益的繼承權(quán)屬性，既然農(nóng)戶家庭承包權(quán)是基于其集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份和集體土地共同所有權(quán)份額而取得的財(cái)產(chǎn)權(quán)，那么，這種基于成員身份所享有的債權(quán)和基于債權(quán)而享有的相應(yīng)物權(quán)都應(yīng)當(dāng)允許依法繼承。將《農(nóng)村土地承包法》第五十條“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商等方式取得的，該承包人死亡，其應(yīng)得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承；在承包期內(nèi)，其繼承人可以繼續(xù)承包?！毙薷臑椤霸谕恋爻邪趦?nèi)，承包人死亡的，其繼承人可以繼續(xù)承包?！痹趯?shí)踐探索中不斷總結(jié)各地好經(jīng)驗(yàn)、好做法，吸收試點(diǎn)成功的經(jīng)驗(yàn)，完善政策體系，對(duì)不適宜的政策及時(shí)作出調(diào)整。健全農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易糾紛司法解決機(jī)制，最高司法機(jī)關(guān)根據(jù)法律法規(guī)修改完善情況和實(shí)踐需要適時(shí)出臺(tái)司法解釋，依法規(guī)范化解因農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)引起的各類矛盾糾紛，將農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)納入法治化軌道。

（二）完善三權(quán)分置配套制度和措施

1.建立健全農(nóng)地產(chǎn)權(quán)登記、交易、融資抵押制度

構(gòu)建科學(xué)合理、權(quán)屬明晰、立體式復(fù)合型的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。探索實(shí)施農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相掛鉤的體制機(jī)制，對(duì)于部分家庭成員在城市定居且其余成員有意向、有能力實(shí)現(xiàn)市民化的農(nóng)民家庭，可通過(guò)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償引導(dǎo)其退出土地家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，全面擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，建立完善的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一登記制度。開(kāi)展農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保試點(diǎn)工作，將試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)、復(fù)制和推廣同農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)和完善緊密銜接起來(lái)。健全農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，構(gòu)建完善的省、市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、中心村等多層級(jí)土地權(quán)益交易市場(chǎng)體系和農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易價(jià)格評(píng)估體系，創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)公平的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易公共服務(wù)環(huán)境，為農(nóng)民自由流轉(zhuǎn)承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)提供便利服務(wù)，充分保障農(nóng)民合法權(quán)益。加大財(cái)政資金支持力度，健全完善農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易成本由中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政按比例實(shí)行專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)貼、市（縣）財(cái)政同步配套相應(yīng)資金、各級(jí)政府事權(quán)與支出責(zé)任劃分明晰的財(cái)政扶持機(jī)制。創(chuàng)新農(nóng)村金融管理體制和服務(wù)“三農(nóng)”保障機(jī)制，根據(jù)法律修訂情況建立實(shí)現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押融資功能的配套制度，健全憑農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)權(quán)證書、個(gè)人資信證明等相關(guān)證明材料辦理抵押登記融資借款機(jī)制。地方商業(yè)銀行作為農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款主要資金來(lái)源，應(yīng)設(shè)立專門處理農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款事務(wù)部門；政策性銀行輔助地方商業(yè)銀行開(kāi)展農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，提供資金缺口和正常性資金補(bǔ)助。[5]

2.培育高素質(zhì)新型職業(yè)農(nóng)民和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體

人力資源是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)最可寶貴的智力資源。農(nóng)村土地三權(quán)分置的最終目的是解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共同富裕。沒(méi)有一支擁有豐富的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)管理知識(shí)和精練嫻熟的專業(yè)技能的領(lǐng)頭羊和排頭兵隊(duì)伍，三權(quán)分置的實(shí)施很難達(dá)到理想效果。因此，有必要面向大中專畢業(yè)生、外出務(wù)工返鄉(xiāng)農(nóng)民等群體，通過(guò)資金支持、技術(shù)援助、政策引導(dǎo)、組織保障等綜合措施，加快培育大批有文化、懂技術(shù)、會(huì)管理的新型職業(yè)農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，提升農(nóng)業(yè)人力資源整體素質(zhì)，建設(shè)一支高素質(zhì)、復(fù)合應(yīng)用型現(xiàn)代農(nóng)民隊(duì)伍，為深入推進(jìn)三權(quán)分置、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)提供強(qiáng)有力的智力和人力支持。破解農(nóng)戶在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款中遇到的層層障礙，提高農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款自身成長(zhǎng)能力，需要培養(yǎng)懂金融的新型職業(yè)農(nóng)民，讓農(nóng)戶有意愿和有能力參與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款。[6]充分發(fā)揮家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)民協(xié)會(huì)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的資金、技術(shù)、人才、管理等要素功能和優(yōu)勢(shì)，深入、廣泛開(kāi)展農(nóng)林牧副漁和“種養(yǎng)加”多種規(guī)模經(jīng)營(yíng)，以“大農(nóng)業(yè)、強(qiáng)農(nóng)業(yè)”實(shí)現(xiàn)富農(nóng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)戰(zhàn)略目標(biāo)。

3.推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

農(nóng)業(yè)豐收、農(nóng)民難增收的根本原因在于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不均衡和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本增長(zhǎng)過(guò)快。一方面，供給端與需求端錯(cuò)配，例如，國(guó)內(nèi)大豆供應(yīng)量不足，但玉米產(chǎn)量庫(kù)存嚴(yán)重，難以被市場(chǎng)消化。另一方面，勞動(dòng)力、農(nóng)資成本不斷上漲，盡管國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格走低，但與國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格相比，仍然缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)價(jià)格倒掛問(wèn)題。盡管2015年全國(guó)糧食產(chǎn)量高達(dá)6.2億噸，卻不能滿足市場(chǎng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品多元化、精細(xì)化、優(yōu)質(zhì)化、綠色化的要求，總體上我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和價(jià)格在國(guó)際市場(chǎng)上都缺乏較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力。例如，奶粉進(jìn)口量快速增長(zhǎng)，而國(guó)內(nèi)奶牛養(yǎng)殖業(yè)銷售不暢。[7]推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)，盤活并優(yōu)化配置山林湖河田等農(nóng)業(yè)資源，為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展提供充足的資源性資產(chǎn)。堅(jiān)持綠色發(fā)展理念，控制農(nóng)藥、化肥過(guò)量使用，防止農(nóng)業(yè)面源污染。高度關(guān)注人民生命健康，進(jìn)一步強(qiáng)化食品安全意識(shí)，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，生產(chǎn)綠色、無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品。實(shí)施“藏糧于地，藏糧于技”戰(zhàn)略，大規(guī)模開(kāi)展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和農(nóng)田水利建設(shè)，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步。在總結(jié)借鑒日本“六次產(chǎn)業(yè)”和我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，以提高農(nóng)民分享比例為目的，推進(jìn)農(nóng)業(yè)一二三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。按照有利于延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的方向，推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。按照有利于農(nóng)民分享增值收益的方向，完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈與農(nóng)民的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。[8]有計(jì)劃、分步驟引導(dǎo)工商資本下鄉(xiāng)支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，集約化、規(guī)模化發(fā)展休閑旅游觀光農(nóng)業(yè)和設(shè)施農(nóng)業(yè)，帶動(dòng)農(nóng)村餐飲、酒店等服務(wù)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民就地就業(yè)，多渠道增加農(nóng)民收入。健全農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出、精深加工、市場(chǎng)信息、農(nóng)業(yè)電子商務(wù)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)物流等產(chǎn)加銷一條龍配套服務(wù)體系。完善農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)保險(xiǎn)制度，增強(qiáng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體抵御風(fēng)險(xiǎn)能力。抓緊開(kāi)展農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)到戶工作，鼓勵(lì)農(nóng)戶以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)入股組織成立股份合作制農(nóng)業(yè)企業(yè)等經(jīng)濟(jì)組織，提高協(xié)作生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。調(diào)動(dòng)各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的積極性、主動(dòng)性和靈活性，增進(jìn)各類經(jīng)營(yíng)主體之間的信息溝通和交換，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)環(huán)境變化和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的能力。

（三）提高政策執(zhí)行力

1.堅(jiān)定正確方向，站穩(wěn)政策立場(chǎng)

堅(jiān)持走黨的群眾路線，相信群眾、依靠群眾、組織群眾、發(fā)動(dòng)群眾，尊重群眾首創(chuàng)精神和主體地位。充分調(diào)動(dòng)群眾的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，使群眾清楚了解農(nóng)村土地制度改革的方向和內(nèi)容，并積極參與改革、推動(dòng)改革、深化改革，共享改革發(fā)展成果。準(zhǔn)確貫徹黨和國(guó)家的方針政策，堅(jiān)決守住耕地紅線不退卻，以維護(hù)農(nóng)民利益為核心，千方百計(jì)實(shí)現(xiàn)群眾利益最大化。以“穩(wěn)定土地承包權(quán)”核心，確保農(nóng)民利益不受損、糧食安全有保障、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位不動(dòng)搖。以“放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”為抓手，豐富農(nóng)戶家庭承包權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)形式，以土地為依托，不斷增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益。

2.改進(jìn)宣傳方式，準(zhǔn)確傳導(dǎo)政策

加大對(duì)農(nóng)民尤其是新型職業(yè)農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的政策法規(guī)教育和技術(shù)培訓(xùn)力度，幫助其提高理解、運(yùn)用政策的水平和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)管理能力，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展厚植人力、智力優(yōu)勢(shì)。創(chuàng)新黨的“三農(nóng)”政策宣傳方式方法，提高政策宣傳的針對(duì)性、實(shí)效性和影響力。注重運(yùn)用群眾方法和群眾語(yǔ)言闡釋黨的“三農(nóng)”理論創(chuàng)新成果和大政方針政策，用農(nóng)民群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)又通俗易懂的表達(dá)方式宣傳三權(quán)分置的創(chuàng)新理論和制度設(shè)計(jì)，確保群眾喜歡聽(tīng)、聽(tīng)得懂、用得好，將黨的政策和法律法規(guī)傳播于尋常百姓家、深耕于農(nóng)村土地中。

3.加強(qiáng)基層黨建，夯實(shí)基層基礎(chǔ)

加強(qiáng)基層黨員干部隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化基層黨員干部為民服務(wù)意識(shí)。充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用，提高基層群眾自治組織治理能力，增強(qiáng)農(nóng)村黨員干部凝聚力、創(chuàng)造力和執(zhí)行力。提高基層黨政機(jī)關(guān)和干部隊(duì)伍精準(zhǔn)執(zhí)行政策的能力和水平，開(kāi)放思想、開(kāi)闊視野、開(kāi)拓思路、開(kāi)門調(diào)研，在深入農(nóng)村基層的實(shí)踐中領(lǐng)會(huì)政策、把握政策、落實(shí)政策，為農(nóng)村土地三權(quán)分置的有效實(shí)施奠定基層組織保障。

四、結(jié)語(yǔ)

深化農(nóng)村土地制度改革關(guān)鍵在于創(chuàng)新體制機(jī)制。只有緊緊扭住制度創(chuàng)新這個(gè)“牛鼻子”，形成引領(lǐng)改革、促進(jìn)改革、深化改革的強(qiáng)大驅(qū)動(dòng)力和牽引力，協(xié)調(diào)推進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展一體化、一二三產(chǎn)深度融合和多要素深度聯(lián)動(dòng)，進(jìn)一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，才能使農(nóng)業(yè)成為大而全、大而精、大而強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)，使農(nóng)民成為體面而光榮的職業(yè)，使農(nóng)村成為可以大有作為又能留得住人才的廣闊舞臺(tái)。實(shí)行農(nóng)村土地三權(quán)分置，最根本的制度前提是毫不動(dòng)搖堅(jiān)持和發(fā)展農(nóng)村土地集體所有制，同時(shí)明確農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)，將土地承包權(quán)穩(wěn)定在農(nóng)戶手中，充分發(fā)揮農(nóng)村土地要素功能，使土地成為農(nóng)民增收致富的基本要素。只有緊緊圍繞農(nóng)戶家庭承包權(quán)這個(gè)中心，展開(kāi)制度創(chuàng)新、探索實(shí)施路徑，多措并舉、綜合施策，才能充分放活農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展創(chuàng)設(shè)更加寬松、適宜的制度環(huán)境。

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（責(zé)任編輯：輝 龍）